简报2015年第044期（总第1230期）

背景介绍：2015年11月20日，北京大学瑞意高等研究所成立仪式暨健康老龄化与资源环境论坛在北京大学国家发展研究院致福轩教室召开。我们将分两期简报报告此次会议内容。本期简报报告北京大学城市与环境学院教授、北京大学瑞意高等研究所首席科学家、北京大学土地科学中心原主任蔡运龙，中国科学院地理科学与资源研究所研究员、区域农业与农村发展研究中心主任、北京师范大学长江学者特聘教授刘彦随，北京大学城市与环境学院教授、北京大学土地科学中心主任李双成的演讲内容。

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蔡运龙：土地管理的关键问题与制度完善的方向

一、土地管理实践中的三大关键问题

第一个关键问题是土地供需的问题。随着人口的增加、经济的发展和环境变化导致土地资源自身情况发生改变，土地供需的矛盾由此产生。吃饭的需求、经济建设的需求和生态建设的需求引发了对土地资源的巨大需求，而这几方面的需求并不是协调一致的，尤其是粮食安全引发的土地需求和建设用地的需求的冲突就非常尖锐。我们国家采取保护耕地的政策来维护粮食安全这一基本国策，因为这不仅关系到社会的稳定，还关系到世界范围内的粮食贸易。要保证粮食安全，就要保护耕地，但是改革开放之后由于建设用地的急剧增加，耕地下降的趋势非常严峻。有鉴于此，中央一直强调要死守利用耕地的红线，并将其定位为基本国策。建设用地方面，目前我国城市化、工业化对土地的需求快速增长，而且趋势不减。按照上一年我国城市化的水平，土地城市化的增长率要快于人口城市化的增长率，这也加剧了对土地的占用和需求。生态用地方面，我国自1997年开始大规模的退耕还林、还草，主要涉及中西部的1亿多农民、25个省市自治区。截至2006年底，已经退了1.8亿亩，占18亿亩耕地红线的10%。所以这段时间耕地减少的最大原因主要是生态退耕，其次是农业结构的调整，还有就是建设用地的占用。这些都对土地的供需造成了严峻的挑战。

第二个关键问题是土地收益的不公平。首先是土地利用类型方面收益不公平。农业用地与其他用地相比较，收益是很低的，或者一般来说种地不赚钱，特别是在目前土地经营规模比较小的情况下收益更低。其次是土地开发增值的收益分配不公平，并且问题很突出。利益相关者的收益分配是不公平的，这涉及不同政府部门、开发商、消费者和农民。这种利益分配的不公平是造成我国贫富差距加大的一个原因，尤其对农民而言。再次是生态退耕缺少可持续的利益驱动机制。虽然生态退耕有国家的财政和粮食补贴，但是目前还没有建立长期的利益可持续驱动机制，而生态补偿这个办法还在探索当中。另外，在农地转化为城市用地的过程中，也就是“整地”过程中，存在着寻租空间，这里面包括国土部门和地方政府的土地腐败问题。最后，地方政府对土地财政的依赖过于严重，无论是土地出让价格还是土地税收都呈现直线上升的状态，尤其在过去的十几年中，上升幅度非常大。

第三个关键问题是土地的退化问题。这是指生态系统的退化，具体体现为土地荒漠化、土地盐渍化、土地污染、耕地肥力退化、山地生态退化、草原退化、湿地退化、生物多样性减少以及采矿导致的严重污染问题等等。虽然土地的退化有其自然的原因，例如全球变暖导致的荒漠化，但是更重要的因素是人为造成的。我们研究发现，很多土地退化的区域与社会经济有密切的联系。这些地区一般是生态比较脆弱，生产力低，生活贫困，人口增加加大了对土地的压力，导致土地进一步的退化，慢慢形成一个恶性的循环。在这个角度看，土地退化不仅仅是一个资源环境的问题，更是一个社会的问题。

二、现行土地管理制度需要完善

我国的土地管理制度有三个显著的特点。第一是入口管制，即农地农用。第二个特点是土地的征收管理。我国的建设用地的取得通常是通过土地征收来完成的，土地的顺利征收保证了改革开放以来工业化、城镇化的迅速发展。第三个特点是土地采取有偿使用的方式。这是自建立社会主义市场经济以来，把土地这个最重要的资源通过市场化的方式来配置。因为有偿使用，所以土地就具有了资本的价值，为经济发展提供了强大的资金支持。

这三个方面的核心特点对前面提出的问题并没有全部触及，比如说土地退化的问题就没有顾及到，另外收入分配不均的问题也没有给出解决的方法。

既然现行的土地管理制度没能够对实践中产生的问题给出解决方案，那么就需要完善。根据研究分析，我们提出以下几个需要关注的重点地方。

首先是如何看待耕地保护的红线。我们认为耕地保护的红线是需要的，问题是怎么来明确这个底线，是不是需要明确18亿亩耕地。国土资源管理部门通常只强调耕地的面积，但我们认为不能只看面积，更重要的是看土地的质量，土地的生产力。有鉴于此，我们提出了两个新的概念，即最小人均耕地面积和耕地压力指数，以此作为衡量耕地保护的底线和调控指标。前者是在一定的区域范围内要满足一个人的粮食需求需要多少耕地，而后者是比较现在既有的耕地和需要的耕地的比率。这两个指标是动态的概念。相比较之下，仅强调绝对的18亿亩耕地的红线我们认为是不科学的。总得来说，在基本满足城市化、工业化和生态退耕需求之后，得益于耕地生产力的不断提高，虽然保证粮食生产的耕地供给在不断减少，而人口在不断增加，但是我国的粮食安全状况并没有恶化，反而有所改善。

其次是土地的产权问题。现在中国有一半是农村人，毛泽东当年所说的中国的核心问题是农民问题而农民问题的核心是土地问题的论断在当前还有现实意义。我们认为，现在中国土地问题的核心是产权问题。虽然国土资源管理部门一直在强调严格耕地保护，但是政策并没有达到预期的目标，这是因为征地的好处大于违规被处罚的风险，而且地方政府对土地财政的严重依赖是其内在根源之一。另一方面，农民对土地的非农化不具备话语权，所以其名下仅有使用权的土地很容易被剥夺。我们的看法是要建立一个允许土地私有的制度，实现耕者有其田。除了耕地不容易被征占之外，另外的好处是一旦土地变成个人可自由支配资产之后，农民能够完成一些原始积累，而且农民在土地变成私产之后会更加自觉保护，自觉改良。

最后是要重建土地价值。以前对耕地的价值评估只看到它的经济产出值，没有看到它的生态平衡价值。我们提出一个社会保障价值的概念，并在中部、东部和西部各选择了一个县进行了案例研究。三种价值构成中，比重最大的是社会保障价值，次之是生态服务价值，最小是经济价值。因此，我们要重新建立一个土地资源的评估体系。

我们认为，现行的土地管理制度没能够很好的处理土地管理实践中出现的问题，基于此，我们提出了衡量耕地保护的新的动态标准，认为需要改革农村土地的产权问题，以及要重新构建土地的价值体系。

刘彦随：保护耕地刻不容缓

中国的耕地必须要保护。如果以前对这一问题存在争议的话，今天来看耕地的保护是不容置疑的。2013年发布的耕地调查结果显示，黑龙江、吉林和内蒙古三个地区增加了1.16亿亩耕地，似乎耕地保护有了很大的进展。但是我们的耕地包括25度坡度以上的，还有5000万亩被污染而不能耕种的。去年我们的粮食进口超过了1亿吨。现在粮食产量也有上升，但是伴随高产量的是巨大的危机，即耕地的重心北移。耕地的重心在1998年以前在秦岭淮河以西的南部，2003年到了开封的南部，2005年到了洛阳的西部，2010年到了安阳的封丘，2014年底到了河北的邯郸，最近5年耕地重心北移了100公里。北方2.14亩地才相当于南方1亩地。所以，耕地的保护已经关系到了中华民族能不能持续发展，我们的中国梦能不能在百年战略中实现。

是什么导致了我们的耕地保护不到位？问题在于长期的重经济轻社会。我们的城市越来越大，农村越来越小。土地城市化，是因为地方政府对土地财政的依赖。2010年全国的土地出让金是2.7万亿，当时大家都认为这个数字太高了需要控制，但是2014年土地出让金创出历史新高，达到了4.36万亿，这是为什么？虽然有耕地政策层面的保护，但是实际上政府在监守自盗。由于农村土地所有权的缺失，地方政府是教练、裁判和运动员三位一体，集规划、审批大权于一身，因而导致耕地的不断被占用以及越来越多的失地农民。

简而言之，我们的土地制度到了需要长远谋划的阶段，要兼顾方方面的问题，改革各项基本制度。

李双城：解决中国土地问题的几点思路

解决中国土地问题可以从以下几个方面入手。

首先要加强科学认识。运用现代的科学技术手段，对中国的土地资源，特别是耕地资源的数量和质量有一个清醒的认识。换句话说，如果对我们的家底还没有完全搞清楚，在土地管理方面会形成一个很大的制约，成为政策执行上的限制因素。

其次要清除对于土地功能认知方面的误区。无论是学界、公众还是管理者，对于土地功能的认知，早期偏重其经济价值、经济功能，后来又逐渐认识到了其社会保障价值和生态价值，在这个方面大家的认知存在很大的差异和不同。例如，对于土地特别是耕地功能的认知方面，人们看重它的粮食产出功能，而常常忽视其生态功能。北京最近几年在平原地区造林以试图改善日益恶化的环境，这也是一个认知上的偏差。在平原地区占用大量的优质耕地造林虽然能够在降尘、降噪方面起到作用，但会使地下水或者地表径流有所恶化。

再次要具备国际视野。想要解决好中国的土地资源管理问题，仅仅把眼光盯在中国国内是不够的。在大的国际背景下，很多国家的土地资源完全可以给中国的国计民生特别是粮食生产提供一种支撑。

另外要关注土地的核心产权也就是土地所有制问题。这是一个敏感的核心问题，农村土地所有制度的改革和设计对未来土地问题的解决影响深远。

最后要寻求经济的手段解决土地资源管理问题。把土地的各类价值，包括经济价值，社会价值和生态价值，进行准确评估，建立比较完善的生态补偿机制。达到这个目标仅仅依靠行政手段是不够的，还需要经济手段的补充。

 

（唐杰 编辑）