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公共财政改革

发布日期:2020-02-24 04:24    来源:

公共财政在一个国家中扮演多重角色,如提供公共产品、收入再分配、维护经济稳定和刺激经济增长等。在中国,公共财政还在保持政治连续性和稳定性方面起着重要作用。随着人口老龄化的到来,中国公共财政面临诸多挑战,例如经济增速放缓,税收收入增速下降,政府开支快速增加,地方财政体系不健全,地方政府债台高筑,等等。为应对这些挑战,财政体制改革势在必行。

 一、改进税收体系

 人口老龄化,劳动力增长率的下降会导致GDP增速下降,因此未来30年财政收入增长将随经济增速放缓而放缓。中国的税收结构以消费税为基础,2018年消费型的税收收入占到这个税收的50%,其中增值税占比最大,占到总税收40%。企业所得税占总税收的23%,个人所得税在税收中占比较小。以增值税为主的消消费型的税收征收容易,不易偷税漏税,并且有利于储蓄、投资和经济增长;然而,这种类型的税不是累进的,不利于收入再分配。企业所得税是对经济杀伤力最大的税收,不利于储蓄、投资和经济增长。中国企业所得税收入占税收总额的比重大大高于发达国家,并且高于绝大多数发展中国家,并且呈现上升趋势。这是与发达国家降低企业所得税的潮流背道而驰的,也是对中国经济极为有害的。个人所得税缴纳群体占总人口比例低,应该扩大征收面,增加个人所得税收入。中国没有个人住房财产税。为了完善地方财政体系,保证地方公共品的供给,应该早日征收个人财产税。

 二、优化政府支出结构

 税收不累进,不利于穷人,那么就应该在政府支出方面向穷人多倾斜。然而,中国政府支出中经济建设支出占比一直居于首位,教育、医疗、扶贫支出则相对较小。这样的支出结构有利于经济增长,不利于贫富差距的缩小。过大的经济建设支出会导致支出低效率,资源浪费与腐败,政府赤字的增加和债务积累。另外,政府实行过多的产业政策,直接补助一些企业的生产活动,这会扰乱市场,长期效果不佳。因此,改革政府支出结构应当减少经济建设支出,降低对企业的补贴,尽量减少对生产的干预;增加医疗、教育和社会福利支出,提供更多的公共品,增加向穷人的转移支付。世界各国都在干预经济。发达国家政府都干预分配,很少干预生产,即利用累进税收和公共品的提供以及补助穷人实现社会公平,很少补助企业的生产活动。长远来讲,中国也应该这样。

 三、改革社会保障体系

 中国的社会保障体系分为城镇职工社会保障制度和城乡居民社会保障。城镇职工社会保障制度覆盖所有国有企业、集体所有制企业、外商投资企业和私营企业,以及政府行政事业单位职工。现行社保制度存在严重问题。首先,城镇职工社会统筹账户累积了大量债务,个人账户资金被划拨给统筹账户,留下很大缺口。第二,农村社会保障问题严重,目前农村退休人员的社会保障收入太低,以及年轻农民个人账户缴费太少。2018年国家规定的农民最低养老金每月只有88元,有的省就是按着标准发的,有的省有提高。这实在是愧对这些年轻时处在计划经济下为国有企业发展做出极大贡献的这一代农民。另外,年轻农民缴费太少,每年最低要求才100元,这简直是太低了!中国需要进行社会保障制度改革。第一,平衡城镇职工的社会统筹;第二,偿还社会统筹账户中的债务,保持个人账户中的资金不被挪作他用;第三,加大对农村老年人的社会保障金发放力度;第四,提高青年农民个人账户缴费。

 四、医疗保险体制改革

 中国曾建立四种不同的医疗保险体制,分别为新型农村合作医疗制度,城镇职工基本医疗保险,政府行政和事业单位的公费医疗,以及城镇居民基本医疗保险。最近几年,政府将公费医疗并入城市职工医疗保险体系,并将城镇居民医疗保险和新农合合并为城乡居民医疗保险。中国医保体系存在许多隐患,如保险水平低、病人个人付费过高,优质医疗资源与医疗服务短缺,过多的和不恰当的政府干预等。目前,所有的医疗保险体系都有盈余,因为较低的保险率和较低的重大疾病报销上限。未来中国的医保账户将出现赤字并积累债务,医保补贴将成为公共财政的沉重负担。医疗体系迫切需要进行改革。第一,提高医疗保险水平;第二,控制医疗费用,使医疗保险具有可持续性;第三,有政府补助医院为主,到政府补助穷人医疗保险为主,减少政府对医院工资和医疗服务价格的过度干预;第四,改善医生待遇,吸引优秀人才进入医疗服务领域。

 五、控制地方政府债务

 地方政府债务一直处于增长状态,并且数额很高,一些欠发达省份很难偿还债务。地方政府债务形成的原因包括:地方基础建设需求大,地方财力不足,中央政府扩张性财政政策,对地方财政缺乏有效监管,等。高额的地方政府债务威胁中国金融体系的稳定;如果债务规模持续增加,财政体系将不可持续。如何控制地方政府债务?首先,设置一个地方政府债务的上限,超过上限者的省份债务规模不能再增加;第二,允许地方政府建立属于自己的税种,中央给地方分配更多的税收收入;第三,中央政府应该帮助偿还部分地方政府债务。

 六、调整央地财政关系

 中央政府与地方政府的事权和财权不相匹配,中央政府没有承担足够的支出责任,央地收支失衡。地方政府缺乏独立的财政权力,转移支付的机制设计不合理,转移支付有任意性,导致效率损失。为提高经济效率,必须改善中央和地方财政的关系。首先要将部分支出责任从地方政府转移到中央政府,例如建立全国性的社会保障和医疗保险体系;第二,给地方政府更多的税收立法和财政支出自由;第三,建立起主要由地方百姓监督地方政府的财政体系。

 未来三十年,中国公共财政的主要作用可能发生变化。政府可能会把经济效率和分配公平作为优先目标,公共财政可能会经历许多方面的改革。现行以消费税为主的税制可能会继续,个人所得税比重增加而企业所得税比重下降。政府经济建设支出的比重将减少,医疗、教育、扶贫等社会福利支出的比重奖增加。城镇职工养老社会统筹账户债务将通过国有资产、延长退休年龄、降低部分退休人员退休金的到解决,退休农民的退休金会增加。医保缴费会提高,政府会从主要补贴医院转向补贴穷人的保险,政府将通过按病种付费和总额预算等办法来控制医疗成本。面对高额的地方债务,中央政府会严格控制地方债务限额,并帮助偿还一部分地方债务。未改变央地财政收支不平衡,中央应该会承担更多责任并给予地方政府更多的财政自由。未来三十年,中国将会在各个方面实现现代化,这其中当然也包括公共财政体系。

 Shuanglin Lin (2019) How to reform China’s fiscal system?, China Economic Journal, 13:1, 62-81

 原文链接:https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/17538963.2019.1691356

 作者简介:林双林,北京大学国家发展研究院教授,北京大学中国公共财政研究中心主任,美国奥马哈内布拉斯加大学纳德尔杰出讲座教授,新加坡国立大学东亚研究所国际顾问。研究领域为公共经济学,中国财政,经济增长。在Journal of Economic Theory, Journal of Public Economics等英文学术期刊发表大量论文。主持过财政部、世界银行、联合国等机构的国有资产管理、政府投资、税制改革、养老保障改革、医疗改革、和 “十三五” 期间财政政策等研究项目。曾任《经济学季刊》副主编、中国留美经济学会主席、北京大学经济学院财政学系主任、国务院医改专家咨询委员会委员。