简报2015年第037期（总第1223期）

 

背景介绍：2015年10月15日，北京大学国家发展研究院举办《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》政策研讨会。我们将分三期简报报告本次会议内容。本期简报报告全国律协知识产权专业委员会委员汪涌、中南财经政法大学知识产权研究中心研究员吴一兴、中国政法大学副教授王军的演讲内容。

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汪涌：网络约车暂行办法不可理喻

法学界有个说法，良法善治。只有好的法律才能达到好的治理，否则即使有法律也不会必定能够建立良好的秩序。如果规则就是不好的话，立法不仅达不到立法者的初衷，可能还会滋生一些意想不到的问题。

《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》事实上侵害了几个层面的利益。大家看这个法律，都觉得不可理喻，难以接受，说明它有违人情常理。作为各方面利益的调节机制，法律本来应该在不同利益的主体之间形成一个比较好的平衡。

第一层面的伤害就是重创了创业创新主体。现在的经济结构需要转型，因为传统的经济发展路径已经走不下去了，需要“互联网+”或者新的经济形态来进行结构调整和转型。作为创新，网约专车尤其难能可贵，值得呵护。从中央到各部委领导的态度都是要尊重创新，敬畏市场。但是这个意见稿没有尊重创新和敬畏市场，因为它伤害了创新的尝试和努力，不允许突破和创新，目的是要回到原来的管理体系。

第二个层面的伤害是伤害到消费者的权益。事实上很多人都在使用网络约车平台，而且评价很高。法律的一个很大的社会价值就是促进人类福利的最大化，这是衡量法律的标准。很显然这个法律没有达到这样的标准。这与我们国家的立法机制有关系。我国的立法机制是部门立法，每个部门都尝试用法律的方式把自己的势力范围划分出来。如果不立法，部门就没有存在的价值，这是部门立法的很大的弊端，也导致其不可能做到真正的中立，自然也无法真正促进人类福利最大化。如果不能够真正的简政放权，不把人减下来、将部门撤掉，就会产生基于部门存在的利益而巧立名目的状况，从而导致网约车这样一个新业态非要被拉到出租车管理体系下的怪现象。

与其匆匆立法，不如有针对性的解决问题。行业的发展需要地方去尝试和探索。目前状况不是很清楚，各地的情形也很不一样，有些地方可能出租车很多，就不需要预约专车了。现在更需要有针对性的解决问题。比如保障乘客的出行安全和服务质量的关键是司机资质问题。目前公安部已经将13亿人口的近一半录入了身份证管理系统，专车平台可以与它合作，帮助大家核查司机的信息。对于车的管理方面，如果车要做运营，可以增加车的保险。为了保障安全，如果想要接入专车平台，就必须先做安全检测。这些都是解决目前这个管理办法所关注的安全问题的有效途径，而没有必要通过设置门槛来达到。

总之，管理部门要倾听民意，在看不准的情况下解决具体的问题，让各地方去试行，经过一两年的探索，摸索出一套行之有效的方法和成功的经验。时间也能使问题暴露出来，到那时再把利益的机制调整好，这样会更好一些。

吴一兴： 网络约车暂行办法涉嫌行政垄断

首先，对专车的误读需要更正。很多人认为专车就是“互联网+出租车”。其简单逻辑是我们从路边招手拦车变成了从网络上预约出租车。我认为专车是不同于出租车的新型商业模式，专车重在专属。目前消费者可以在网络平台上预约不同档次的车辆，在未来完全有可能出现一些非常个性化、定制化的服务选项。根据长尾经济的理论，专车实际上开拓了一个全新的商业模式和市场。

专车实际是在深度挖掘过去闲散的运力，同时显化大量的潜在需求。对于一些偏远地方，出租车司机一般是不愿意去的。而专车由于临时性、潮汐性的特征，可以满足更广、更深入、更细分化的市场。所以，从这个角度上看，专车是城市出行方式的一个有机组成部分。

有观点说专车目前价格低是在牺牲了乘客部分安全权益的前提下获得的，隐含的逻辑就是现在的专车价格不合理，将来会有“理性的回归”。实际上，由于专车释放了大量的闲散的运力，是一个增量市场，所以在这个领域里面它的价格实际上是比较合理的。

其次，《暂行办法》针对的是以低于成本的价格进行经营和销售的情形。只有经营者滥用市场支配地位，其行为才会被规制。市场支配地位只是垄断行为的一个前提。如果没有计算行业合理成本，没有分析企业行为对行业竞争体制和社会福利的损害，就武断的决定某类市场行为违法，实际上违背了反垄断法的经济原理和法律规定。同时，我国法律规定反垄断法的执法只能由国务院指定的反垄断执法机构来执行，而《暂行办法》授予交通管理部门以反垄断的监管权力，其法律依据存疑。

最后，《暂行办法》涉嫌构成行政垄断。它规定注册在某一个地区的专车运营者不能跨区域经营。这违背了市场的常态，限制了产品或者服务在不同的区域之间的自由流通，客观上降低了竞争效率。按照我国反垄断法的相关条款，此种行政机关出台命令来限制或者排除竞争的行为涉嫌构成行政垄断。

王军：学习美国专车监管的成功经验

我们有这样一种迷信，就是认为只要出台了法律法规，所有问题就可以迎刃而解，实际上这种看法并不正确。作为一名法律工作者，长期的经验告诉我不是所有的法律都是好的，有的法律解决了问题，而有的法律不仅不能解决问题，还制造了新的问题。

在专车带来新的业态、搅动了原有的行业现状时，我们的管理部门就急于制订规则。如果这个征求意见稿最终生效，绝大多数的专车就构成了非法运营，人们认为正当的活动会被宣告违法，专车就变成了“黑车”。但是几百万辆的网约车辆怎么办，如何满足民众的出行要求，政府如何查处违法行为？这些问题都需要搞清楚，否则制订的法律会造成大量的违法行为，而政府无力执法，造成无人尊重法律的严重后果。

针对如何解决专车的管理问题，我们可以借鉴美国的成功经验。美国的专车管理也是存在很多的争论，但立法机构和监管机构都在努力的寻求解决方式。现在有三个地区明确地立法支持网约车的合法化，一个是加利福尼亚州，一个是科罗拉多州，还有一个华盛顿的哥伦比亚特区。这三个地区的监管立法有四个主要特点。第一，他们认为目前的网约车平台跟原来的约租车公司和汽车调度中心都是不一样的，需要单独发牌照。而且网约车也跟搭顺风车不一样，是一种新的业态。第二，允许非营运车辆，也就是私家车合法地从事网约车业务。第三，对网约车不设价格管制和数量管制。第四，对网约车采取政府和平台合作监管的方式。

在美国的整个立法制定过程，相关利益集团，包括出租车公司及Uber等大的网约车公司，都充分表达了其利益诉求。讨论的焦点是安全问题。这三个州成立了网络平台和政府的合作监管机构，主要职能是制订车辆和司机的准入标准，包括对司机的背景审查、驾驶技能、有无违章记录等，另外还设定了责任保险的限度，每辆车最低的保险金额是100万美元。简单来说，合作监管就是政府设立标准，然后让平台实施这些标准，政府来监督。目前，这个体系的运行还是比较平稳的，也受到了当地居民的欢迎，很多机构都允许其员工使用Uber，其电子收据也可以拿来报销。但是，出租车仍然是供不应求，很多地方出租车还是要排队，可见出租车和网约车能够共同存在。

为何美国没有像我们一样担心网约车会冲击原来的出租车行业？他们认为专车带来的共享经济，对州内的经济、环境和民生都有极大的正面效果，所以他们积极支持网约车的发展，使其在合法的轨道上健康发展。

概括来说，创新就是在面对一个新兴事物时，有办法设计出跟传统规则不同的规则。我们现在有了新问题，就不能把它装在老的体系里面。

 

（唐杰编辑）