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堀井伸浩：中国煤炭产业“去产能”政策的成果及其评价
背景介绍：2019年9月27日，九州大学大学院经济学研究院堀井伸浩副教授在北京大学国家发展研究院主办，《中国经济学人》协办的“产能过剩、国企改革与竞争中立”国际学术研讨会上做了《中国煤炭产业“去产能”政策的成果及其评价》的报告，主要回答了依靠“去产能”这样的政策手段使企业强制退出市场是否合理？以及推行去产能政策带来的成果有哪些？这两个问题。
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去产能实际上是相当成功的一个政策，当然有副作用。去产能目标可以说是三到五年内缩减8亿吨的产能。截止到2015年末，产能一共有57亿吨，煤炭消费最多的时候是40亿吨左右，所以产能和消费的差距比较多。加之，2014年开始煤炭消费量减少，所以这是57亿吨，一共有7100个煤矿，还是比较大的。但是，实际上停产状态的产能有3亿吨，这也是比较重要的。通过政策，这三年都是超过去产能目标， 2016年2.9亿吨，2017年差不多2.5亿吨，2018年2.7亿吨，结果2018年末产能共计45.3亿吨，煤矿数量减少到5800处左右。2018年实际的煤炭产量是36.8亿吨，加进口煤2.8亿吨，加起来大概40亿吨的煤炭消费量，所以产能和消费量的差距缩少很多了。
一、 实施去产能政策的前期阶段
评价2016年开始去产能政策，一定要知道之前已经有过的政策，当时叫“关井压产”政策。这是1998年夏天开始，到2000年末，一年半的时间，关闭2.58万个煤矿，总计减少2.5亿吨的产量，不是产能，产量要减少。目标原定是2.58万，最终实现4.7万煤矿关闭，减少3.5亿吨，相当于当时煤炭产量的27.3%。虽然这次去产能政策已经成功缩减8.1亿吨，但是产量换算的话相当于16%，还是比关井压产时候任务轻一点的。
这个九十年代末的“关井压产”的政策，跟现在的去产能非常重要的不同点是什么？ “关井压产”主要的关闭对象是小煤矿，当时大概产量的45%左右是从乡镇煤矿，主要是小煤矿出来的。小煤矿有很多的问题，例如资源乱开采，死亡事故频发，环境问题等外部性问题。比如资源乱开采，煤炭资源的回收率低于30%，因为煤炭资源很小的部分开采以后，把煤炭资源作为抗地压支柱利用（残柱式开采）不投资钢材等等，目的是为了节约成本。但是，这样的开采方式不但降低资源回收率，而且工人安全方面也有风险。据官方统计，2005年中国煤炭行业的死亡人数5938人。当时煤炭产量在全球产比是3成左右，但是死亡人数的占比是8成。据100万吨煤炭产量引起的死亡人数，国有重点煤矿每一百万吨没有一个人死亡，但是小煤矿为主的乡镇煤矿5.53人的死亡，这是很严重的情况。还有地下水带层破坏，土地陷落等的环境问题。
乡镇煤矿相比国有重点煤矿价格特别便宜，他们的价格是国有重点煤矿的30%左右，当然有很多的投资也节约，还有劳动人口工资也少，主要是打工过来的农民去地下开采煤矿，山西的煤矿当时有新闻报道，所谓“生命合同”，什么概念呢？就是在一个煤矿工作的时候如果损失一个手指，可以收到500元，这是签约劳动合同上已经决定的。所以小煤矿要关闭是相当有合理性的， 1995年一共有7万多个乡镇煤矿，但是通过“关井压产”以后，到2012年，减少到9343个乡镇煤矿，还有平均的年生产规模提高了20倍。所以九十年代的“关井压产”还是有道理的。每100万吨的死亡人数减少为0.288人，是非常明显的成果。 “关井压产”开始的1998年以后集中度也开始提高了。
二、 去产能政策的内容和评价
那么，去产能跟“关井压产”有什么差别？就是原来“关井压产”的对象主要是乡镇煤矿。实际上那时候国有重点煤矿里也有小煤矿，但是更多的问题在更小的乡镇煤矿上存在，所以“关井压产”的时候国有煤矿不是主要对象，但是今后市场集中度越来越高，还有大部分的煤矿比较好了，有外部性问题的煤矿基本已被淘汰了。2016年开始去产能政策，作为该政策的关闭对象国有重点煤矿，特别是效率不高的国有重点煤矿被追加名单里了。政策施法还是一刀切，各个地方分别决定生产规模标准，决定哪个煤矿因为达不到规模所以要关闭。2016年所有煤矿被一律要求减产（工作天数减少到276天），大概16%的产量要减产。由于这个一律减产要求，工作效率很高的优良煤矿也被要求减少产量，导致供给不足和总体效率低下现象。
2004年以后，规模以上（煤炭企业当中的86%）的煤炭企业大部分是国有重点煤矿，煤炭企业从2004年以后开始投资了很多资金，因为他们有对煤炭市场很强的乐观，相信煤炭价格以后会一直上升或者持平高位水平。但是2012年以后，煤价暴跌了。结果是几乎所有的煤炭企业陷落亏损状态，到2015年的时候，只有神华，世界首位煤炭企业盈利，但是盈利幅度也很少，其他煤炭企业都是亏损严重的情况。虽然亏损非常严重，但是大部分煤矿没有退步市场保持产量和产能，所以价格一直是持续下跌走势。
这十几年煤炭行业的投资非常大，发生了煤炭企业的成本结构变化。在生产成本里固定费用占比提高的结果，虽然价格低于平均成本，就是亏损的状态，已经低于损益分岐点。但是在生产成本里设备投资等固定费用所占的比率很高的情况下，边际成本远低于平均成本，那么盈亏平衡点与营业停止点出现偏离。从而煤矿虽然经营出现亏损，但如果将价格高于边际成本的话，则能够返还融资贷款，因此持续生产不敢停产。去产能的背景有这样的所谓“合成的错误”，各个煤矿追求自己利益的行为归结于整个煤炭行业陷落不景气，大部分企业靠近破产的危机。
为了脱离这样“合成的错误”的死路，只是政策能起协调作用。如果等待市场机制发挥优胜劣汰的功能的话，暴跌的煤价削减煤炭企业的经营体力，过了一段时间后要是尸横遍野。去产能这三年的结果是相当不错的，随着去产能引起的煤价水平恢复，煤炭企业也能摆脱亏损状态。
虽然去产能政策已成功解决煤炭行业问题，但是中国政府现在还是继续做煤炭行业的一刀切的管理。伴随去产能， 煤炭企业之间兼并收购是在政府主导下进行的，比如，2016年7月份设定央企的煤炭资源管理平台公司，国源公司成立。还有2017年国电集团和神华集团合并，成为国家能源投资集团等等。虽然推进产业大规模集约化，这些看起来好，但是有些地方省内只有一个煤炭企业，导致内部竞争压力消失。比如说黑龙江的龙煤集团等等，他们是由四个煤炭企业加起来建立龙煤集团一个企业，实际上集团总部管理下面差不多独立的一个煤炭企业，然后产量分配给他们，不是通过竞争来决定哪个煤矿供给煤炭多少量，是一种接近计划经济的模式。
价格制度也有回到原来的历史制度的现象。电力用煤，其消费量占全国煤炭消费量的50%。但是2017年以后，关于电力用煤，煤矿和电厂需要按照长协价，中长期合同的价格来签合同。电力公司购买煤炭的75%以上是通过长协价要供给。但是长协价的情况是什么呢？比如看2018年的情况，当年长协价是在市场价格的最低水平来设定的。当然煤矿不高兴，所以制度改变了一些，煤矿跟电厂谈判了以后，决定了电厂购买50%的煤炭是按照长协价，就是便宜的，买进来。然后其他50%是按照三个市场指标来平均计算，然后做定价。这个也有道理，因为通过兼并收购煤炭市场集中度提高了以后，价格会升高，但是支持压低电价的政府不太愿意。目前许多电力企业亏损，所以政府决定了干预市场机制的做法来解决。
三年达到去产能的目标，中国政府有意向继续推进煤炭行业结构改革，具体内容是淘汰不大于30万吨年产的煤矿。但是目前还存在的中小煤矿已经不是进行“关井压产”政策的时候的小煤矿。现在的中小煤矿已经解决外部性问题，还有一些小煤矿负责当地煤炭供给的主要部分。贵州差不多一半（49%）是不大于30万吨年产的煤矿，云南58%，甘肃71%，黑龙江是38%。现在还看生产规模一刀切决定关闭对象，不太合理。当然现在适用的淘汰标准也考虑各个地方的情况，结果贵云不大于9万吨，甘黑15万吨的标准是适用的。煤炭行业和钢铁行业性质不一样，煤矿不能通过设备投资提高生产规模。钢铁行业换设备可以提高生产规模，但是煤矿的话非常依靠地下的煤炭资源条件来决定生产规模，所以虽然是云贵甘黑这些地方有好多小煤矿，但是从资源条件来判断有一定合理性的。原来按照生产规模决定淘汰对象是有意义，但是通过“关井压产”和去产能政策，现在几乎所有煤矿基本上应该解决外部性问题，那么决定哪些煤矿要淘汰是按照市场竞争结果来决定，而不要按照生产规模等硬指标。
