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卢锋：反思产业政策 力推国内改革——产业政策、体制特征、中美争端（下）
发布日期：2018-07-18 10:57 来源：北京大学国家发展研究院
【财新网】（专栏作家 卢锋）主要基于对中国经济在新世纪超预期追赶并快速改变全球经济格局趋势性变化的观察分析，笔者在2016年底评论特朗普胜选事件时指出：“中国是当今世界最重要新兴大国，注定会成为守成国美国在全球范围的主要对标国，特朗普当选使中美关系与全球经济不确定性显著上升。……美国在全球博弈格局中势必会进一步锁定中国作为最重要对家。美国在零和思维模式支配下放大中美竞合关系中的竞争与博弈因素，通过不同领域的出格出界行为试探底线与改变规则，试图营造让中国出错招、打错牌的压力环境，将构成未来一段时期中美关系新常态因素。中美关系可能会由此面临两国关系正常化以来最深刻、最严峻、最复杂的考验，对此中国显然需要高度重视与认真应对（“特朗普冲击的经济成因”，《FT中文网》2016年12月29日）。” 特朗普就任以来特别是今年上半年中美经贸争端形势演变，显示上述分析推测看法离谱不远。
中美争端系统观察
全面观察不难看出，中美新一轮经贸争端对中国而言至少涉及四个层面问题。一是两国贸易不平衡，即美方念念在兹的美国对华货物贸易较大逆差问题。二是中国在技术创新等领域产业政策，是美国对华301调查主题和两国目前争议胶着点。三是我国更为广泛的经济体制特点，受到美国及其他某些发达国家质疑。四是现代化进程中如何管理与外部世界关系，即大国崛起如何超越“修昔底德陷阱”。外交本质是内政，贸易平衡、产业政策、制度特征、大国崛起四个层面问题，虽然从中美争端的特殊情景提出，然而却需要从国内外两个方面探求回应破解思路。
中美贸易不平衡虽与政策因素不无关系，然而主要是两国经济结构性因素在开放环境下长期演化的产物，表面不平衡现象体现经济学理论揭示的均衡机制作用，因而美国试图用“霸王硬上弓”单边手段强制调整显然违背规律。在贸易不平衡问题上，我国应依据经济规律并结合国内外学术界广泛研究成果明确指出美方立场错误，并理直气壮地对美国单边关税做法实施必要反制措施。同时依据我国扩大开放既定方针与经济高质量发展客观需要，加快落实领导人博鳌演讲具体要求，大幅度降低关税与扩大相关领域开放以鼓励市场需要进口，使我国经济发展进一步惠及国内广大消费者，并对国外友好贸易伙伴和全球经济发挥更多积极溢出效应。过去几个月中国决策层应对方针措施是正确的。
中国无疑要坚定不移追求实现现代化目标，在这个进程中不可避免要面临承担更多参与全球治理责任与管理大国关系演变的挑战。中共十九大规划分两步到本世纪中期实现现代化。以中国贫穷积弱落后愚昧状态为历史起点，通过社会革命和建设把中国转变提升为现代化国家以实现民族复兴，是近现代以来中国不同阶段政治经济运动的不变主题，也是当代中国曲折探索发展道路的根本诉求与中国人民的根本利益所在。过去40年改革开放实践为实现这一根本目标寻求到正确可行路径，经济政治体制进一步自我改革完善是实现现代化目标的前提条件。然而即便最终完成了体制转轨这个由历史环境决定的高难度动作，仍会面临大国崛起如何超越“修昔底德陷阱”的考验。两大问题交织互动，然而分析特定阶段形势有必要对二者适当区分，聚焦主要矛盾和主要问题。
观察新一轮中美经贸争端，美方核心诉求聚焦在对中国相关产业政策和体制特征质疑上，近来两国多次经贸高层磋商就此未能取得实质性进展，相关分歧构成争端胶着点。加征进口关税、责难产业政策、质疑体制特征，是美方挑起本轮对华经贸争端的三点策略要素。美国对华301调查报告与“中国非市场经济地位（CSNME）”报告，集中表达美方对中国产业政策与体制特征的质疑，构成其挑起经贸争端的话语逻辑。美方单边保护措施受到国际社会的普遍反感和批评，然而有关我国产业政策与体制特征的指责得到欧盟等发达国家不同程度共鸣。就产业政策而言，中国需据理回应美方不实指责和不合理批评，反制美国301调查报告拟议的单边惩罚措施；同时也要以中国经济长期发展为本位，以国内产业政策自身演变规律与客观要求为依据，对相关政策给以理性反思与改进完善。
需厘清几点关系
反思调整产业政策在思路上需区分几点关系。
一是区分产业政策作为手段与其设定目标之间关系，避免把调整技术进步产业政策与放弃创新政策目标等量齐观。
产业政策通常都在积极可取目标基础上制定实施，如近年IT产业政策致力于提升我国企业在“核高基”领域国际竞争力，促进经济转型升级是很多产业政策设计普遍目标之一，这些目标为经济转型发展所必需，无疑是正确的，今后需继续追求。问题在于是主要通过政府干预和产业政策手段来达到这些目标，还是更多借助市场竞争机制与激活市场微观活力来实现。调整特定部门产业政策不等于放弃原先预设目标，而是依据现实条件演变对实现给定目标在方法和手段进行再选择。
二是厘清产业政策绝对有无与边际多少关系。
反思改进产业政策，不是要取消产业政策，而是要通过适当取舍与精炼以提升产业政策整体效率水平。以往产业政策讨论有时较多集中在要不要产业政策这样比较抽象问题上，更有现实意义问题则应结合现实经济中产业政策总体是偏多还是偏少，哪些领域过多哪些地方不足，边际意义上增减损益是否有利于经济效率提升和长期经济发展等方面问题。从国际比较经验看，各国通常都会实施某种形式的产业政策，因而一般讨论要不要产业政策虽有助于表达经济理念，其现实性和针对性比较有限。更需要经验地考察改革开放40年后的今天，我国实施产业政策实际情况到底怎样？这类政策具体成效究竟如何？从提升效率与有利于长期发展角度看是否存在边际调整需要？结合现实讨论分析更可能形成某种共识并推动必要政策调整。
三是比较产业政策的成效与成本之间关系，把技术效果评价提升到市场效率评价。
实施产业政策意味着需用某种行政干预方式配置稀缺资源，讨论评估其经济合理性，不仅要看是否带来与设定目标相一致的效果，同时还要结合比较机会成本意义上实施干预资源配置所付出的代价。如既要考察动用税收补贴和其它公共资源实施产业政策的直接代价，还要考虑差别性政策对市场竞争机制可能造成扭曲并对潜在竞争性市场主体带来抑制的间接成本。如前文肯定产业政策对粮食产量趋势上升等方面积极贡献，同时也要看到采用多种手段干预粮食价格和流通造成或加剧改革时代四次粮食相对过剩的代价，近年粮食保护价干预导致主产区粮食加工业受到抑制的不合理现象。在高科技部门实施助推核心技术追赶的产业政策，也需客观评估这类政策干预对市场竞争机制促进创新可能产生的影响，通过改革以更好发挥“竞争政策的基础性作用”与产业政策配合作用的合力。
四是区分历史必要性与现实合理性关系，用辩证方法和动态视角辨识评估产业政策。
近现代世界经济史显示，即便是目前较少采用产业政策干预经济的欧美发达国家，在其早期发展阶段也不同程度采用扶持本国新兴行业的产业政策。随着经济发展到较高阶段与本国企业竞争力增强，政府产业政策力度随之淡出和相应减弱，企业在“挪开梯子”后凭借自身实力能更好地推动国民经济内生增长和参与国际竞争。中国产业政策目前也处在这样转型调整的历史阶段。讨论我国产业政策还应体现以计划经济为历史起点的体制转轨观察维度。改革开放初期原先主导现代部门的国有企业缺乏市场竞争能力，处于襁褓阶段并面临合法性质疑的民营企业难以承担国民经济转型升级重任，政府对各类经济活动不仅实际具有无远不届的控制权，也在产业和微观层面经济管理上积累了较多经验与管理能力，因而在渐进式改革早期较多倚重产业政策应是自然选择。随着几十年改革发展取得阶段性成功，上述几方面边界性限制条件发生实质性改变，产业政策合理化评价天平朝另一方向逐步移动，因而有待“逐步确立竞争政策的基础性作用”。
反思改进产业政策
在诸多行业比较广泛频密地实施产业政策干预，目前仍是中国经济转型发展的现实特征之一。笔者个人认为，在改革开放40年后今天，现实生活虽然仍存在少数领域必要产业政策缺失或有待加强问题，然而比较突出偏颇应是产业政策实施范围过宽、成本过高和效率偏低、实施方法有待完善等方面问题。产业政策干预在不少领域取得重要积极成效同时，也对完善国内市场经济秩序和管理外部经贸关系带来新矛盾新问题，甚至在个别场合对实现这类政策自身设定目标也可能得不偿失。有鉴于此，近年国内学术界就产业政策展开前所未有的讨论和争论，学者和业内人士对改革完善产业政策提出很多积极建议意见。十八届三中全会要求“大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。近年中共中央国务院进一步要求“逐步确立竞争政策的基础性作用”。这些改革方针具有改进调整产业政策含义并取得初步成效。全面观察目前形势，我国推进新时代经济高质量发展，自身客观需要深入反思与改革完善产业政策。
对更为广泛的经济体制特征，我们也应采取立足国内、以我为主的分析立场，提升推进必要改革的紧迫感。改革开放40年我国体制转型取得历史性成就，然而仍面临“行百里者半九十”困难。在企业体制与保护产权、破除行业准入区别性待遇与鼓励竞争、消除土地等要素市场不完善和扭曲、加快改革户口体制、透明公正执法保障对行政权力有效监督等诸多方面，仍需改革攻坚实现十八届三中和四中全会提出的完善市场经济体制和社会主义法治目标，夯实中国经济和社会高质量可持续发展所必要的制度基础。
中美经贸争端标志新时代我国外部环境的结构性演变，需要我们把短期和长期措施结合起来系统应对。目前争议焦点集中在我国某些经济体制特征及产业政策选择与外部经贸伙伴利益矛盾问题上。不怕贸易战，不关磋商门，加快扩大开放，力推国内改革，应是中国应对外部经贸争端方针的几点关键要素。过去几个月中国政府随着形势发展，综合实施回击制裁、理性磋商、积极开放等正确举措，取得预期效果并赢得国际社会好评。下一步有必要在全面总结40年代改革开放经验基础上，以反思改进产业政策体系和方法为切入点，着力推动新一轮关键领域改革突破以加快补齐国内改革这块短板。反思产业政策、力推国内改革，是完善开放型市场经济体制以支撑我国经济高质量发展的客观需要，有助于我国在应对中美经贸争端与外部环境演变复杂形势下赢得更大主动，并由此为最终实现中国经济现代化目标创造有利条件。
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卢锋：反思产业政策 力推国内改革——产业政策、体制特征、中美争端（下）
发布日期：2018-07-18 10:57 来源：北京大学国家发展研究院
【财新网】（专栏作家 卢锋）主要基于对中国经济在新世纪超预期追赶并快速改变全球经济格局趋势性变化的观察分析，笔者在2016年底评论特朗普胜选事件时指出：“中国是当今世界最重要新兴大国，注定会成为守成国美国在全球范围的主要对标国，特朗普当选使中美关系与全球经济不确定性显著上升。……美国在全球博弈格局中势必会进一步锁定中国作为最重要对家。美国在零和思维模式支配下放大中美竞合关系中的竞争与博弈因素，通过不同领域的出格出界行为试探底线与改变规则，试图营造让中国出错招、打错牌的压力环境，将构成未来一段时期中美关系新常态因素。中美关系可能会由此面临两国关系正常化以来最深刻、最严峻、最复杂的考验，对此中国显然需要高度重视与认真应对（“特朗普冲击的经济成因”，《FT中文网》2016年12月29日）。” 特朗普就任以来特别是今年上半年中美经贸争端形势演变，显示上述分析推测看法离谱不远。
中美争端系统观察
全面观察不难看出，中美新一轮经贸争端对中国而言至少涉及四个层面问题。一是两国贸易不平衡，即美方念念在兹的美国对华货物贸易较大逆差问题。二是中国在技术创新等领域产业政策，是美国对华301调查主题和两国目前争议胶着点。三是我国更为广泛的经济体制特点，受到美国及其他某些发达国家质疑。四是现代化进程中如何管理与外部世界关系，即大国崛起如何超越“修昔底德陷阱”。外交本质是内政，贸易平衡、产业政策、制度特征、大国崛起四个层面问题，虽然从中美争端的特殊情景提出，然而却需要从国内外两个方面探求回应破解思路。
中美贸易不平衡虽与政策因素不无关系，然而主要是两国经济结构性因素在开放环境下长期演化的产物，表面不平衡现象体现经济学理论揭示的均衡机制作用，因而美国试图用“霸王硬上弓”单边手段强制调整显然违背规律。在贸易不平衡问题上，我国应依据经济规律并结合国内外学术界广泛研究成果明确指出美方立场错误，并理直气壮地对美国单边关税做法实施必要反制措施。同时依据我国扩大开放既定方针与经济高质量发展客观需要，加快落实领导人博鳌演讲具体要求，大幅度降低关税与扩大相关领域开放以鼓励市场需要进口，使我国经济发展进一步惠及国内广大消费者，并对国外友好贸易伙伴和全球经济发挥更多积极溢出效应。过去几个月中国决策层应对方针措施是正确的。
中国无疑要坚定不移追求实现现代化目标，在这个进程中不可避免要面临承担更多参与全球治理责任与管理大国关系演变的挑战。中共十九大规划分两步到本世纪中期实现现代化。以中国贫穷积弱落后愚昧状态为历史起点，通过社会革命和建设把中国转变提升为现代化国家以实现民族复兴，是近现代以来中国不同阶段政治经济运动的不变主题，也是当代中国曲折探索发展道路的根本诉求与中国人民的根本利益所在。过去40年改革开放实践为实现这一根本目标寻求到正确可行路径，经济政治体制进一步自我改革完善是实现现代化目标的前提条件。然而即便最终完成了体制转轨这个由历史环境决定的高难度动作，仍会面临大国崛起如何超越“修昔底德陷阱”的考验。两大问题交织互动，然而分析特定阶段形势有必要对二者适当区分，聚焦主要矛盾和主要问题。
观察新一轮中美经贸争端，美方核心诉求聚焦在对中国相关产业政策和体制特征质疑上，近来两国多次经贸高层磋商就此未能取得实质性进展，相关分歧构成争端胶着点。加征进口关税、责难产业政策、质疑体制特征，是美方挑起本轮对华经贸争端的三点策略要素。美国对华301调查报告与“中国非市场经济地位（CSNME）”报告，集中表达美方对中国产业政策与体制特征的质疑，构成其挑起经贸争端的话语逻辑。美方单边保护措施受到国际社会的普遍反感和批评，然而有关我国产业政策与体制特征的指责得到欧盟等发达国家不同程度共鸣。就产业政策而言，中国需据理回应美方不实指责和不合理批评，反制美国301调查报告拟议的单边惩罚措施；同时也要以中国经济长期发展为本位，以国内产业政策自身演变规律与客观要求为依据，对相关政策给以理性反思与改进完善。
需厘清几点关系
反思调整产业政策在思路上需区分几点关系。
一是区分产业政策作为手段与其设定目标之间关系，避免把调整技术进步产业政策与放弃创新政策目标等量齐观。
产业政策通常都在积极可取目标基础上制定实施，如近年IT产业政策致力于提升我国企业在“核高基”领域国际竞争力，促进经济转型升级是很多产业政策设计普遍目标之一，这些目标为经济转型发展所必需，无疑是正确的，今后需继续追求。问题在于是主要通过政府干预和产业政策手段来达到这些目标，还是更多借助市场竞争机制与激活市场微观活力来实现。调整特定部门产业政策不等于放弃原先预设目标，而是依据现实条件演变对实现给定目标在方法和手段进行再选择。
二是厘清产业政策绝对有无与边际多少关系。
反思改进产业政策，不是要取消产业政策，而是要通过适当取舍与精炼以提升产业政策整体效率水平。以往产业政策讨论有时较多集中在要不要产业政策这样比较抽象问题上，更有现实意义问题则应结合现实经济中产业政策总体是偏多还是偏少，哪些领域过多哪些地方不足，边际意义上增减损益是否有利于经济效率提升和长期经济发展等方面问题。从国际比较经验看，各国通常都会实施某种形式的产业政策，因而一般讨论要不要产业政策虽有助于表达经济理念，其现实性和针对性比较有限。更需要经验地考察改革开放40年后的今天，我国实施产业政策实际情况到底怎样？这类政策具体成效究竟如何？从提升效率与有利于长期发展角度看是否存在边际调整需要？结合现实讨论分析更可能形成某种共识并推动必要政策调整。
三是比较产业政策的成效与成本之间关系，把技术效果评价提升到市场效率评价。
实施产业政策意味着需用某种行政干预方式配置稀缺资源，讨论评估其经济合理性，不仅要看是否带来与设定目标相一致的效果，同时还要结合比较机会成本意义上实施干预资源配置所付出的代价。如既要考察动用税收补贴和其它公共资源实施产业政策的直接代价，还要考虑差别性政策对市场竞争机制可能造成扭曲并对潜在竞争性市场主体带来抑制的间接成本。如前文肯定产业政策对粮食产量趋势上升等方面积极贡献，同时也要看到采用多种手段干预粮食价格和流通造成或加剧改革时代四次粮食相对过剩的代价，近年粮食保护价干预导致主产区粮食加工业受到抑制的不合理现象。在高科技部门实施助推核心技术追赶的产业政策，也需客观评估这类政策干预对市场竞争机制促进创新可能产生的影响，通过改革以更好发挥“竞争政策的基础性作用”与产业政策配合作用的合力。
四是区分历史必要性与现实合理性关系，用辩证方法和动态视角辨识评估产业政策。
近现代世界经济史显示，即便是目前较少采用产业政策干预经济的欧美发达国家，在其早期发展阶段也不同程度采用扶持本国新兴行业的产业政策。随着经济发展到较高阶段与本国企业竞争力增强，政府产业政策力度随之淡出和相应减弱，企业在“挪开梯子”后凭借自身实力能更好地推动国民经济内生增长和参与国际竞争。中国产业政策目前也处在这样转型调整的历史阶段。讨论我国产业政策还应体现以计划经济为历史起点的体制转轨观察维度。改革开放初期原先主导现代部门的国有企业缺乏市场竞争能力，处于襁褓阶段并面临合法性质疑的民营企业难以承担国民经济转型升级重任，政府对各类经济活动不仅实际具有无远不届的控制权，也在产业和微观层面经济管理上积累了较多经验与管理能力，因而在渐进式改革早期较多倚重产业政策应是自然选择。随着几十年改革发展取得阶段性成功，上述几方面边界性限制条件发生实质性改变，产业政策合理化评价天平朝另一方向逐步移动，因而有待“逐步确立竞争政策的基础性作用”。
反思改进产业政策
在诸多行业比较广泛频密地实施产业政策干预，目前仍是中国经济转型发展的现实特征之一。笔者个人认为，在改革开放40年后今天，现实生活虽然仍存在少数领域必要产业政策缺失或有待加强问题，然而比较突出偏颇应是产业政策实施范围过宽、成本过高和效率偏低、实施方法有待完善等方面问题。产业政策干预在不少领域取得重要积极成效同时，也对完善国内市场经济秩序和管理外部经贸关系带来新矛盾新问题，甚至在个别场合对实现这类政策自身设定目标也可能得不偿失。有鉴于此，近年国内学术界就产业政策展开前所未有的讨论和争论，学者和业内人士对改革完善产业政策提出很多积极建议意见。十八届三中全会要求“大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。近年中共中央国务院进一步要求“逐步确立竞争政策的基础性作用”。这些改革方针具有改进调整产业政策含义并取得初步成效。全面观察目前形势，我国推进新时代经济高质量发展，自身客观需要深入反思与改革完善产业政策。
对更为广泛的经济体制特征，我们也应采取立足国内、以我为主的分析立场，提升推进必要改革的紧迫感。改革开放40年我国体制转型取得历史性成就，然而仍面临“行百里者半九十”困难。在企业体制与保护产权、破除行业准入区别性待遇与鼓励竞争、消除土地等要素市场不完善和扭曲、加快改革户口体制、透明公正执法保障对行政权力有效监督等诸多方面，仍需改革攻坚实现十八届三中和四中全会提出的完善市场经济体制和社会主义法治目标，夯实中国经济和社会高质量可持续发展所必要的制度基础。
中美经贸争端标志新时代我国外部环境的结构性演变，需要我们把短期和长期措施结合起来系统应对。目前争议焦点集中在我国某些经济体制特征及产业政策选择与外部经贸伙伴利益矛盾问题上。不怕贸易战，不关磋商门，加快扩大开放，力推国内改革，应是中国应对外部经贸争端方针的几点关键要素。过去几个月中国政府随着形势发展，综合实施回击制裁、理性磋商、积极开放等正确举措，取得预期效果并赢得国际社会好评。下一步有必要在全面总结40年代改革开放经验基础上，以反思改进产业政策体系和方法为切入点，着力推动新一轮关键领域改革突破以加快补齐国内改革这块短板。反思产业政策、力推国内改革，是完善开放型市场经济体制以支撑我国经济高质量发展的客观需要，有助于我国在应对中美经贸争端与外部环境演变复杂形势下赢得更大主动，并由此为最终实现中国经济现代化目标创造有利条件。
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