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黄益平：从统购统销到金融抑制
发布日期：2015-10-19 12:05 来源：北京大学国家发展研究院
杜润生老先生以102岁的高龄仙逝，国内经济学界都在沉痛缅怀。老人家开明、务实和执着的态度，不但创下了让中国农民能够吃饱饭的丰功伟绩，更是影响了不止一代的经济学人。我走出校门的第一份工作就在杜老领导的部门，曾经多次跟随当时三十多岁的“资深同事们”到杜老那里汇报工作、参加会议。印象中出入杜老的办公室很随便，到他的会议室开会，年轻人先把桌子上那块“禁止吸烟”的牌子翻过来，然后开始很张扬地抽烟，杜老见了也不以为意。直到很多年之后，我才意识到那样的上下级关系是多么的难得。
我受杜老的影响，主要是间接的渠道，即“资深同事们”的言传身教。那段时间并不长，却是我人生收获最大的阶段，了解现实世界、学习工作方法和形成学术思想。跟着卢迈、周其仁和陈锡文到农村做调查，白天到农民家里访谈，晚上点着蜡烛整理访谈记录；跟着高小蒙、邓英淘和向宁参与粮食购销体制改革，设计改革方案，跟各级政府打交道。我后来对要素市场扭曲特别是金融抑制的分析，无意之中也是受了当初关于统购统销制度分析的影响。这两个框架之间的相似之处，我也是后来才意识到的。
我开始参与发展所的工作是在1986年下半年，我研究生学习的最后一年。接受的第一个任务是跟随邓英淘和高小蒙一起到河南新乡调研粮食购销体制问题。两天调研结束之后我们一起乘晚班火车返京，邓、高两人坐在硬卧车厢的小茶桌旁边，一边吞云吐雾，一边构思改革方案。最后要求我按这个思路写一个报告。许多年之后，据向宁说，我接受完任务在一个中间停靠站到站台上溜达，结果人还没有上来，火车已经走了。说实话，我完全不记得这个小插曲，但向宁说得非常确凿，可惜的是，当时带我出差的两位同事已经仙逝，再无法向他们求证。
我们调研的粮食购销体制最初建于上个世纪五十年代，国家粮食部门在农村按照国家规定的收购价格和数量向农民采购粮食，然后再在城市按照国家规定的销售价格和定额向城市居民和工厂出售，简称为“统购统销”。八十年代初期的农村改革政策，主要是两条，一是众所周知的家庭联产承包责任制，即大包干。二是提高粮食收购价格。大包干解决了为谁干的问题，提高收购价则进一步增加了生产积极性。根据当时的发展所副所长林毅夫后来所做的分析，就是这两个政策使得粮食产量在1982-1984年间增长了50%，农民终于能够吃饱饭了！而这两个政策都是由杜老推动的。
农村改革如火如荼，城市却还没什么动静。居民收入停滞不前，直接导致了两个问题，一是很快出现了粮食普遍过剩的局面，二是收购价提上去了，销售价却动不了，购销价倒挂，即收购价超过了销售价，粮价补贴成为地方财政的沉重负担。 1984年粮食部门无法兑现敞开收购的承诺，随后还将原先的强制收购变成了合同收购。谷贱伤农，1985年粮食就出现了短缺，合同收购又变回到指令计划。这样，粮食购销体制就走入了一个死胡同，不提粮价农民没有积极性，提粮价财政吃不消。这就是1986年秋天我们到新乡调研的政策背景。
其实改革的思路早就有了，最初是宋国青提出来的，后来高小蒙、罗小鹏和向宁等做了进一步的分析。宋国青认为统购统销的实质就是农业税，是农业向城市工业转移资金的一种特殊方式。建国以后政府要推动工业化，缺乏资金却又不愿意征收农业税，就转而压低粮食价格，保障城市工业的超额利润。粮食统购统销的核心是变相地剥削农民、补贴城市工业。从动员资源、支持工业增长的角度看，这个政策还是相当成功的。不过到上个世纪八十年代中期，统购统销已经丧失了向城市转移资金的功能。
邓英淘和高小蒙在火车上口授的改革思路大致可以归纳为以下几步：第一，将粮食收购价和销售价同时提到市场水平，之后粮价由市场决定；第二，向农民征收等额于收购价与市场价之间的差额的土地税；第三，将政府原先提供的销售价与收购价之间的差价补贴加上新征收的土地税以现金收入的形式发放给城市居民。这个方案的一个重要特征是在引进市场机制的同时，初期不改变农民、城市居民和政府之间的利益格局。不过方案设计者的预期是未来随着粮价进一步上升，农民将会获益，居民的开支会有所增加，好在粮食在总开支中的比重已经开始下降。
中央很快批准了这个方案，决定在新乡设立全国粮食购销体制改革试验区。35岁的高小蒙担任中央指导小组组长，我还没毕业就和向宁一起成了这个三人小组的成员。这个改革方案是典型的说起来容易落实起来难，印象中高小蒙花很多时间协调各级政府和各个部门之间的关系，我基本上帮不上什么忙。方案设计过程中，新乡市提出希望中央帮助解决一块资金缺口。但全国试验区办公室没有预算，主任卢迈就帮我们邀请曾任广东、吉林两省省长的农研室副主任张根生到新乡考察，张主任当场拍板给5000吨计划内尿素的额度，以计划、市场之间的250万元差价弥补资金缺口。
新乡改革于1988年5月全面推开，试点的头一天晚上还发生了一个意外。当时南方部分省份水稻生产出现了一些波动，消息传开后，广东、福建等粮食进口省赶紧派工作组到粮食产区采购粮食，而粮食产区则担心外省采购抬高本地粮价从而增加地方财政负担，采取了包括动用警察封锁道路等手段不许粮食出省，人为放大了市场波动。试点前一天正好开国务院常务会议，李鹏总理想起新乡试验区，就问杜老是不是可以考虑先缓缓，当天晚上杜老委托罗小鹏给高小蒙打电话。三人小组接到电话，呆若木鸡。最后决定箭在弦上，不能不发，改革还是按计划铺开，好在本地粮食市场并没有出现大的波动。
2009年夏天，我回到北京工作，在某种意义上也算是回归20年前离开的机构，北京大学国家发展研究院的时任院长周其仁和名誉院长林毅夫都是我在发展所工作时的师长。我到北大以后所做的一项主要研究之一就是试图理解中国独特的增长模式的形成机制，为什么一方面增长速度非常快而另一方面结构失衡非常严重？后来我发现，仔细看中国“摸着石头过河”的改革策略，其实是由一连串的双轨制组成的。前面提到的计划内、计划外化肥交易其实是价格双轨制的一个具体体现，同样众所周知的还有国有企业与民营企业的双轨制，我在研究中又发现了一个产品市场与要素市场的双轨制。
按说在一个实施渐进式改革的国家，政策干预与市场扭曲也是平常的现象。不过产品市场放开和要素市场管住，对比十分鲜明。一方面，农业、制造业和服务业的产品几乎已经完全市场化了，价格基本由供求关系决定。但另一方面，政府对要素市场的干预却非常普遍，许多能源产品的价格还是由政府部门决定，政府垄断土地征用与土地使用费的决定，在金融部门，政府更是干预利率和汇率、影响资金配置并管制跨境资本流动。为什么会出现这样不对称的市场化过程？放开产品市场的逻辑比较容易理解，价格随行就市，市场决定生产什么。
要素市场管制特别是抑制性金融政策的动机可能相对复杂。比如，政府对金融市场的稳定性缺乏信心，所以实行全方位的管制。事实上，确实有许多发展中国家在实现了金融自由化之后遭遇了金融危机。再比如，抑制性的金融政策可以帮助支持效率相对偏低的国有企业。既然财政资源日益缺乏，政府只好通过强制干预资金分配来支持国有企业。不过，我的研究的最重要的结论，就是金融抑制是一种税。通过压低利率和汇率，政府向生产者、投资者和出口商提供变相的补贴，同时向居民征税。这个“收入再分配政策”客观上起到了支持经济增长的作用，但也令结构失衡的问题变得越来越严重。因此，要素市场扭曲包括金融抑制是促成中国独特的增长模式的关键变量。
从这个分析可以得出一个简单的政策含义，就是要转变增长模式，必须积极推进生产要素的市场化，包括金融市场化。在2009年开始做的一系列研究中，我开始意识到持续了多年的要素市场扭曲已经难以为继，改革势在必行，包括资源价格改革、户口制度改革、土地制度改革以及金融改革。生产要素的市场化很可能引发中国经济经历下一个转型，从过去的经济奇迹到未来的常规发展，在转型期间，经济增长速度可能放慢、产业升级可能加速、经济结构则可能变得更加平衡。我所预期的常规发展或许就是今天大家都在讨论的新常态。仔细观察中国经济，我所预期的“下一个转型”其实也已经是现在进行时。
我是后来才意识到计划经济年代的统购统销和改革开放时期的金融抑制之间的一脉相承之处的。说到底，它们都是变相的税收，前者为了支持城市工业的发展，向农民征税；后者为了支持国有企业、加速经济增长，向居民征税。这两个政策特定的历史时期都取得了一定程度的成功，但也都引发了严重的问题。而要往前走，唯有改革一条道。1988年，高小蒙曾经对我和向宁表示，如果能在他的有生之年打掉统购统销制度，就心满意足了。可见当时改革之难，但最大的困难不是技术性的因素，而是政府内部的政治经济学。当时粮价倒挂、财政负担沉重，但粮食部门的办公大楼肯定是当地最漂亮的。现在的国企、人口政策和金融等改革，碰到的问题也差不多。
1995年年初我来北京参加中国经济研究中心的成立大会，开会时碰巧坐在杜老前面。散会时我跟杜老聊了几句，提到新乡试验区，感觉几年的努力浪费了，杜老表示那个试验很有价值，并一再说几年前在波士顿不幸去世的高小蒙“可惜了”。所幸的是，粮食统购统销体制在1992年年初就已经被完全取消了。也就是说，高小蒙曾经认为需要用一生的精力去做的事情，四年之内居然就实现了。这也算是印证了杜老的一句名言：“中国的事，不在于你想要干什么，而在于你能干什么。”关键是你得做，粮食购销体制改革是如此，金融改革大致也是如此。■
作者为北京大学国家发展研究院教授
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黄益平：从统购统销到金融抑制
发布日期：2015-10-19 12:05 来源：北京大学国家发展研究院
杜润生老先生以102岁的高龄仙逝，国内经济学界都在沉痛缅怀。老人家开明、务实和执着的态度，不但创下了让中国农民能够吃饱饭的丰功伟绩，更是影响了不止一代的经济学人。我走出校门的第一份工作就在杜老领导的部门，曾经多次跟随当时三十多岁的“资深同事们”到杜老那里汇报工作、参加会议。印象中出入杜老的办公室很随便，到他的会议室开会，年轻人先把桌子上那块“禁止吸烟”的牌子翻过来，然后开始很张扬地抽烟，杜老见了也不以为意。直到很多年之后，我才意识到那样的上下级关系是多么的难得。
我受杜老的影响，主要是间接的渠道，即“资深同事们”的言传身教。那段时间并不长，却是我人生收获最大的阶段，了解现实世界、学习工作方法和形成学术思想。跟着卢迈、周其仁和陈锡文到农村做调查，白天到农民家里访谈，晚上点着蜡烛整理访谈记录；跟着高小蒙、邓英淘和向宁参与粮食购销体制改革，设计改革方案，跟各级政府打交道。我后来对要素市场扭曲特别是金融抑制的分析，无意之中也是受了当初关于统购统销制度分析的影响。这两个框架之间的相似之处，我也是后来才意识到的。
我开始参与发展所的工作是在1986年下半年，我研究生学习的最后一年。接受的第一个任务是跟随邓英淘和高小蒙一起到河南新乡调研粮食购销体制问题。两天调研结束之后我们一起乘晚班火车返京，邓、高两人坐在硬卧车厢的小茶桌旁边，一边吞云吐雾，一边构思改革方案。最后要求我按这个思路写一个报告。许多年之后，据向宁说，我接受完任务在一个中间停靠站到站台上溜达，结果人还没有上来，火车已经走了。说实话，我完全不记得这个小插曲，但向宁说得非常确凿，可惜的是，当时带我出差的两位同事已经仙逝，再无法向他们求证。
我们调研的粮食购销体制最初建于上个世纪五十年代，国家粮食部门在农村按照国家规定的收购价格和数量向农民采购粮食，然后再在城市按照国家规定的销售价格和定额向城市居民和工厂出售，简称为“统购统销”。八十年代初期的农村改革政策，主要是两条，一是众所周知的家庭联产承包责任制，即大包干。二是提高粮食收购价格。大包干解决了为谁干的问题，提高收购价则进一步增加了生产积极性。根据当时的发展所副所长林毅夫后来所做的分析，就是这两个政策使得粮食产量在1982-1984年间增长了50%，农民终于能够吃饱饭了！而这两个政策都是由杜老推动的。
农村改革如火如荼，城市却还没什么动静。居民收入停滞不前，直接导致了两个问题，一是很快出现了粮食普遍过剩的局面，二是收购价提上去了，销售价却动不了，购销价倒挂，即收购价超过了销售价，粮价补贴成为地方财政的沉重负担。 1984年粮食部门无法兑现敞开收购的承诺，随后还将原先的强制收购变成了合同收购。谷贱伤农，1985年粮食就出现了短缺，合同收购又变回到指令计划。这样，粮食购销体制就走入了一个死胡同，不提粮价农民没有积极性，提粮价财政吃不消。这就是1986年秋天我们到新乡调研的政策背景。
其实改革的思路早就有了，最初是宋国青提出来的，后来高小蒙、罗小鹏和向宁等做了进一步的分析。宋国青认为统购统销的实质就是农业税，是农业向城市工业转移资金的一种特殊方式。建国以后政府要推动工业化，缺乏资金却又不愿意征收农业税，就转而压低粮食价格，保障城市工业的超额利润。粮食统购统销的核心是变相地剥削农民、补贴城市工业。从动员资源、支持工业增长的角度看，这个政策还是相当成功的。不过到上个世纪八十年代中期，统购统销已经丧失了向城市转移资金的功能。
邓英淘和高小蒙在火车上口授的改革思路大致可以归纳为以下几步：第一，将粮食收购价和销售价同时提到市场水平，之后粮价由市场决定；第二，向农民征收等额于收购价与市场价之间的差额的土地税；第三，将政府原先提供的销售价与收购价之间的差价补贴加上新征收的土地税以现金收入的形式发放给城市居民。这个方案的一个重要特征是在引进市场机制的同时，初期不改变农民、城市居民和政府之间的利益格局。不过方案设计者的预期是未来随着粮价进一步上升，农民将会获益，居民的开支会有所增加，好在粮食在总开支中的比重已经开始下降。
中央很快批准了这个方案，决定在新乡设立全国粮食购销体制改革试验区。35岁的高小蒙担任中央指导小组组长，我还没毕业就和向宁一起成了这个三人小组的成员。这个改革方案是典型的说起来容易落实起来难，印象中高小蒙花很多时间协调各级政府和各个部门之间的关系，我基本上帮不上什么忙。方案设计过程中，新乡市提出希望中央帮助解决一块资金缺口。但全国试验区办公室没有预算，主任卢迈就帮我们邀请曾任广东、吉林两省省长的农研室副主任张根生到新乡考察，张主任当场拍板给5000吨计划内尿素的额度，以计划、市场之间的250万元差价弥补资金缺口。
新乡改革于1988年5月全面推开，试点的头一天晚上还发生了一个意外。当时南方部分省份水稻生产出现了一些波动，消息传开后，广东、福建等粮食进口省赶紧派工作组到粮食产区采购粮食，而粮食产区则担心外省采购抬高本地粮价从而增加地方财政负担，采取了包括动用警察封锁道路等手段不许粮食出省，人为放大了市场波动。试点前一天正好开国务院常务会议，李鹏总理想起新乡试验区，就问杜老是不是可以考虑先缓缓，当天晚上杜老委托罗小鹏给高小蒙打电话。三人小组接到电话，呆若木鸡。最后决定箭在弦上，不能不发，改革还是按计划铺开，好在本地粮食市场并没有出现大的波动。
2009年夏天，我回到北京工作，在某种意义上也算是回归20年前离开的机构，北京大学国家发展研究院的时任院长周其仁和名誉院长林毅夫都是我在发展所工作时的师长。我到北大以后所做的一项主要研究之一就是试图理解中国独特的增长模式的形成机制，为什么一方面增长速度非常快而另一方面结构失衡非常严重？后来我发现，仔细看中国“摸着石头过河”的改革策略，其实是由一连串的双轨制组成的。前面提到的计划内、计划外化肥交易其实是价格双轨制的一个具体体现，同样众所周知的还有国有企业与民营企业的双轨制，我在研究中又发现了一个产品市场与要素市场的双轨制。
按说在一个实施渐进式改革的国家，政策干预与市场扭曲也是平常的现象。不过产品市场放开和要素市场管住，对比十分鲜明。一方面，农业、制造业和服务业的产品几乎已经完全市场化了，价格基本由供求关系决定。但另一方面，政府对要素市场的干预却非常普遍，许多能源产品的价格还是由政府部门决定，政府垄断土地征用与土地使用费的决定，在金融部门，政府更是干预利率和汇率、影响资金配置并管制跨境资本流动。为什么会出现这样不对称的市场化过程？放开产品市场的逻辑比较容易理解，价格随行就市，市场决定生产什么。
要素市场管制特别是抑制性金融政策的动机可能相对复杂。比如，政府对金融市场的稳定性缺乏信心，所以实行全方位的管制。事实上，确实有许多发展中国家在实现了金融自由化之后遭遇了金融危机。再比如，抑制性的金融政策可以帮助支持效率相对偏低的国有企业。既然财政资源日益缺乏，政府只好通过强制干预资金分配来支持国有企业。不过，我的研究的最重要的结论，就是金融抑制是一种税。通过压低利率和汇率，政府向生产者、投资者和出口商提供变相的补贴，同时向居民征税。这个“收入再分配政策”客观上起到了支持经济增长的作用，但也令结构失衡的问题变得越来越严重。因此，要素市场扭曲包括金融抑制是促成中国独特的增长模式的关键变量。
从这个分析可以得出一个简单的政策含义，就是要转变增长模式，必须积极推进生产要素的市场化，包括金融市场化。在2009年开始做的一系列研究中，我开始意识到持续了多年的要素市场扭曲已经难以为继，改革势在必行，包括资源价格改革、户口制度改革、土地制度改革以及金融改革。生产要素的市场化很可能引发中国经济经历下一个转型，从过去的经济奇迹到未来的常规发展，在转型期间，经济增长速度可能放慢、产业升级可能加速、经济结构则可能变得更加平衡。我所预期的常规发展或许就是今天大家都在讨论的新常态。仔细观察中国经济，我所预期的“下一个转型”其实也已经是现在进行时。
我是后来才意识到计划经济年代的统购统销和改革开放时期的金融抑制之间的一脉相承之处的。说到底，它们都是变相的税收，前者为了支持城市工业的发展，向农民征税；后者为了支持国有企业、加速经济增长，向居民征税。这两个政策特定的历史时期都取得了一定程度的成功，但也都引发了严重的问题。而要往前走，唯有改革一条道。1988年，高小蒙曾经对我和向宁表示，如果能在他的有生之年打掉统购统销制度，就心满意足了。可见当时改革之难，但最大的困难不是技术性的因素，而是政府内部的政治经济学。当时粮价倒挂、财政负担沉重，但粮食部门的办公大楼肯定是当地最漂亮的。现在的国企、人口政策和金融等改革，碰到的问题也差不多。
1995年年初我来北京参加中国经济研究中心的成立大会，开会时碰巧坐在杜老前面。散会时我跟杜老聊了几句，提到新乡试验区，感觉几年的努力浪费了，杜老表示那个试验很有价值，并一再说几年前在波士顿不幸去世的高小蒙“可惜了”。所幸的是，粮食统购统销体制在1992年年初就已经被完全取消了。也就是说，高小蒙曾经认为需要用一生的精力去做的事情，四年之内居然就实现了。这也算是印证了杜老的一句名言：“中国的事，不在于你想要干什么，而在于你能干什么。”关键是你得做，粮食购销体制改革是如此，金融改革大致也是如此。■
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