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徐佳君：新结构经济学视角下探索国际发展理论与实践的新动向
发布日期：2015-12-23 04:50 来源：北京大学国家发展研究院
新结构经济学致力于立足中国和其它发展中国家的发展经验进行理论创新，以引领国际发展的思潮与实践。国际发展在新结构经济学的学科体系中处于战略性地位，因为它搭建起联结理论创新与政策实践的桥梁。本文先从国际发展学科即将在中国迎来历史性的发展机遇期谈起，在反思主流国际发展政策弊端的基础上探讨新结构经济学对国际发展领域的三大潜在贡献，最后落脚到新结构经济学的政策分析工具“增长甄别与因势利导框架”（Growth Identification and Facilitation Framework, GIFF）的研发与应用前景。一、国际发展学科将在中国迎来历史性的发展机遇期
中国经济在改革开发以来取得了奇迹般的增长，在减贫领域中取得了举世瞩目的成绩（贫困人口的比例从1981年的88%下降到2010年的11%）。在赞叹“中国奇迹”的同时，国际学界和政策界越来越希望能扎根于中国转型与发展的第一手经验，探究中国发展经验的世界意义。
虽然国际社会期待立足中国经验进行国际发展理论与实践的创新，国际发展学科在中国却刚刚起步。国际发展是以问题为导向、以发展理论创新为根基、以政策实践为着力点的复合型学科，致力于从国际规则的设定、国家发展战略与政策制定的等入手帮助发展中国家实现包容性可持续的经济社会发展。虽然牛津大学、伦敦政经大学等国际一流学府在二战后逐步建立起国际发展的学科体系和人才培养基础，但我国高校在国际发展领域尚处于探索阶段（如，清华大学参照哈佛肯尼迪学院设有国际发展硕士方向便是早期的努力之一）。
展望未来，国际发展学科将在中国迎来历史性的发展机遇期。今年九月份，习近平主席出席联合国发展峰会，在南南合作圆桌会上宣布成立“南南发展与合作学院”（简称南南学院）。南南学院将以新结构经济学作为教学和培训的理论基石，从全球和历史的视野出发立足于中国和其它发展中国家的发展经验，力图在发展理论与实践方面做出原创性贡献。
二、反思主流新自由主义的国际发展理论与政策
从新结构经济学的视角出发，主流的国际发展理论的弊端在于以发达国家作为参照系，将政策的着力点聚焦于发展中国家“缺什么”（如先进的产业）和“什么做得不好”（市场制度、民主体制等）。主流的国际发展政策将发达国家的今天看成发展中国家的明天，要求发展中国家以发达国家为范本，推行脱离实际的政策改革。这种做法的局限性在于，它忽视了发展中国家和发达国家在要素禀赋（“有什么”）等方面的结构性差异，以及不同的发展阶段在甄别增长动力和瓶颈制约因素等方面的重要性。
下面我们将列举三个主流的国际发展政策与规则，评析其背后所隐含的前提假设是如何忽视了禀赋结构的差异和发展阶段的重要性。
（1）以世界银行为主的多边发展银行所推行的“国别政策与制度评估”（Country Policy and Institution Assessment, CPIA）：主流的发展理论认为（Burnside and Dollar，1997, 2000）援助只有在好的政策和制度环境下才能有效。世界银行于是以发达国家为蓝本来定义何谓“好”的政策和制度。由此世行在分配其发展援助时采取了新的规则，将更多援助分给那些采取了“好”的政策与制度的受援国。这样做法的弊端在于，它假定存在“放之四海而皆准”的制度形态，忽视了国家禀赋条件的独特性以及发展阶段的差异性。后来鉴于世行在国际发展领域的影响力以及美国政府的推动，以政策绩效为依据的援助分配规则扩散到了包括亚洲开发银行、非洲开发银行等在内的地区性发展银行。
（2）营商环境指数（Doing Business Indicators）：世界银行自2003年开始发布对各国营商环境的年度评估和排名。其背后的理念是去管制化（deregulation）的重要性（这是新自由主义的要义之一）。但是这个营商环境指数自发布以来遭到了来自中国和印度等新兴经济体的批评。虽然这些新兴经济体吸引了大量外资带来了经济增长，但是它们在排名中非常靠后（在2015年度的最新排名中，中国排在第84位，印度排在130位）。这点明了该营商环境指数所采取的标准化评分方式忽视了发展中国家在不同发展阶段所面临的瓶颈性因素很有可能是不同的，因而不能一味的单纯追求去管制化。
（3）国际货币基金组织/世界银行关于债务可持续性的监察规则（Debt Sustainability Surveillance）：随着中国在内的新兴经济体对低收入国家投资的迅猛增长，发达国家担心这会引发新一轮的债务危机，于是要求国际货币基金组织（IMF）/世界银行加强在债务可持续性方面的监察职能。为此，世行和IMF采取了一刀切的债务可持续性的分析方法，规定受援国不得借贷“非优惠贷款”超过一定的上限。这一做法遭到了来自非洲国家等政府的严厉批评，他们指出如果借贷资金可以用于促进产业升级和结构变迁，就会带来经济增长，从长远上实现债务的可持续性。后来在多方的努力下，国际货币基金组织/世界银行将国别差异性纳入到其债务可持续性的分析框架中。
上述例子表明新自由主义的发展理念在很大程度上塑造了主流国际发展机构的政策和规则的制定。虽然国际上对于这种忽视了要素禀赋和发展阶段重要性做法的批评声不绝于耳，但是改良当前主流发展政策实践的挑战在于我们亟需基于扎实的理论与实证研究提出一种切实可行的替代方略。
三、新结构经济学对国际发展领域的潜在贡献
相比于主流的以发达国家为参照系的国际发展理论，新结构经济学主张从发展中国家的实际情况出发，聚焦于发展中国家有什么（要素禀赋），能够做好什么（比较优势），以及政府如何促进产业升级和经济转型。
新结构经济学有望在国际发展领域做出三大潜在贡献：
一是，在国际发展议程的设定上，新结构经济学鼓励将生产能力的不断提升和产业的不断升级重新列入核心的发展议题。回顾历史，为了纠正上世纪八十年推行新自由主义的结构调整项目（Structural Adjustment Programmes）所导致的社会不平等的加剧等一系列问题，联合国倡议将人类发展（human development）作为国际发展的优先目标。2000年，联合国成员国达成了关于“千年发展目标”（Millennium Development Goals, MDGs）的协议，减贫、教育和卫生等民生领域成为国际发展的核心议题。由此，国际发展合作关系也以发达国家（北方国家）对发展中国家（南方国家）的援助为主要特征。然而，经济增长、基础设施等生产性发展议题被逐步的边缘化，没有持久经济增长的减贫是不可持续的。2015年底千年发展目标即将到期，联合国成员国于今年九月份达成了新的“可持续发展目标”（Sustainable Development Goals, SDGs），将经济增长、基建融资和就业等生产性目标纳入其中。
在理论研究方面，新结构经济学可以在强调“有为政府”与“有效市场”相结合的基础上，进一步拓展政府在培育市场方面的作用。在现实世界中，发展中国家的市场往往是不完备的、甚至是残缺的。培育市场的核心是企业和行业自生能力的建设。以国家开发银行的实践为例，它依托于主权信用在资本市场融资，投资于国民经济的瓶颈性领域，逐步建立起自负盈亏的市场主体。当一国经济进入新兴产业等未知领域时，政府在培育市场方面的作用尤为关键。
在实证研究方面，从新结构经济学视角出发可以开展多项前沿性的国际发展实证研究。一是，中非发展合作对于非洲工业化的影响，包括发展融资、国际贸易、工业园区等诸多合作渠道。二是，在评析制度有效性的时候，将发展阶段内生到框架当中；换言之，并非有一个放之四海而皆准的制度形态，制度的有效性取决于不同发展解决所需解决的发展挑战。三是，发展中国家在推行贸易和金融自由化进程中的改革次序和节奏如何与其发展阶段相适应，而非一味的遵从新自由主义“越早越彻底的自由化，越有利于经济增长”的教条。
以上只是抛砖引玉的列举出前瞻性的研究议题，新结构经济学视角开展国际发展理论与实证的研究是一片未被开垦的处女地，期待更多同仁们的共同努力。
四、增长甄别与因势利导框架（GIFF）的研发与应用
当前新结构经济学力推的一个政策分析工具是，增长甄别与因势利导框架（GIFF）。其目标是帮助发展中国家的中央和地方政府甄别出具有潜在比较优势的产业，进而诊断出阻碍这些产业兴起和升级的制约性因素，最后提出政府如何因势利导以促成产业升级与转型。
具体而言，增长甄别与因势利导框架（GIFF）分为六大步骤：（1）选取适宜的目标国和目标产业；（2）化解瓶颈性的制约因素；（3）吸引国际投资者；（4）扶持本土产业使其规模化经营；（5）充分利用好工业园区在小范围内实现“点”的突破，进而起到示范引导作用；（6）政府采取稳健有效的产业政策，化解风险，克服企业间协调难题，鼓励先行者的开拓性尝试。
增长甄别与因势利导框架（GIFF）提供了一条制定产业政策切实可行的道路，但仍需要在政策实践中日臻完善。我们至少可以从如下三个方面做出改善：（1）在分析发展中国家或地区的禀赋条件时，除了强调资本劳动比例这一笼统的指标外，还需要更为细分、多维度的要素禀赋分析（包括劳动力、人力资本、资本、资源等内部的结构）；（2）在识别潜在比较优势时，需要更为系统的将区位和地理因素纳入分析框架当中；（3）在给出切实可行的政策建议时，要采取更为严谨的分析工具来设计好工业园区内部的激励机制（包括土地价格、税收优惠等等），以及针对不同部门和行业属性因地制宜的产业政策。
当前增长甄别与因势利导框架（GIFF）正在取得蒸蒸日上的影响力。在国际层面，联合国经济社会理事会发展政策委员会希望将增长甄别与因势利导框架应用于最不发达国家的发展政策的制定当中。在国内层面，新结构经济学研究中心正在全力推进增长甄别与因势利导框架在地方产业转型与升级方面的应用。
总而言之，国际发展学科将在中国迎来历史性的发展机遇期，新结构经济学研究中心愿携手志同道合的同仁们一起努力，成为引领国际发展思潮与实践的领军机构。
文 / 徐佳君 北京大学新结构经济学研究中心 助理教授 执行副主任本文来源：财新网
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徐佳君：新结构经济学视角下探索国际发展理论与实践的新动向
发布日期：2015-12-23 04:50 来源：北京大学国家发展研究院
新结构经济学致力于立足中国和其它发展中国家的发展经验进行理论创新，以引领国际发展的思潮与实践。国际发展在新结构经济学的学科体系中处于战略性地位，因为它搭建起联结理论创新与政策实践的桥梁。本文先从国际发展学科即将在中国迎来历史性的发展机遇期谈起，在反思主流国际发展政策弊端的基础上探讨新结构经济学对国际发展领域的三大潜在贡献，最后落脚到新结构经济学的政策分析工具“增长甄别与因势利导框架”（Growth Identification and Facilitation Framework, GIFF）的研发与应用前景。一、国际发展学科将在中国迎来历史性的发展机遇期
中国经济在改革开发以来取得了奇迹般的增长，在减贫领域中取得了举世瞩目的成绩（贫困人口的比例从1981年的88%下降到2010年的11%）。在赞叹“中国奇迹”的同时，国际学界和政策界越来越希望能扎根于中国转型与发展的第一手经验，探究中国发展经验的世界意义。
虽然国际社会期待立足中国经验进行国际发展理论与实践的创新，国际发展学科在中国却刚刚起步。国际发展是以问题为导向、以发展理论创新为根基、以政策实践为着力点的复合型学科，致力于从国际规则的设定、国家发展战略与政策制定的等入手帮助发展中国家实现包容性可持续的经济社会发展。虽然牛津大学、伦敦政经大学等国际一流学府在二战后逐步建立起国际发展的学科体系和人才培养基础，但我国高校在国际发展领域尚处于探索阶段（如，清华大学参照哈佛肯尼迪学院设有国际发展硕士方向便是早期的努力之一）。
展望未来，国际发展学科将在中国迎来历史性的发展机遇期。今年九月份，习近平主席出席联合国发展峰会，在南南合作圆桌会上宣布成立“南南发展与合作学院”（简称南南学院）。南南学院将以新结构经济学作为教学和培训的理论基石，从全球和历史的视野出发立足于中国和其它发展中国家的发展经验，力图在发展理论与实践方面做出原创性贡献。
二、反思主流新自由主义的国际发展理论与政策
从新结构经济学的视角出发，主流的国际发展理论的弊端在于以发达国家作为参照系，将政策的着力点聚焦于发展中国家“缺什么”（如先进的产业）和“什么做得不好”（市场制度、民主体制等）。主流的国际发展政策将发达国家的今天看成发展中国家的明天，要求发展中国家以发达国家为范本，推行脱离实际的政策改革。这种做法的局限性在于，它忽视了发展中国家和发达国家在要素禀赋（“有什么”）等方面的结构性差异，以及不同的发展阶段在甄别增长动力和瓶颈制约因素等方面的重要性。
下面我们将列举三个主流的国际发展政策与规则，评析其背后所隐含的前提假设是如何忽视了禀赋结构的差异和发展阶段的重要性。
（1）以世界银行为主的多边发展银行所推行的“国别政策与制度评估”（Country Policy and Institution Assessment, CPIA）：主流的发展理论认为（Burnside and Dollar，1997, 2000）援助只有在好的政策和制度环境下才能有效。世界银行于是以发达国家为蓝本来定义何谓“好”的政策和制度。由此世行在分配其发展援助时采取了新的规则，将更多援助分给那些采取了“好”的政策与制度的受援国。这样做法的弊端在于，它假定存在“放之四海而皆准”的制度形态，忽视了国家禀赋条件的独特性以及发展阶段的差异性。后来鉴于世行在国际发展领域的影响力以及美国政府的推动，以政策绩效为依据的援助分配规则扩散到了包括亚洲开发银行、非洲开发银行等在内的地区性发展银行。
（2）营商环境指数（Doing Business Indicators）：世界银行自2003年开始发布对各国营商环境的年度评估和排名。其背后的理念是去管制化（deregulation）的重要性（这是新自由主义的要义之一）。但是这个营商环境指数自发布以来遭到了来自中国和印度等新兴经济体的批评。虽然这些新兴经济体吸引了大量外资带来了经济增长，但是它们在排名中非常靠后（在2015年度的最新排名中，中国排在第84位，印度排在130位）。这点明了该营商环境指数所采取的标准化评分方式忽视了发展中国家在不同发展阶段所面临的瓶颈性因素很有可能是不同的，因而不能一味的单纯追求去管制化。
（3）国际货币基金组织/世界银行关于债务可持续性的监察规则（Debt Sustainability Surveillance）：随着中国在内的新兴经济体对低收入国家投资的迅猛增长，发达国家担心这会引发新一轮的债务危机，于是要求国际货币基金组织（IMF）/世界银行加强在债务可持续性方面的监察职能。为此，世行和IMF采取了一刀切的债务可持续性的分析方法，规定受援国不得借贷“非优惠贷款”超过一定的上限。这一做法遭到了来自非洲国家等政府的严厉批评，他们指出如果借贷资金可以用于促进产业升级和结构变迁，就会带来经济增长，从长远上实现债务的可持续性。后来在多方的努力下，国际货币基金组织/世界银行将国别差异性纳入到其债务可持续性的分析框架中。
上述例子表明新自由主义的发展理念在很大程度上塑造了主流国际发展机构的政策和规则的制定。虽然国际上对于这种忽视了要素禀赋和发展阶段重要性做法的批评声不绝于耳，但是改良当前主流发展政策实践的挑战在于我们亟需基于扎实的理论与实证研究提出一种切实可行的替代方略。
三、新结构经济学对国际发展领域的潜在贡献
相比于主流的以发达国家为参照系的国际发展理论，新结构经济学主张从发展中国家的实际情况出发，聚焦于发展中国家有什么（要素禀赋），能够做好什么（比较优势），以及政府如何促进产业升级和经济转型。
新结构经济学有望在国际发展领域做出三大潜在贡献：
一是，在国际发展议程的设定上，新结构经济学鼓励将生产能力的不断提升和产业的不断升级重新列入核心的发展议题。回顾历史，为了纠正上世纪八十年推行新自由主义的结构调整项目（Structural Adjustment Programmes）所导致的社会不平等的加剧等一系列问题，联合国倡议将人类发展（human development）作为国际发展的优先目标。2000年，联合国成员国达成了关于“千年发展目标”（Millennium Development Goals, MDGs）的协议，减贫、教育和卫生等民生领域成为国际发展的核心议题。由此，国际发展合作关系也以发达国家（北方国家）对发展中国家（南方国家）的援助为主要特征。然而，经济增长、基础设施等生产性发展议题被逐步的边缘化，没有持久经济增长的减贫是不可持续的。2015年底千年发展目标即将到期，联合国成员国于今年九月份达成了新的“可持续发展目标”（Sustainable Development Goals, SDGs），将经济增长、基建融资和就业等生产性目标纳入其中。
在理论研究方面，新结构经济学可以在强调“有为政府”与“有效市场”相结合的基础上，进一步拓展政府在培育市场方面的作用。在现实世界中，发展中国家的市场往往是不完备的、甚至是残缺的。培育市场的核心是企业和行业自生能力的建设。以国家开发银行的实践为例，它依托于主权信用在资本市场融资，投资于国民经济的瓶颈性领域，逐步建立起自负盈亏的市场主体。当一国经济进入新兴产业等未知领域时，政府在培育市场方面的作用尤为关键。
在实证研究方面，从新结构经济学视角出发可以开展多项前沿性的国际发展实证研究。一是，中非发展合作对于非洲工业化的影响，包括发展融资、国际贸易、工业园区等诸多合作渠道。二是，在评析制度有效性的时候，将发展阶段内生到框架当中；换言之，并非有一个放之四海而皆准的制度形态，制度的有效性取决于不同发展解决所需解决的发展挑战。三是，发展中国家在推行贸易和金融自由化进程中的改革次序和节奏如何与其发展阶段相适应，而非一味的遵从新自由主义“越早越彻底的自由化，越有利于经济增长”的教条。
以上只是抛砖引玉的列举出前瞻性的研究议题，新结构经济学视角开展国际发展理论与实证的研究是一片未被开垦的处女地，期待更多同仁们的共同努力。
四、增长甄别与因势利导框架（GIFF）的研发与应用
当前新结构经济学力推的一个政策分析工具是，增长甄别与因势利导框架（GIFF）。其目标是帮助发展中国家的中央和地方政府甄别出具有潜在比较优势的产业，进而诊断出阻碍这些产业兴起和升级的制约性因素，最后提出政府如何因势利导以促成产业升级与转型。
具体而言，增长甄别与因势利导框架（GIFF）分为六大步骤：（1）选取适宜的目标国和目标产业；（2）化解瓶颈性的制约因素；（3）吸引国际投资者；（4）扶持本土产业使其规模化经营；（5）充分利用好工业园区在小范围内实现“点”的突破，进而起到示范引导作用；（6）政府采取稳健有效的产业政策，化解风险，克服企业间协调难题，鼓励先行者的开拓性尝试。
增长甄别与因势利导框架（GIFF）提供了一条制定产业政策切实可行的道路，但仍需要在政策实践中日臻完善。我们至少可以从如下三个方面做出改善：（1）在分析发展中国家或地区的禀赋条件时，除了强调资本劳动比例这一笼统的指标外，还需要更为细分、多维度的要素禀赋分析（包括劳动力、人力资本、资本、资源等内部的结构）；（2）在识别潜在比较优势时，需要更为系统的将区位和地理因素纳入分析框架当中；（3）在给出切实可行的政策建议时，要采取更为严谨的分析工具来设计好工业园区内部的激励机制（包括土地价格、税收优惠等等），以及针对不同部门和行业属性因地制宜的产业政策。
当前增长甄别与因势利导框架（GIFF）正在取得蒸蒸日上的影响力。在国际层面，联合国经济社会理事会发展政策委员会希望将增长甄别与因势利导框架应用于最不发达国家的发展政策的制定当中。在国内层面，新结构经济学研究中心正在全力推进增长甄别与因势利导框架在地方产业转型与升级方面的应用。
总而言之，国际发展学科将在中国迎来历史性的发展机遇期，新结构经济学研究中心愿携手志同道合的同仁们一起努力，成为引领国际发展思潮与实践的领军机构。
文 / 徐佳君 北京大学新结构经济学研究中心 助理教授 执行副主任本文来源：财新网
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