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讨论稿No. C2012004:建议尽快实行“普遍允许二孩与提倡适当晚育”政策

发布日期:2012-07-27 10:54    来源:北京大学国家发展研究院

建议尽快实行“普遍允许二孩与提倡适当晚育”政策[1]

 

-- 六普等新数据分析的启示[2]

 

 

 

 

曾毅

 

北京大学国家发展研究院

 

 

 

No. C2012004  2012年7月20日

 

 

简要报告:基于六普等最新数据的深入研究,本政策咨询报告论证尽快实行“普遍允许二孩与提倡适当晚育”政策的必要性、可行性与紧迫性。尽快实行这一大大有利于我国克服许多远虑和近忧的与时俱进政策,将避免现行生育政策不变与只开放双单独生二孩方案诸多严重弊端,将显著缓解人口老化和劳力资源萎缩,既满足群众生二孩意愿,有利于母婴健康,又避免生育堆积,绝不会造成人口失控,是老百姓和国家的“双赢”,是促进我国人口经济社会均衡持续发展的重要抉择。二孩晚育试点地区840多万人口20多年成功经验早已证明其可行性。

 

1. 从2010年六普数据看我国低生育水平现状与人口增长趋势

基于六普等最新数据分析表明,过去的大部分相关人口研究显著高估了2000年五普0-9岁儿童的漏报率,高估了2000-2010年的实际生育水平。因此造成过去大部分人口预测显著高估了未来人口增长趋势和劳动年龄人数,而低估了人口老化水平(详见第1.1、1.2和2.7节)。

 

2. 保持现行生育政策不变的主要弊端

基于六普等新数据的分析研究表明,保持现行生育政策不变的主要弊端可以归纳为以下几点:

 

(1)将大大加速人口老化

在现行生育政策不变方案下,2050和2080年中国65+岁老人占总人口比例高达28.6%和37.2%,最需照料的高龄老人占总人口比例高达9.4%和15.8%。显然,如此之高的老年人口和高龄老人比例是社会无法承受的(详见第2.4节)。

 

(2)将导致劳力资源加速萎缩

现行生育政策不变方案下,18-64岁劳动年龄人口从2020年的9.4亿快速萎缩到2050年的7.34亿,然后继续加速萎缩到2080年的4.70亿。2030年以后平均每十年减少劳力0.9亿。另外,现行政策不变方案下将面临短缺的劳动力资源本身的老化现象将十分严重:55-64岁“老劳动者”占18-64岁劳动年龄人口的比例将由2010年的16.4%迅速攀升到2030、2050年的25.2%与29.7%。现行生育政策不变方案下,将从2010年平均每8.1个劳动者供养1位65+岁老人,快速下降到2030、2050、2080年平均每3.5、2.0与1.4个劳动者供养一位老人,老年抚养负担分别等于2010年的2.3、4.1和5.9倍。

 

(3)将继续助长出生性别比大幅偏高的危险趋势

我们的实证数据与模拟分析表明:

(a)现行农村只允许一孩为女孩夫妇生二孩(即一孩半)政策,客观上产生“一男孩价值二女孩”的心理暗示导向作用,显著助长了重男轻女、产前性别鉴定与流产女婴而造成出生性别比偏高;

(b)一孩半政策不允许约占总数51.3%、一孩生了男孩、不会通过产前性别鉴定去流产二胎女婴的夫妇生二孩,而很可能做性别鉴定、流女保男的一孩生了女孩的夫妇却被允许生二孩。也就是说,一孩半政策本身导致二胎女孩数结构性减少,其影响占出生性别比超常部分的35%以上(详见第2.9.1节)。

 (c) 我们的家庭人口预测两性平衡模型分析表明,与普遍允许二孩与提倡适当晚育方案相比较,即使在相同的出生性别比假定条件下,现行生育政策不变方案因年轻组人数大大少于年长组人数,中年男子在同龄和更年轻女子中找妻难的问题要严重得多(详见第2.9.1节)。

 

(4)将继续制造越来越多的独生子女高风险家庭

    独生子女在家庭中的“唯一性”和“小皇帝”地位,可能形成难以适应艰苦环境和不善于与他人合作等心理缺陷,而损伤解放军战斗力和国防安全。平均而言,4.0%-21.4%的45-90岁夫妇的独生子女先于父母死亡,造成无后与孤寡老人;同时,越来越多独生子女家庭应对天灾人祸突发事件的脆弱性,将严重危及社会和谐(详见第2.9.2节)。

 

(5)将继续滋生民众超生造假和基层计生机构超生罚款敛财受贿的腐败土壤,计生管理成本与恶化党群关系的政治代价太高

根据我们了解的基层实情,只允许一部分人生二孩的现行生育指标审批和超生罚款政策是滋生民众超生造假、走后门和行贿,基层计生部门编假数和超生罚款敛财受贿等诸多腐败的土壤。与贪污盗窃、买官卖官、侵占国有集体资产等腐败遭民众深恶痛切截然不同,超生二孩产生的腐败治理难度特别大,因为很多民众对它有同情姑息心态。正如有的基层计生干部所说“时间长了,把老实人也搞得不老实了,不腐败者也变腐败了”(详见附录A)。

如果现行生育政策长期不变,独生子女与双女计生户年满60周岁领取养老奖励扶助金的人数越来越多,政府的这一专项财政支出将从2003年的9.3亿迅速增加到2030与2050年的每年539亿与1433亿; 2003-2050年期间合计支出25170亿元,等于二孩方案的6.3倍,多支出21160亿元,而换取的是许多严重弊端(详见第2.9.4节)。

 

3. 只开放双单独生二孩极不可取

    “国家人口宏观管理与决策信息系统”技术总监史文钊等的研究表明,只开放双单独(即双方或一方为独生子女)生二孩方案下,2050和2080年65+岁老人占总人口比例高达28.0%和33.8%,最需照料的高龄老人占总人口比例高达9.3%和13.4%,18-64岁劳动年龄人口从2020年的9.4亿较快速萎缩到2050年的7.6亿,然后继续加速萎缩到2080年的5.2亿,2030年以后间平均每十年减少劳力0.77亿,从2010年平均每8.1个劳动者供养一位老人,快速下降到2030、2050、2080年平均每3.6、2.04与1.5个劳动者供养一位老人,老年抚养负担分别等于2010年的2.2、3.9和5.3倍(详见第3节)。

 

    显然,只开放双单独生二孩方案下的人口老化和劳力萎缩程度虽然比现行生育政策不变有所缓解,但比普遍允许二孩与提倡适当晚育方案严重得多(见图2与图6)。同时,只开放双单独生二孩方案不但秉承了现行生育政策大部分农村地区一孩半政策显著助长出生性别比超常偏高, 继续产生政策导致的大量独生子女高风险家庭,以及继续滋生民众超生造假和基层计生机构超生罚款敛财受贿的腐败土壤等严重弊端,还将产生双单独夫妇老少抚养负担远比非双单独夫妇高的社会不公等新的社会问题,并加大新时期计划生育工作难度(详见第3节)。

 

4. 普遍允许二孩与提倡适当晚育政策建议及其效益与可行性分析

     为了克服现行生育政策和只允许双单独生二孩的上述诸多“远虑”加“近忧”的严重弊端,我们建议尽快启动普遍允许二孩与提倡适当晚育,具体内容如下:

 

(1)信息公开,取得民众理解和支持。在多年积累许多已生一孩、希望生二孩育龄夫妇的农村和不很发达城镇地区,不提倡晚育的全面无条件放开二孩,可能因生育堆积造成孩子入学难等一系列问题。因此,建议人口计生部门以基层社区为单位,通过调查摸底搞清楚:

(a)已生一孩、希望生二孩以及近期可能生一孩的育龄妇女人数;(b)当地所有小学合计每年最多可招收一年级新生人数;

将(a)与(b)向民众公布,如果(a)显著大于(b),则告示民众,为了避免生育堆积而负面影响你们孩子入托、上学,就医和长大后就业,请较年轻妇女适当晚一些生二孩,让年龄较大妇女优先生二孩;言之以理,晓之以情,取得民众理解和支持。建议根据(a)和(b)的差异,因地制宜,确定一个各地不同的当前优先生二孩年龄(例如,32-35或30-35岁)。然后,每隔一年优先生二孩年龄下降1-2岁,2015年前后实现城乡年满28岁妇女都普遍允许生二孩的平稳过渡软着陆。软着陆以后,随着社区等候生二孩妇女人数下降,生二孩的提倡低限年龄也逐步相应下降,时机成熟时予以取消,而由民众自行选择生育年龄。

大力宣传适当晚育间隔,有利于母婴健康与降低婴儿死亡率的客观规律。对模范执行适当晚育间隔生二孩者予以公开表扬奖励,形成感谢他们为防止生育堆积、避免大家的孩子上学难做出贡献的社会舆论。对不符合晚育要求而怀孕二胎者予以公开批评教育,让他们为自己有损社区公众利益的行为感到内疚,但对他们生二孩决不视为违法,决不罚款,决不列为违反计划生育案例,不但允许而且要求其生下二孩,防止以不满间隔为由的性别选择流产女婴。建议加大鼓励女性青少年接受中高等教育和职业教育、先立业后成家的宣传、引导与扶持力度。

 

(2)因地制宜,不搞一刀切。在生育成本很高、晚育少育已成社会习俗的很发达城市地区,如果通过调查摸底得出的该社区近期每年预期生育一、二胎孩子总数并不显著大于该社区每年最多可招收一年级新生人数,则不必区分生二孩的优先和非优先年龄,即可以一步到位放开二孩。

 

(3)定心丸。政府郑重地向群众承偌, 无论在农村和不很发达城镇地区,还是在很发达城市,城乡普遍允许生二孩与提倡适当晚育的新政策决不会再变,给群众一颗定心丸,彻底消除民众害怕因适当推迟而丢失生二孩机会的耽心,以利于二孩政策平稳过渡。对女方36岁及以上、为避免难产和出生缺陷等问题不宜再生育的独生子女夫妇作为奉献一代,国家继续奖励补助。

 

普遍允许二孩与提倡适当晚育方案下,我国人口总数在2029年达到14.45亿峰值,然后平缓下降, 2050年和2080年总人口分别为14.20亿和12.43亿。毫无疑问,普遍允许二孩与提倡适当晚育绝不会造成人口失控。虽然普遍允许二孩与提倡适当晚育方案下也面临人口老化严峻挑战,但比现行生育政策不变方案减缓很多。与普遍允许二孩与提倡适当晚育相比,保持现行生育政策不变方案下2050和2080年的65+岁老人占总人口比例分别高出11.7%和31.2%(见图2), 80+岁高龄老人占总人口比例分别高出11.8%和34.4%, 65+岁空巢老人比例分别高出11.2%和29.9%, 80+岁高龄空巢老人比例分别高出11.4%和33.0%(见第2.4节)。普遍允许二孩与提倡适当晚育方案的劳动年龄人口在2030年后下降速度减缓很多,在2040年、2050和2080年分别比现行生育政策不变多出0.34亿、0.63亿和1.97亿劳动力资源(见图6和第2.5节)。

 

 

图2[3].不同生育政策方案下65+ 岁老人占总人口百分比

2012080617000761207533

 

图6. 不同生育政策方案下的劳动年龄(18-64岁)人口

20120806170008612

 

 

显然,普遍允许二孩与提倡适当晚育既满足群众生二孩意愿,有利于母婴健康,又避免生育堆积将造成孩子入托、上学,就医和长大后就业等问题,绝不会导致人口失控,是老百姓和国家的“双赢”。如果继续保持现行生育政策不变,未来快速减少的总人口数量正是经济持续增长所需要的劳动力资源,这将使我国走上日本和西欧债务危机国生育率过低、人口快速老化和劳力资源快速萎缩导致长期经济衰退的覆辙,严重危及中华民族的长治久安。而实施普遍允许二孩与提倡适当晚育,将显著减缓人口老化和劳力资源萎缩的速度,是促进我国人口经济社会均衡持续发展的重要抉择。二孩晚育试点地区840多万人口20多年成功经验早已证明其可行性。

 

2008年我国人均水资源与人均耕地分别比1979年下降30.0%与34.3%。同时,我国经济社会发展与人均收入起了翻天覆地的巨大变化,这当然是改革开放的伟大成果,也包括计划生育控制人口过速增长的贡献。在普遍允许二孩与提倡适当晚育方案下,我国人均水资源与人均耕地在2029年人口峰值前后达到最低值,分别只比2008年下降2%与6%左右,而2030年及以后我国人均水资源与人均耕地将因人口总数平缓下降而逐渐上升。再加上科学技术发展以及政府关于环境保护与可再生能源开发等强有力政策的实施,完全没有必要担心二孩政策平稳过渡会负面影响人口与资源环境的协调发展。以保护资源环境为由反对调整现行生育政策是很不科学的。

 

5. 尽快调整现行生育政策的紧迫性   

生育政策调整的直接目标人群,即27-30岁二孩生育旺盛年龄妇女人数,在2012-2013年仍然处于低谷,2014年开始攀升。20-26岁一孩生育旺盛年龄妇女人数于2012年达到峰顶,然后开始显著下降。因此,虽然我们已错过前几年的好时机, 2012-2013年仍是我国实行普遍允许二孩与提倡适当晚育、已所剩无几的较好时机。如果我国尽快在2012-2013年启动普遍允许二孩与提倡适当晚育政策,适当新增婴儿正可扩大当前急需增加的内需市场,而这些孩子进入劳动年龄时,正好可以大大减轻2030年前后开始的劳力资源快速萎缩与老年比例迅增“人口负债”压力,促进经济社会持续发展。模拟预测结果表明,与2013年尽快启动二孩政策方案相比较,如果继续推迟,在2016、2019、2021、或2023年启动二孩政策方案,我国2040年18-29岁最年轻的劳动年龄人数分别减少1.1、2.2、2.7和3.0千万;2070年18-64岁劳动年龄人数分别减少1.9、3.7、4.8和6.2千万。显然,如等到3、5、10年后再去调整生育政策,将大大加剧2030年后劳动力资源快速减少,而且新增婴孩在2030年后相当一段时期内仍是需要抚养的少年儿童,与那时“人口负债”期的老年人口迅增压力迭加在一起,则可谓雪上加霜,悔之晚矣(详见第5节)!

 

 

[1]

本讨论稿(No. C2012004)内容与7月20日本网站登载、原题为“尽快调整现行生育政策,实现二孩提倡晚育软着陆"的讨论稿内容完全一致。

最近,我十分尊敬信赖、多年交往很多的老朋友阅读此讨论稿后,指出原标题没有确切反映原意,“二孩提倡晚育软着陆”提法较笼统,较难理解。我认真思考后,觉得这一意见很中肯合理。为使政策建议方案更具体并易于理解,特将此讨论稿标题修改完善为《建议尽快实行“普遍允许二孩与提倡适当晚育”政策》,文中“二孩提倡晚育软着陆”提法也相应修改为“普遍允许二孩与提倡适当晚育”。 其中“普遍”二字说明包括城乡的二孩政策,“适当”二字说明提倡晚育也要适度,不是越晚越好。另外,因为已有简要报告(相当于较详细摘要),故将原摘要删除,以避免重复,并将目录移到简要报告之后与全文之前。

 

[2]

 本研究受国家自然科学基金管理学部2011年第2期应急研究项目

(项目批准号:71141014)资助。

 

[3]

简要报告只包括图2和图6,其他图见正文。

 

No. C2012004