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卢锋：特朗普调整对华经贸政策①——手法活，对短期长期利益来者不拒
发布日期：2018-02-01 02:15 来源：北京大学国家发展研究院
作为全球体量最大的两个经济体，中美双边经贸关系走势对两国及全球经济都有重要影响。过去一年中美经贸关系虽维持大体平稳走势，然而美国对华经贸政策一直朝加强战略博弈方向调整。观察梳理特朗普政府对华经贸政策调整布局特点及驱动原因，有助于把握中美经贸关系以至双边整体关系下一步走势。
一、一年来中美经贸关系走势
特朗普在大选期间曾主张对中国进口货物征收45%关税，还宣称将把中国宣布为汇率操纵国，因而其就任总统之初中美经贸关系被不确定性阴霾所笼罩。在双方特别是中方努力下，两国元首2017年4月上旬成功实现海湖会晤，宣布在全面经济对话机制（CED）框架下围绕贸易领域合作展开100天谈判，以缩小双边贸易不平衡。经过两国多轮磋商，5月12日中方公布《中美经济合作百日计划早期收获》，列举了双方达成的10条共识。随着“百日计划”实施，两国经贸关系进入一段相对平稳合作时期。
11月特朗普总统对我国进行国事访问，中方为改善双边经贸关系再次做出努力。两国企业共签署贸易与投资合作项目34个，涉及“一带一路”建设、能源、化工、环保、文化、医药、基础设施、智慧城市等广泛领域，金额高达2535亿美元。对此特朗普多次表达谢意。特朗普成功访华，引发人们对中美经贸关系比较乐观预期，国内甚至有评论认为：“一切超出预期，一切特别顺利”，“不声不响中，两岸猿声啼不住，轻舟已过万重山”。不过实际情况表明，双边经贸关系短暂回暖未能改变美国对华经贸政策朝强硬方向调整，年底以来一系列事件显示特朗普对华经贸政策更新布局已基本完成。
一是11月上旬美国发布新版《中国非市场经济地位》报告，论证“国家的经济作用及其与市场和私营部门关系存在根本性扭曲”，为美方对华反倾销继续采用第三国价格和成本找理由。二是特朗普在11月10-11日越南APEC峰会上，点名和不点名地大肆指责中国不公平贸易竞争。三是12月发布的《美国国家安全战略报告》，罕见地从国家安全战略层面分析中美经贸关系问题。四是美国会相关机构11月15日发表报告，主张严格监管中国企业在美投资并购，2018年初蚂蚁金服收购速汇金、华为与AT&T分销协议等投资合作项目叫停。最新事件是美方1月22日对涉及中国企业的洗衣机和太阳能电池板进口实施保护性关税。
二、美对华经贸新政掀起盖头
纵观特朗普对华经贸政策调整，基本取向是更加突出与聚焦两国经贸竞合关系中的竞争博弈因素，试图采用更加强势和咄咄逼人方式要求我国让步合作，改变美国对华贸易赤字居高不下与经济外部竞争力相对减弱态势，从而服务其“让美国再伟大”的战略目标。初步观察至少有以下几方面特点。
第一，在国家战略层面进一步强调经济问题重要性，为提升对外经贸特别是中美经贸关系的政策优先度提供国家战略层面的支持。新版《美国国家安全战略报告》提出一个新命题：“经济安全不仅关系到国家安全，经济安全就是国家安全”。在特朗普政府看来，目前美国经济表现不如人意，既有国内过度管制窒息体制政策经济活力原因，也有外部贸易伙伴不公平竞争根源。该报告指出，“几十年来，美国的工厂、公司和就业岗位都迁移至海外。美国贸易逆差因包括不公平的贸易往来在内的各种因素而进一步扩大。”该报告还抱怨：“数十年来，美国一直纵容不公平的贸易往来。其他国家纷纷利用倾销、歧视性非关税壁垒、强制技术转让、非经济手段、产业补贴和来自政府和国有企业的支持等以获取经济利益。”因而调整对外经贸关系成为当务之急。
第二，聚焦中美经贸关系不平衡和矛盾因素，指责中美经贸关系是美国面临现实经济困难的主要原因，为实施更为强势博弈中美经贸政策提供理由。过去一年来美国决策层有关重要文件、报告与演讲，对我国体制政策以及双边贸易不平衡很多片面武断的质疑批评。我们年初在华府四部会访谈，也具体感受到美国相关部门官员的焦虑和责难。如质疑我国实施钢铁、半导体、制造业2025等产业政策。责难我国汽车业已有相当强竞争力却仍保留25%关税。批评我国有关部门强制在华跨国公司转让技术。认为WTO多边规则不适用于中国这样国家驱动经济。抱怨一带一路倡议、亚投行走得太快带来不稳定影响等等。
第三，从方针重新定位、双边直接施压、国际社会动员等不同角度，提出调整管控中美经贸关系的系统方法和措施。一是在贸易方针上强调公平与互惠性。如特朗普日前在达沃斯论坛演讲表示：“我们支持自由贸易，但必须是公平也必须是互惠的”。他去年11月在APEC演讲中，提到中美之间“当前的贸易失衡是不可接受的”。强调“从今以后要在公平、平等的基础上竞争”。去年底白宫发布文告，列举特朗普元年取得十二项成就，其中第三项就是推动“公平和对等贸易（fair and reciprocal trade）”。
二是在双边场合选择从会谈到贸易制裁各种手段全面施压。《美国国家安全战略报告》指出，“抵制不公平贸易行为：美国将采取一切适当手段，从对话到执法手段，以应对扭曲市场的所有不公平贸易行为。”这段文字虽没挑明特定对象，然而中国显然是美国眼中最重要博弈对手。美国对中国竞争博弈试图达到几点目标。一是“减”：减少重要产品关税水平、产业政策干预力度、贸易补贴规模等；二是“放”：放开美国对华投资准入门槛、持股比例、技术转让要求等；三是“管”：对侵犯知识产权和盗版行为侵权严格执法管理；四是“慢”：实施“一带一路”倡议等参与国际治理方面放慢节奏减少震动。
三是在经贸领域自设标准，区分“守规矩”与“不守规矩”国家，督促各国选边站对中国施压。《美国国家安全战略报告》“将经济竞争对手按照是否遵守公平和自由市场原则进行区分。……任何国家违反规则获取不公平的优势时，美国将采取强制措施。”“美国将与志同道合的伙伴合作，共同维护公平、互惠的经济秩序并使其现代化。美国将在必要时采取保护公平贸易的执法行动，以及推动在贸易和投资项目中确保透明度和遵守国际标准的多边努力。”特朗普在APEC峰会演讲中强调，“守规矩的人是我们最亲近的经济伙伴。不守规矩的，美国肯定不会再对违犯、欺骗或经济侵略视而不见了。”在达沃斯演讲中，特朗普再次批评不守规矩的国家。
第四，质疑WTO多边贸易规则体系，认为中国等新兴国家利用多边规则获取不正当利益，扬言要改变WTO运行方式加以制衡。特朗普在APEC演讲中抱怨：“我们在世贸组织受到不公平待遇。……不公平的贸易会让所有人受累。”“美国促进私人企业、创新和产业。其他国家却支持政府主导的工业计划和国有公司。我们遵守世贸组织关于保护知识产权和保证公平、平等市场准入的原则，他们却倾销产品、补贴商品、操纵货币并推行掠夺性产业政策。”《美国国家安全战略报告》指出，“该经济体系继续服务于我们的利益，但它必须改革，以帮助美国工人富裕、保护我们的创新并反映该体系建立时所依赖的原则。”
第五，特朗普施政手法更为灵活多变，对短期和长期利益都来者不拒。他可以在海湖庄园热情接待我国领导人表达友好，也可安排孙女小辈朗诵中文演唱中国歌曲向中国公众释放善意，然而这些与他对现实利益高调诉求并行不悖。特朗普的策略灵活性还突出表现在，普对实施“百日计划”与访华获得的短期利益欣然接受并赞赏有加，转身就会提出更高要价回归强硬立场，显示既捞浮财又争地盘的精明算计特点。然而那种认为特朗普是个商人容易对付的看法，可能过于简单并不全面。
三、美国调整政策的驱动因素
美国对华经贸新政虽带有特氏个人色彩，然而其实质内容是由中国作为新兴大国与美国在原有全球体系中最大守成国地位决定的，具有客观规律性与时代必然性。
第一，美国经济增速下降、居民收入停滞不前等问题派生失落感与危机感，试图从调整外部经贸关系入手求解。美国年均经济增速从上世纪50和60年代“4时代”，回落到70年代到世纪末的“3时代”，进入新世纪后下降到“2时代”。即便是去年处于经济周期高点，全年增速约为2.3%仍处于“2时代”。进一步看，新世纪美国经济增速是在超常宏观刺激政策下达到的，与中性宏观政策对应的潜在增速可能更低，引发美国学界关于“长期停滞”讨论。过去几年美国家庭中位数实际收入上升明显，然而2016年59039美元与1999年峰值比较增长不到1%。美国收入基尼系数从1970年代约0.4上升到目前0.48高位。
第二，过去十年美国和发达国家与中国在全球经济增长中相对贡献下降，被焦虑感驱使美国试图通过重新调整对外经贸关系改变不利局势。后危机时期全球经济增长动力结构发生“三重转换”，利用IMF数据测算，上世纪90年代美国对全球增长贡献为29.1%，G7贡献56.8%，发达国家整体贡献76%；2008年金融危机爆发十年来，该指标分别下降到10.2%，15.1%和25.9%。上世纪90年代中国对全球增长贡献为8.3%，金砖国贡献11.5%，新兴和发展中国家贡献23.9%；过去十年该指标分别上升到35.4%，47.9%和74.1%。
第三，过去几年中国经济外交、参与国际治理更为积极进取国内发展表现活跃，对守成国美国带来现实危机感，试图在双边经贸关系领域发力应对。如金融危机后中国推进人民币国际化，2015年实现人民币加入SDR。中国在网上支付、新能源、高速铁路等领域活跃发展或引领潮流。又如我国领导人提出一带一路倡议，发起创设亚洲基础设施投资银行，不仅得到很多广大发展中国家欢迎，也得到英法德等美国传统盟国积极响应，被美国精英看作是“中国崛起挑战美国全球影响力的最好例证”。2010年美国学界对中国崛起提出“几个原有判断能否成立”反思，2015年习近平主席访美前夕就中美关系发生激烈辩论。
第四，中国经济发展呈现的某些相对稳定体制特点，助推其对华经贸政策朝强势方向调整。《中国非市场经济地位》报告系统分析中国经济体制政策特征，认为国家过度干预赋予中国经济不公正竞争力，导致中美贸易不平衡等问题，因而施加压力督促中国解决。美方对中国经济体制尚存问题描述并非完全虚构，然而认为中国竞争力都来自政府干预与市场扭曲并不正确。例如观察中美贸易不平衡部门分布，中方顺差发生主要行业如纺织、电子、机械等，通常由民营企业及外资企业主导，得到较多补贴的国有企业或仅占次要地位或早已基本退出。在一个更加市场化与开放体制下，中国企业整体国际竞争力有可能进一步提升。
第五，特朗普及其执政团队关键成员的价值取向和立场偏好特点，使得美国对华经贸政策更加强化博弈动机并重视利用贸易摩擦手段。特朗普是二战后美国历任总统中对全球化较为抵触的一位，其保护主义政策立场有其个人理念渊源与历史背景。他的政府一些重要成员特别是财经和亚洲团队要员，大都秉持逆全球化观点并对中国持较为强硬立场。如白宫国家贸易委员会主任彼得·纳瓦罗是著名的对华鹰派学者，商务部长威尔伯·罗斯是亿万富翁并对中国政策持强烈批评态度，美国贸易代表罗伯特·莱特希泽批评中国“操纵贸易”。保守主义标杆人物斯蒂芬、班农由于个人风格原因被解除白宫任职，然而不改变特朗普执政团队对华经贸强硬立场。执政团队构成，使得短期内中美经贸紧张形势难以根本缓解。（作者系北京大学国家发展研究院教授）
本文刊于：澎湃新闻网
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发布日期：2018-02-01 02:15 来源：北京大学国家发展研究院
作为全球体量最大的两个经济体，中美双边经贸关系走势对两国及全球经济都有重要影响。过去一年中美经贸关系虽维持大体平稳走势，然而美国对华经贸政策一直朝加强战略博弈方向调整。观察梳理特朗普政府对华经贸政策调整布局特点及驱动原因，有助于把握中美经贸关系以至双边整体关系下一步走势。
一、一年来中美经贸关系走势
特朗普在大选期间曾主张对中国进口货物征收45%关税，还宣称将把中国宣布为汇率操纵国，因而其就任总统之初中美经贸关系被不确定性阴霾所笼罩。在双方特别是中方努力下，两国元首2017年4月上旬成功实现海湖会晤，宣布在全面经济对话机制（CED）框架下围绕贸易领域合作展开100天谈判，以缩小双边贸易不平衡。经过两国多轮磋商，5月12日中方公布《中美经济合作百日计划早期收获》，列举了双方达成的10条共识。随着“百日计划”实施，两国经贸关系进入一段相对平稳合作时期。
11月特朗普总统对我国进行国事访问，中方为改善双边经贸关系再次做出努力。两国企业共签署贸易与投资合作项目34个，涉及“一带一路”建设、能源、化工、环保、文化、医药、基础设施、智慧城市等广泛领域，金额高达2535亿美元。对此特朗普多次表达谢意。特朗普成功访华，引发人们对中美经贸关系比较乐观预期，国内甚至有评论认为：“一切超出预期，一切特别顺利”，“不声不响中，两岸猿声啼不住，轻舟已过万重山”。不过实际情况表明，双边经贸关系短暂回暖未能改变美国对华经贸政策朝强硬方向调整，年底以来一系列事件显示特朗普对华经贸政策更新布局已基本完成。
一是11月上旬美国发布新版《中国非市场经济地位》报告，论证“国家的经济作用及其与市场和私营部门关系存在根本性扭曲”，为美方对华反倾销继续采用第三国价格和成本找理由。二是特朗普在11月10-11日越南APEC峰会上，点名和不点名地大肆指责中国不公平贸易竞争。三是12月发布的《美国国家安全战略报告》，罕见地从国家安全战略层面分析中美经贸关系问题。四是美国会相关机构11月15日发表报告，主张严格监管中国企业在美投资并购，2018年初蚂蚁金服收购速汇金、华为与AT&T分销协议等投资合作项目叫停。最新事件是美方1月22日对涉及中国企业的洗衣机和太阳能电池板进口实施保护性关税。
二、美对华经贸新政掀起盖头
纵观特朗普对华经贸政策调整，基本取向是更加突出与聚焦两国经贸竞合关系中的竞争博弈因素，试图采用更加强势和咄咄逼人方式要求我国让步合作，改变美国对华贸易赤字居高不下与经济外部竞争力相对减弱态势，从而服务其“让美国再伟大”的战略目标。初步观察至少有以下几方面特点。
第一，在国家战略层面进一步强调经济问题重要性，为提升对外经贸特别是中美经贸关系的政策优先度提供国家战略层面的支持。新版《美国国家安全战略报告》提出一个新命题：“经济安全不仅关系到国家安全，经济安全就是国家安全”。在特朗普政府看来，目前美国经济表现不如人意，既有国内过度管制窒息体制政策经济活力原因，也有外部贸易伙伴不公平竞争根源。该报告指出，“几十年来，美国的工厂、公司和就业岗位都迁移至海外。美国贸易逆差因包括不公平的贸易往来在内的各种因素而进一步扩大。”该报告还抱怨：“数十年来，美国一直纵容不公平的贸易往来。其他国家纷纷利用倾销、歧视性非关税壁垒、强制技术转让、非经济手段、产业补贴和来自政府和国有企业的支持等以获取经济利益。”因而调整对外经贸关系成为当务之急。
第二，聚焦中美经贸关系不平衡和矛盾因素，指责中美经贸关系是美国面临现实经济困难的主要原因，为实施更为强势博弈中美经贸政策提供理由。过去一年来美国决策层有关重要文件、报告与演讲，对我国体制政策以及双边贸易不平衡很多片面武断的质疑批评。我们年初在华府四部会访谈，也具体感受到美国相关部门官员的焦虑和责难。如质疑我国实施钢铁、半导体、制造业2025等产业政策。责难我国汽车业已有相当强竞争力却仍保留25%关税。批评我国有关部门强制在华跨国公司转让技术。认为WTO多边规则不适用于中国这样国家驱动经济。抱怨一带一路倡议、亚投行走得太快带来不稳定影响等等。
第三，从方针重新定位、双边直接施压、国际社会动员等不同角度，提出调整管控中美经贸关系的系统方法和措施。一是在贸易方针上强调公平与互惠性。如特朗普日前在达沃斯论坛演讲表示：“我们支持自由贸易，但必须是公平也必须是互惠的”。他去年11月在APEC演讲中，提到中美之间“当前的贸易失衡是不可接受的”。强调“从今以后要在公平、平等的基础上竞争”。去年底白宫发布文告，列举特朗普元年取得十二项成就，其中第三项就是推动“公平和对等贸易（fair and reciprocal trade）”。
二是在双边场合选择从会谈到贸易制裁各种手段全面施压。《美国国家安全战略报告》指出，“抵制不公平贸易行为：美国将采取一切适当手段，从对话到执法手段，以应对扭曲市场的所有不公平贸易行为。”这段文字虽没挑明特定对象，然而中国显然是美国眼中最重要博弈对手。美国对中国竞争博弈试图达到几点目标。一是“减”：减少重要产品关税水平、产业政策干预力度、贸易补贴规模等；二是“放”：放开美国对华投资准入门槛、持股比例、技术转让要求等；三是“管”：对侵犯知识产权和盗版行为侵权严格执法管理；四是“慢”：实施“一带一路”倡议等参与国际治理方面放慢节奏减少震动。
三是在经贸领域自设标准，区分“守规矩”与“不守规矩”国家，督促各国选边站对中国施压。《美国国家安全战略报告》“将经济竞争对手按照是否遵守公平和自由市场原则进行区分。……任何国家违反规则获取不公平的优势时，美国将采取强制措施。”“美国将与志同道合的伙伴合作，共同维护公平、互惠的经济秩序并使其现代化。美国将在必要时采取保护公平贸易的执法行动，以及推动在贸易和投资项目中确保透明度和遵守国际标准的多边努力。”特朗普在APEC峰会演讲中强调，“守规矩的人是我们最亲近的经济伙伴。不守规矩的，美国肯定不会再对违犯、欺骗或经济侵略视而不见了。”在达沃斯演讲中，特朗普再次批评不守规矩的国家。
第四，质疑WTO多边贸易规则体系，认为中国等新兴国家利用多边规则获取不正当利益，扬言要改变WTO运行方式加以制衡。特朗普在APEC演讲中抱怨：“我们在世贸组织受到不公平待遇。……不公平的贸易会让所有人受累。”“美国促进私人企业、创新和产业。其他国家却支持政府主导的工业计划和国有公司。我们遵守世贸组织关于保护知识产权和保证公平、平等市场准入的原则，他们却倾销产品、补贴商品、操纵货币并推行掠夺性产业政策。”《美国国家安全战略报告》指出，“该经济体系继续服务于我们的利益，但它必须改革，以帮助美国工人富裕、保护我们的创新并反映该体系建立时所依赖的原则。”
第五，特朗普施政手法更为灵活多变，对短期和长期利益都来者不拒。他可以在海湖庄园热情接待我国领导人表达友好，也可安排孙女小辈朗诵中文演唱中国歌曲向中国公众释放善意，然而这些与他对现实利益高调诉求并行不悖。特朗普的策略灵活性还突出表现在，普对实施“百日计划”与访华获得的短期利益欣然接受并赞赏有加，转身就会提出更高要价回归强硬立场，显示既捞浮财又争地盘的精明算计特点。然而那种认为特朗普是个商人容易对付的看法，可能过于简单并不全面。
三、美国调整政策的驱动因素
美国对华经贸新政虽带有特氏个人色彩，然而其实质内容是由中国作为新兴大国与美国在原有全球体系中最大守成国地位决定的，具有客观规律性与时代必然性。
第一，美国经济增速下降、居民收入停滞不前等问题派生失落感与危机感，试图从调整外部经贸关系入手求解。美国年均经济增速从上世纪50和60年代“4时代”，回落到70年代到世纪末的“3时代”，进入新世纪后下降到“2时代”。即便是去年处于经济周期高点，全年增速约为2.3%仍处于“2时代”。进一步看，新世纪美国经济增速是在超常宏观刺激政策下达到的，与中性宏观政策对应的潜在增速可能更低，引发美国学界关于“长期停滞”讨论。过去几年美国家庭中位数实际收入上升明显，然而2016年59039美元与1999年峰值比较增长不到1%。美国收入基尼系数从1970年代约0.4上升到目前0.48高位。
第二，过去十年美国和发达国家与中国在全球经济增长中相对贡献下降，被焦虑感驱使美国试图通过重新调整对外经贸关系改变不利局势。后危机时期全球经济增长动力结构发生“三重转换”，利用IMF数据测算，上世纪90年代美国对全球增长贡献为29.1%，G7贡献56.8%，发达国家整体贡献76%；2008年金融危机爆发十年来，该指标分别下降到10.2%，15.1%和25.9%。上世纪90年代中国对全球增长贡献为8.3%，金砖国贡献11.5%，新兴和发展中国家贡献23.9%；过去十年该指标分别上升到35.4%，47.9%和74.1%。
第三，过去几年中国经济外交、参与国际治理更为积极进取国内发展表现活跃，对守成国美国带来现实危机感，试图在双边经贸关系领域发力应对。如金融危机后中国推进人民币国际化，2015年实现人民币加入SDR。中国在网上支付、新能源、高速铁路等领域活跃发展或引领潮流。又如我国领导人提出一带一路倡议，发起创设亚洲基础设施投资银行，不仅得到很多广大发展中国家欢迎，也得到英法德等美国传统盟国积极响应，被美国精英看作是“中国崛起挑战美国全球影响力的最好例证”。2010年美国学界对中国崛起提出“几个原有判断能否成立”反思，2015年习近平主席访美前夕就中美关系发生激烈辩论。
第四，中国经济发展呈现的某些相对稳定体制特点，助推其对华经贸政策朝强势方向调整。《中国非市场经济地位》报告系统分析中国经济体制政策特征，认为国家过度干预赋予中国经济不公正竞争力，导致中美贸易不平衡等问题，因而施加压力督促中国解决。美方对中国经济体制尚存问题描述并非完全虚构，然而认为中国竞争力都来自政府干预与市场扭曲并不正确。例如观察中美贸易不平衡部门分布，中方顺差发生主要行业如纺织、电子、机械等，通常由民营企业及外资企业主导，得到较多补贴的国有企业或仅占次要地位或早已基本退出。在一个更加市场化与开放体制下，中国企业整体国际竞争力有可能进一步提升。
第五，特朗普及其执政团队关键成员的价值取向和立场偏好特点，使得美国对华经贸政策更加强化博弈动机并重视利用贸易摩擦手段。特朗普是二战后美国历任总统中对全球化较为抵触的一位，其保护主义政策立场有其个人理念渊源与历史背景。他的政府一些重要成员特别是财经和亚洲团队要员，大都秉持逆全球化观点并对中国持较为强硬立场。如白宫国家贸易委员会主任彼得·纳瓦罗是著名的对华鹰派学者，商务部长威尔伯·罗斯是亿万富翁并对中国政策持强烈批评态度，美国贸易代表罗伯特·莱特希泽批评中国“操纵贸易”。保守主义标杆人物斯蒂芬、班农由于个人风格原因被解除白宫任职，然而不改变特朗普执政团队对华经贸强硬立场。执政团队构成，使得短期内中美经贸紧张形势难以根本缓解。（作者系北京大学国家发展研究院教授）
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