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sidenav header background李捷生：武安市案例分析-“去产能”与地方经济可持续发展的关系
发布日期：2019-11-20 05:05 来源：
李捷生：武安市案例分析-“去产能”与地方经济可持续发展的关系背景介绍：2019年9月27日，大阪市立大学李捷生教授在北京大学国家发展研究院主办，《中国经济学人》协办的“产能过剩、国企改革与竞争中立”国际学术研讨会上做了《武安市案例分析-“去产能”与地方经济可持续发展的关系》的报告，以河北省武安市为案例，分析了去产能政策的实施与地方民营经济可持续发展的关系，以及武安市是如何通过市场化机制来执行“去产能”目标和要求，来推进产业转型升级的做法。版权声明：本文经作者审校，发布编辑时略有修改。未经允许，请勿全文刊发或转载本简报。如希望全文刊发或转载本简报，请联系slzheng@nsd.pku.edu.cn，并经作者本人审阅。一、 武安地区的钢铁集聚特点
武安地区是民营钢企最大聚集地，也是“去产能”先进地区。首先，武安的钢铁产业集聚效应特别强，单看一家企业效益也许并不很高，但是和他的上游、下游连在一起看的话，整体效益很高。首先是矿产丰富，它是中国铁矿四大富矿之一，含硫含磷量低品位较高。另外就是煤，一半是无烟煤，储量丰富。还有石灰石、耐火黏土等等，所以基本上炼钢需要的原料武安都有。第二是区位优势，武安是河北邯郸市管辖下的县级市，与山东、河南、山西交汇，和太原、郑州、济南、北京、天津等华北地区工业城市都比较近，铁路公路交通非常方便，钢材消费市场就在周边，又地处原料产地，发展钢铁条件得天独厚。
第三，钢铁是武安地区的传统支柱产业。武安采矿炼铁始于战国，是中国最早开发铁矿，官营炼铁的地区之一。建国后，特别是“大跃进”时期，地方分权，小高炉发展特别快。文革的时候是“五小工业”发展的模范地区，县办铁厂正式投产。改革开放以后各乡镇大举兴办铁厂、焦化厂，下面还有几百家村办采矿厂。然后1997年改制，乡镇或村办企业变成民营企业。这个地区可以说是一钢独大，2012年产钢三千五百万吨，创历史最高。钢铁产业的增加值占工业增加值的90%，税收占财政收入的50%，上下游12万职工占就业人口的60%，县靠钢铁，乡靠钢铁，村还靠钢铁，全靠钢铁，一损俱损，在这种地方去产能，难度可想而知。
第四，武安地区产业集聚的主体是民营企业。1997年改制以后，乡镇企业都变成了民营企业，完全和行政脱钩，经营开始由市场驱动，这个市场包括来自周边城市需求和农村需求。特别是随着农村工业化的发展，钢铁需求急速增长。农村工业化，并不特别需要高质钢铁，便宜且小批量多品种最好，质量低一些问题不大。中小民营钢厂的发展适应了这种需求。
第五，民营“小钢铁”的资本形成主要是靠民间集资，比如武安最大的钢厂是普阳钢厂，现产钢700万吨，前身是社办农机修配厂，后改为乡镇企业。92年开始集资兴建30m³小高炉，其中，从邯郸市武安市两处机关干部职工那里集资两百多万元，还有两处农村信用社集资百万，加上职工持股等，投资不到500万，93年竣工投产，先后不到一年。改制后成为民企，2001年又集资兴建16吨小转炉及配套连铸机，02年投产。民间集资的特点体现在短期、小额、高利、周转快等方面。可以说这形成了一种资金制约，促使民营钢厂投资小型轻量化。第六，民营“小钢铁”的差异化战略。竞争对象主要是地方国有钢企，二者面向的市场多有重合，产品也有共性。但他们采取的竞争战略大不相同，比如邯郸市资金相对雄厚的国有大中型钢企，离武安一地之隔，它们追求装备大型化，上下游垂直整合，少品种大批量生产，依靠规模效益获取竞争优势。而中小民营钢厂则因资金制约，选择了差异化战略，即小型轻量化，上下游垂直分工，通过分层竞争压低成本，获取竞争优势。仅上游采矿-焦化层面就有1000多家企业参与竞争，客观上减压了中下游生产成本。
二、“小钢铁”的发展与“去产能”政策
2005年以后国家发改委开始对“小钢铁”限产，武安地区的民营钢厂开始废弃小设备引进中型设备，在政策允许的范围内能小就不大，因为小设备具有投资小、效率高，资金周转快等优点。
民营“小钢铁”的发展改变了区域经济的格局。90年代以前，武安的铁矿煤矿都是卖给周边城市里的国企，现在不卖了，地方经济从资源输出型变成深加工型。武安以前是纯粹以农为主的地区，现在由县变市，进了中国县域经济一百强，“小钢铁”的发展使武安发生了翻天覆地的变化。
“小钢铁”的发展对地方国有钢企形成冲击，特别是与面向农村工业化需求的地方国企形成竞争关系。竞争中，钢材价格大幅下滑，农村需要的钢筋建材便宜的不能再便宜，国企在价格、品种方面很难与其竞争，结果是“小设备”打败了“大设备”。2005年后随着进口矿石价格狂涨，小设备发挥了意想不到的优势。这时武安及国内高品位矿也日益枯竭，而低品位矿国内储量仍是世界第一。国企大型高炉大多依靠进口高品位矿石，而中小型高炉的优点是可以消化国产低品位矿石，如通过选矿加工铁精粉等工艺便可提高矿石品位。当然，沿海一带国有特大钢厂用进口矿生产高端板管材，还有内陆地区的包钢攀钢生产重轨、马钢生产齿轮，这些都是世界级的先进企业。“小钢铁”无法相比，但应注意到二者面向的市场完全不同。“小钢铁”的负面效应，在发展过程中确实存在着严重的环境污染与劳动问题，这也是后来地方不得不转换发展模式的主要理由。
2005年钢铁限产的产业政策出台，以装备大小为依据判定“落后产能”并加以废弃。即废弃300立方米以下高炉，20吨以下转炉，并实行投资许可制。武安按规定废弃了小型设备的同时进行了设备更新。武安的“小钢铁”恰恰是国家限产之后开始高速发展，2012年钢产由07年的不到千万吨增加到三千五百万吨。 河北省2011年比07年增加三倍，突破三亿吨。
“小钢铁”走势不减反增，与国际原料市场变动相关。特别是2005年以后，国际铁矿石价格飙升，很多大中型国有钢厂都依靠进口矿，导致生產成本急增，效益下滑。而国内低品位矿石价格相对低廉，能消化低品位矿石的“小钢铁”获得了发展良机，同时限产政策几乎失效。“十三五”前后，“去产能”步入新阶段，附件资料显示，这一次真的把产能降下了。特别是2016年、2017年，武安大幅减压合乎国家标准的设备，此前大都是化解标准以下的装备。这两年“去产能”幅度很大，阻力也很大，首先来自企业，改制后20年，民营钢厂历经风险长期积累形成现有资产，废弃合乎标准的设备，难度可想而知。其次，阻力来自地方政府，地方财政民生就业都靠钢铁，“去产能”波及上下游产业链，震动地方经济命脉。最后，来自地方居民，兴办“小钢铁”主要靠社会集资、农村信用社小额借贷及职工入股，资产价值与地区居民及职工利益捆绑。所以怎么化解产能关系到企业稳定和地方稳定。地方政府考虑的是“去产能”，怎么保财政，怎么保增长，保民生，保就业，这全都是问题。“一钢独大”，一损俱损，一动天就塌下来了。这种情况下，“去产能”困难重重。
三、减压方式的转变
如何做到减压，做到“去产能”，武安的经验，一是依靠利益交换鼓励地方经济转型升级。简单说就是实现“去产能”的同时，国家给地方利益，地方又给企业利益，“利益”中包括转型升级所需的优惠政策。二是通过市场机制引进“产能交易平台，利益驱动“去产能”。先从第二点看，大致做法如下：首先各钢厂按照各自产能占地区产能的比例确定“去产能”指标，并按一定标准缴纳“产能指标置换交易金”；其次高效企业可以通过缴纳交易金维持产能并继续发展，低效企业可以出售产能指标获得足够的补偿金，减量经营或转产改行。
2017年钢材市场景气复苏，利润率回升，“去产能”难度加大。产能交易金的标准从每吨100万人民币提高到200万元，升了一倍，才保证了去产能指标的完成。所以产能交易金的标准随行就市，是“去产能”的重要杠杆。2016年引进交易平台以来，武安16家钢厂，两家转产，不再生产钢铁。还有一家将生产基地转移到东南亚，另有几家减量经营，最后还有以普阳钢厂为首的7家优秀企业加快技术升级，2018年成功入围“中国制造五百强”。
另一方面，就是“去产能”的过程中，国家给于地方特别优惠政策，促使地方工业转型升级。地方政府在完成“去产能”指标的前提下，为支持地方转型升级，政策上批地、批项目都给优惠。武安提出建设三个千亿工程，又叫三大主导产业。一个是发展和钢铁有关的精品新材料产业，主体是5、6家高效民营钢厂，为周边新建的装备制造业提供原材料，实现地产地销。第二是发展钢材深加工领域的装备制造业，包括精品铸件、模具、数控机床、机器人及零部件等。第三是发展前瞻性产业，包括以钢材为原料的新能源电动汽车、各种电池等，还有与钢铁无关的电子通信产业等。此外，还建成大型进出口保税物流中心。以上很多项目已经启动兴建，其中，格力电器的装备产业基地及世用集团、银隆集团的电动汽车、车用电池项目最为引人关注。
四、几点反思
第一，以装备大小为标准推动“去产能”的思路虽有一定合理性，也有很大的局限性。主要是没有考虑到农村工业化孵化出的民营“小钢铁”具有很强的竞争优势，它的生存能力来自于区域产业集聚效应和市场驱动下的差异化战略，以及能消化国产低品位矿石的技术条件等。中国有世界最大低品位矿的储量，有农村工业化，我们应该重新评价“小钢铁”的存在价值。第二，武安现阶段“去产能”主要是化解合乎国家标准的设备，关乎地方、企业的稳定，难度很大。武安经验说明如给予地方转型升级、发展替代产业的条件，鼓励地方制定相应措施，便能化解难题。在民企集中地区，构建“产能置换交易平台”，利益驱动与市场机制相结合，使高效企业可持续发展，低效企业有能力转产改行。第三，化解合乎国家标准的产能，仅靠利益交换难以持久或普及，应强化法理依据，运用税收杠杆管控化解产能，如引进各种环保税及矿产资源税，调节铁矿石的进口增值税等等。
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发布日期：2019-11-20 05:05 来源：
李捷生：武安市案例分析-“去产能”与地方经济可持续发展的关系背景介绍：2019年9月27日，大阪市立大学李捷生教授在北京大学国家发展研究院主办，《中国经济学人》协办的“产能过剩、国企改革与竞争中立”国际学术研讨会上做了《武安市案例分析-“去产能”与地方经济可持续发展的关系》的报告，以河北省武安市为案例，分析了去产能政策的实施与地方民营经济可持续发展的关系，以及武安市是如何通过市场化机制来执行“去产能”目标和要求，来推进产业转型升级的做法。版权声明：本文经作者审校，发布编辑时略有修改。未经允许，请勿全文刊发或转载本简报。如希望全文刊发或转载本简报，请联系slzheng@nsd.pku.edu.cn，并经作者本人审阅。一、 武安地区的钢铁集聚特点
武安地区是民营钢企最大聚集地，也是“去产能”先进地区。首先，武安的钢铁产业集聚效应特别强，单看一家企业效益也许并不很高，但是和他的上游、下游连在一起看的话，整体效益很高。首先是矿产丰富，它是中国铁矿四大富矿之一，含硫含磷量低品位较高。另外就是煤，一半是无烟煤，储量丰富。还有石灰石、耐火黏土等等，所以基本上炼钢需要的原料武安都有。第二是区位优势，武安是河北邯郸市管辖下的县级市，与山东、河南、山西交汇，和太原、郑州、济南、北京、天津等华北地区工业城市都比较近，铁路公路交通非常方便，钢材消费市场就在周边，又地处原料产地，发展钢铁条件得天独厚。
第三，钢铁是武安地区的传统支柱产业。武安采矿炼铁始于战国，是中国最早开发铁矿，官营炼铁的地区之一。建国后，特别是“大跃进”时期，地方分权，小高炉发展特别快。文革的时候是“五小工业”发展的模范地区，县办铁厂正式投产。改革开放以后各乡镇大举兴办铁厂、焦化厂，下面还有几百家村办采矿厂。然后1997年改制，乡镇或村办企业变成民营企业。这个地区可以说是一钢独大，2012年产钢三千五百万吨，创历史最高。钢铁产业的增加值占工业增加值的90%，税收占财政收入的50%，上下游12万职工占就业人口的60%，县靠钢铁，乡靠钢铁，村还靠钢铁，全靠钢铁，一损俱损，在这种地方去产能，难度可想而知。
第四，武安地区产业集聚的主体是民营企业。1997年改制以后，乡镇企业都变成了民营企业，完全和行政脱钩，经营开始由市场驱动，这个市场包括来自周边城市需求和农村需求。特别是随着农村工业化的发展，钢铁需求急速增长。农村工业化，并不特别需要高质钢铁，便宜且小批量多品种最好，质量低一些问题不大。中小民营钢厂的发展适应了这种需求。
第五，民营“小钢铁”的资本形成主要是靠民间集资，比如武安最大的钢厂是普阳钢厂，现产钢700万吨，前身是社办农机修配厂，后改为乡镇企业。92年开始集资兴建30m³小高炉，其中，从邯郸市武安市两处机关干部职工那里集资两百多万元，还有两处农村信用社集资百万，加上职工持股等，投资不到500万，93年竣工投产，先后不到一年。改制后成为民企，2001年又集资兴建16吨小转炉及配套连铸机，02年投产。民间集资的特点体现在短期、小额、高利、周转快等方面。可以说这形成了一种资金制约，促使民营钢厂投资小型轻量化。第六，民营“小钢铁”的差异化战略。竞争对象主要是地方国有钢企，二者面向的市场多有重合，产品也有共性。但他们采取的竞争战略大不相同，比如邯郸市资金相对雄厚的国有大中型钢企，离武安一地之隔，它们追求装备大型化，上下游垂直整合，少品种大批量生产，依靠规模效益获取竞争优势。而中小民营钢厂则因资金制约，选择了差异化战略，即小型轻量化，上下游垂直分工，通过分层竞争压低成本，获取竞争优势。仅上游采矿-焦化层面就有1000多家企业参与竞争，客观上减压了中下游生产成本。
二、“小钢铁”的发展与“去产能”政策
2005年以后国家发改委开始对“小钢铁”限产，武安地区的民营钢厂开始废弃小设备引进中型设备，在政策允许的范围内能小就不大，因为小设备具有投资小、效率高，资金周转快等优点。
民营“小钢铁”的发展改变了区域经济的格局。90年代以前，武安的铁矿煤矿都是卖给周边城市里的国企，现在不卖了，地方经济从资源输出型变成深加工型。武安以前是纯粹以农为主的地区，现在由县变市，进了中国县域经济一百强，“小钢铁”的发展使武安发生了翻天覆地的变化。
“小钢铁”的发展对地方国有钢企形成冲击，特别是与面向农村工业化需求的地方国企形成竞争关系。竞争中，钢材价格大幅下滑，农村需要的钢筋建材便宜的不能再便宜，国企在价格、品种方面很难与其竞争，结果是“小设备”打败了“大设备”。2005年后随着进口矿石价格狂涨，小设备发挥了意想不到的优势。这时武安及国内高品位矿也日益枯竭，而低品位矿国内储量仍是世界第一。国企大型高炉大多依靠进口高品位矿石，而中小型高炉的优点是可以消化国产低品位矿石，如通过选矿加工铁精粉等工艺便可提高矿石品位。当然，沿海一带国有特大钢厂用进口矿生产高端板管材，还有内陆地区的包钢攀钢生产重轨、马钢生产齿轮，这些都是世界级的先进企业。“小钢铁”无法相比，但应注意到二者面向的市场完全不同。“小钢铁”的负面效应，在发展过程中确实存在着严重的环境污染与劳动问题，这也是后来地方不得不转换发展模式的主要理由。
2005年钢铁限产的产业政策出台，以装备大小为依据判定“落后产能”并加以废弃。即废弃300立方米以下高炉，20吨以下转炉，并实行投资许可制。武安按规定废弃了小型设备的同时进行了设备更新。武安的“小钢铁”恰恰是国家限产之后开始高速发展，2012年钢产由07年的不到千万吨增加到三千五百万吨。 河北省2011年比07年增加三倍，突破三亿吨。
“小钢铁”走势不减反增，与国际原料市场变动相关。特别是2005年以后，国际铁矿石价格飙升，很多大中型国有钢厂都依靠进口矿，导致生產成本急增，效益下滑。而国内低品位矿石价格相对低廉，能消化低品位矿石的“小钢铁”获得了发展良机，同时限产政策几乎失效。“十三五”前后，“去产能”步入新阶段，附件资料显示，这一次真的把产能降下了。特别是2016年、2017年，武安大幅减压合乎国家标准的设备，此前大都是化解标准以下的装备。这两年“去产能”幅度很大，阻力也很大，首先来自企业，改制后20年，民营钢厂历经风险长期积累形成现有资产，废弃合乎标准的设备，难度可想而知。其次，阻力来自地方政府，地方财政民生就业都靠钢铁，“去产能”波及上下游产业链，震动地方经济命脉。最后，来自地方居民，兴办“小钢铁”主要靠社会集资、农村信用社小额借贷及职工入股，资产价值与地区居民及职工利益捆绑。所以怎么化解产能关系到企业稳定和地方稳定。地方政府考虑的是“去产能”，怎么保财政，怎么保增长，保民生，保就业，这全都是问题。“一钢独大”，一损俱损，一动天就塌下来了。这种情况下，“去产能”困难重重。
三、减压方式的转变
如何做到减压，做到“去产能”，武安的经验，一是依靠利益交换鼓励地方经济转型升级。简单说就是实现“去产能”的同时，国家给地方利益，地方又给企业利益，“利益”中包括转型升级所需的优惠政策。二是通过市场机制引进“产能交易平台，利益驱动“去产能”。先从第二点看，大致做法如下：首先各钢厂按照各自产能占地区产能的比例确定“去产能”指标，并按一定标准缴纳“产能指标置换交易金”；其次高效企业可以通过缴纳交易金维持产能并继续发展，低效企业可以出售产能指标获得足够的补偿金，减量经营或转产改行。
2017年钢材市场景气复苏，利润率回升，“去产能”难度加大。产能交易金的标准从每吨100万人民币提高到200万元，升了一倍，才保证了去产能指标的完成。所以产能交易金的标准随行就市，是“去产能”的重要杠杆。2016年引进交易平台以来，武安16家钢厂，两家转产，不再生产钢铁。还有一家将生产基地转移到东南亚，另有几家减量经营，最后还有以普阳钢厂为首的7家优秀企业加快技术升级，2018年成功入围“中国制造五百强”。
另一方面，就是“去产能”的过程中，国家给于地方特别优惠政策，促使地方工业转型升级。地方政府在完成“去产能”指标的前提下，为支持地方转型升级，政策上批地、批项目都给优惠。武安提出建设三个千亿工程，又叫三大主导产业。一个是发展和钢铁有关的精品新材料产业，主体是5、6家高效民营钢厂，为周边新建的装备制造业提供原材料，实现地产地销。第二是发展钢材深加工领域的装备制造业，包括精品铸件、模具、数控机床、机器人及零部件等。第三是发展前瞻性产业，包括以钢材为原料的新能源电动汽车、各种电池等，还有与钢铁无关的电子通信产业等。此外，还建成大型进出口保税物流中心。以上很多项目已经启动兴建，其中，格力电器的装备产业基地及世用集团、银隆集团的电动汽车、车用电池项目最为引人关注。
四、几点反思
第一，以装备大小为标准推动“去产能”的思路虽有一定合理性，也有很大的局限性。主要是没有考虑到农村工业化孵化出的民营“小钢铁”具有很强的竞争优势，它的生存能力来自于区域产业集聚效应和市场驱动下的差异化战略，以及能消化国产低品位矿石的技术条件等。中国有世界最大低品位矿的储量，有农村工业化，我们应该重新评价“小钢铁”的存在价值。第二，武安现阶段“去产能”主要是化解合乎国家标准的设备，关乎地方、企业的稳定，难度很大。武安经验说明如给予地方转型升级、发展替代产业的条件，鼓励地方制定相应措施，便能化解难题。在民企集中地区，构建“产能置换交易平台”，利益驱动与市场机制相结合，使高效企业可持续发展，低效企业有能力转产改行。第三，化解合乎国家标准的产能，仅靠利益交换难以持久或普及，应强化法理依据，运用税收杠杆管控化解产能，如引进各种环保税及矿产资源税，调节铁矿石的进口增值税等等。
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