管理风险以促进发展
——《2014 年世界发展报告》

 

简报2013年第063期（总第1095期）

 

背景简介：2013年12月17日，《2014 年世界发展报告：风险与机会——管理风险以促进发展》发布会在北京大学国家发展研究院朗润园万众楼举行，世界银行高级经济学家骆许蓓博士做了同题演讲。会议由世界银行前高级副行长、首席经济学家林毅夫教授主持。

观点摘要：主动的、系统的风险管理能够大大降低灾害的程度，增进人民的福利。有必要把应对风险的主体区分为不同层次，如个人、家庭、企业、社区、银行、政府以及国际社会等。不同层次的主体应对具有不同程度外部性的风险。成立国家风险理事会后可以综合考虑风险管理中的协同效应，以应对不同背景下的不同风险。

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随着世界的变化，各种机会也不断涌现。然而，伴随着这些机会也出现了许多旧的和新的风险——从失业和疾病到社会动荡和环境损害等各种可能性。如果置之不理，这些风险就可能转变成危机，逆转来之不易的发展成果并危及造就这些成果的社会和经济改革。

世界银行《2014 年世界发展报告：风险与机会——管理风险以促进发展》认为解决办法不是为了避免风险而拒绝变化，而是要为变化带来的各种机会和风险做好准备。负责、有效地管理风险有可能为发展中国家以及更多国家的人民带来安全和保障以及发展的途径。

2008年以来，金融危机给各国经济带来巨大冲击，包括发展中国家在内的世界各国都在思考如何有效的预防和管理风险、如何在风险发生之后有效地应对以及如何在灾难过后更好地重建等问题。基于此，《2014 年世界发展报告》一反过去专注发展的惯例，全面梳理了各国管理风险的实践以及现有关于风险管理的理论，希望给各国政府提供可行的政策建议。

 

一、风险管理的重要性。

通过下面这些案例，可以看到风险管理的重要性。这些案例涉及不同国家、不同类型的风险与灾害。

第一个案例涉及自然灾害的应对。飓风是孟加拉国主要的自然灾害之一。1970年的一场飓风导致了近30万平民死亡；而在2007年，一场同等规模的飓风却仅仅导致4000人死亡。死亡人数的大幅减少一方面是因为孟加拉国政府在全国范围内建立了大量的避难所（1970年全国范围只有12个避难所；而2005年时避难所数量达到2500多个），另一方面是因为孟加拉国民众借助于简单的广播装备（如喇叭）建立起了有效的预警系统。

第二个案例涉及国际金融危机的应对。2008年的国际金融危机对不同国家的影响程度存在很大的差异，相当数量的国家在金融危机之后复苏乏力，但捷克、秘鲁及肯尼亚却能够从危机中快速恢复过来。很重要的一个原因是：这些国家吸取了上世纪90年代金融危机的教训，坚持实施更加审慎的金融政策、更好的宏观经济政策（比如严格控制通胀、降低财政及经常账户赤字以及增加外汇储备等），并且运用反周期政策应对衰退。

第三个案例涉及粮食问题的应对。埃塞俄比亚政府和印度政府对粮食问题的应对是危机管理的典范。1999-2000年的旱灾导致埃塞尔比亚最贫困的40%居民损失60%-80%的财产。2009年，埃塞俄比亚政府建立了“生产性安全网体系”，通过政府的公共工程来保障最脆弱群体的粮食安全、抵消干旱的不利冲击。再如，由于害怕干旱，印度许多低收入农民不敢种植那些回报率高但对气候依赖性强的经济作物，而倾向于种植那些旱涝保收、粗放式管理的作物（比如高粱、玉米等）。2000年以来，降雨保险的推行使得农民们愿意为了提高产量而承担一定的风险，经济作物的种植面积增加了近三分之一。

这些案例使我们看到，主动的、系统的风险管理能够大大降低灾害的程度，增进人民的福利。

 

二、如何进行有效的风险管理？

个人面临的风险存在不同的维度，比如失业、疾病、犯罪、自然灾害以及金融危机等。个人在管理这些风险的时候面临着各种各样的障碍，这一方面是因为个人的力量往往过于单薄，难以应对重大的冲击；另一方面是因为，不同类型的风险存在不同程度的外部性，个人在采取行动时往往不会考虑这些行动给他人带来的外部性。

鉴于此，有必要把应对危机和风险的主体区分为不同层次（如个人、家庭、企业、社区、银行、政府以及国际社会等）。不同层次的主体应对不同层次的风险，应对具有不同强度外部性的风险。对于那些外部性特别强的风险，个人往往预防不足，同时家庭对于风险的分担能力也严重不足，此时一个旨在缓解脆弱型家庭所受不利冲击的制度安排是适当的。尽管企业往往能够对家庭面临的冲击进行一定的缓解（比如工伤补偿），但自雇型企业在这方面往往无能为力，因此有必要加强企业的正规性以及应对危机的灵活性。社区确实能够在一定程度上克服外部效应（比如对社区基础设施的维护等），但是难以克服社区间的外部性。对于全国性的金融危机或者区域性的自然灾害，社区往往无能无力。因此，政府在应对风险上应该扮演重要的角色。而对于跨国的冲击，则需要建立较好的国家间交流平台。

此外，风险管理面临的其他一些障碍还包括缺少关于风险的信息与知识、过多的资源用于灾害援助而风险预防支出相对较少等。比如在2008年的一次大海啸中，尽管缅甸军政府事先已经知道海啸到来，通知了海岸附近的飞机返航以及企业撤退，但由于沿海村落通讯的不便，结果导致大量的村庄被淹没。

 

三、政策性建议以及基本原则。

政策性建议主要包括以下三点。一是通过政策导向，实现综合的风险管理。这种风险管理应该涵盖家庭、企业、社区、金融机构、政府及国际间组织，不同层次的主体各司其职，更高层次的主体负责管理具有更高层次外部性的风险。二是对制定和实施发展规划的方式做出改变。原来可能不考虑各种不确定性，而现在则应当把变化和各种不确定性当成现代经济的根本特征加以考虑。三是建立和健全机构，成立国家风险理事会。这样可以综合考虑风险管理中的协同效应、矛盾与重点，以应对不同背景下的不同风险。

基本原则包括以下五点。一是政策的制定应当尽量避免引发不确定性或不必要的风险。二是向民众和各种机构提供正确的激励，促使他们在不将风险转嫁给他人的前提下，合理防范自己的风险。三是风险管理应该采取长期视角，建立超越政治周期的制度机制。四是通过清晰、可预见的制度框架提高灵活性。五是在鼓励自力更生、保持财政可持续性的同时保护脆弱群体（能够由小团体应对的风险应该交给小团体自主应对）。

 

（祝武整理、唐杰修订）