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川端望、银迪:中国的钢铁产业去产能政策的进展和展望

发布日期:2019-11-07 02:44    来源:

 
川端望、银迪:中国的钢铁产业去产能政策的进展和展望
 
背景介绍:2019年9月27日,日本东北大学川端望教授和博士生银迪在北京大学国家发展研究院主办、《中国经济学人》协办的“产能过剩、国企改革与竞争中立”国际学术研讨会上做了《关于中国的钢铁产业去产能政策的进展和展望》的报告。此报告指出中国钢铁产业去产能政策的本质是以恢复供求平衡、促进产业高度化、深化企业改革为目标的综合性产业政策。恢复供给平衡,以及促进产业高度化,产生了一定的成果。近期政策文件及国家各部委出台环境标准的强化、提升电炉比例等政策也会对钢铁产业的发展有进一步的促进。为提升市场竞争的质量,仍希望建立出完善的优胜劣汰机制。
 
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一、 中国钢铁企业产能过剩问题
 
产能过剩的前提是整个市场上产能大于需求。Brun认为过剩产能是指未用于生产的产能,也就是说从产能里面减去产量就可以算出过剩产能的规模。作者也赞成这个说法。为了从竞争论的观点来更好地讨论过剩产能问题,作者还认为过剩产能应该从三个方面来定义。过剩产能应该是(1)单纯以企业竞争优势为基础的竞争环境当中本来应该被淘汰,(2)却因为某些特定原因被保留的,(3)相对劣等的产能。
 
焦点聚焦中国钢铁产业,可以看到一个分层次的生产结构。这个生产结构有几个特点:第一个特点是有大量长流程炼钢企业,也就是同时拥有高炉、转炉、轧钢机的钢铁企业;第二个特点是中国钢铁产业的整体格局是国有企业和民营企业共存。
 
那么,产能过剩主要存在哪些地方呢?一方面,由于非市场性补助大型国有企业里可能存在过剩产能。在2012年、2013年、2015年国有钢铁企业出现了赤字,并且国有企业僵尸化的问题在社会科学院的杂志里也有所报道。中国政府的“十三五”规划也开始对僵尸企业提出重视。另一方面,过剩产能还可能存在于依赖小型设备进入钢铁市场的民营企业当中。一些小型企业规避环保费用,忽视环保问题。从“十二五”规划以前开始老旧小型设备就被认为是钢铁产业面临的重点课题。
 
接下来,根据这两个可能性重点分析相关的问题。首先,供求关系是否恢复了平衡。第二点,产业高度化是否有所进展,这个高度化也常被称作产业升级。第三点,市场竞争品质是否有所提高,具体来说就是能否去除政府的行政干预并建立公平竞争下的优胜劣汰机制。
 
二、 中国钢铁产业去产能政策的展开
 
十三五规划(2016-2020年)中的去产能规定,在11.3亿吨产能当中淘汰1至1.5亿吨产能,并规划使2020年的设备作业率达到80%。为了达成目标,设立了两个种类的淘汰对象。第一种是从技术层面出发,淘汰规模比较小的违法设备,具体指400立方米以下的高炉,30吨以下的转炉和电炉。第二种则是从经营角度出发,淘汰我们所说的僵尸企业。也给出了一些比较具体的定义。指的是生产停止,并且多年持续亏损,导致无法偿还负债,依靠银行补助得以存续的企业。在这次去产能政策当中值得一提的是,为了保证产能的确实减少,还实行了减量置换政策。具体指对于引入新型设备,帮助产业升级的先进的建设项目,严格要求一定要减量置换(京津冀地区规定按照1:1.25的比例进行),以保证产量确实减少。第四,对受影响的钢企从业劳动力进行经济性的补助。
 
淘汰老旧小型设备的政策实施有以下特点:第一,淘汰老旧的小型设备的过程中存在行政干预问题。因为在具体淘汰过程中发现,若仅仅只淘汰所规定的规模以下设备并不能完成1到1.5亿吨目标,最终政府采用行政交涉等手段,让企业选取淘汰的对象,以制作当地设备淘汰列表。第二,此次去产能特别注重环保问题。比如以冬季限产为杠杆来促进老旧设备的淘汰。有两个阶段,第一个是在2017年颁布的第一个大气污染综合治理攻坚行动方案中规定所有的钢铁重点城市的钢厂都要限产50%。取得了一定的效果,但是也造成了混乱。第二个阶段是在2018年表示严禁一刀切,表示对于环保比较好的企业不予限产。政策上有通过提高地方环境保护标准来改善环境的倾向。第三阶段,在高炉、转炉、电炉之外,还淘汰了地条钢企业。由于地条钢企业本身就已经违法了,所以设备能力并没有纳入到11.3亿吨的产能统计当中,从而淘汰掉的1.4亿吨的产能也没有计入1到1.5亿吨的淘汰目标中。因此,这次的去产能所淘汰掉的真正的产能比最后所公布的结果也要更多。从最终结果来看,2016年到2018年这三年,已经淘汰了1.55亿吨,完成了当时所公布的五年规划。
 
针对僵尸企业的财务重整的政策实施,总体来看债务处理有一些成果,国有钢铁企业资产负债率从2015年的72%降低到2017年68%,民企也下降了0.1%,2017年的负债率是61.2%。都是通过合并、破产、债转股等手段处理的。一些被判断为僵尸企业的国有企业也被处理了。企业重组的过程中体现出了钢铁企业发展的两个方向:一个是少数国有集团的巨头化;另一个则是民营化。
 
减量置换的实施过程当中,首先可以看到置换能力是确实减少的。比如说从549万吨置换到439万吨。第二,炉子是由小炉子变成了大炉子。第三,从炼铁厂所处的地区看,产能从内陆地区转向了沿海地区。第四,实施淘汰的企业跟最后所建立的项目的实施企业是不一样的,可以看出这次的产能使用权是可以转移的。最后,在新建的设备当中电炉的占比也比较大。
 
通过以上三个方面的政策实施,可以看出这次的去产能政策是一个综合性产业政策。第一个目的是恢复供求关系平衡。第二个目的是在总产能减少的前提下实现产业升级。具体体现在淘汰了一些老旧小型设备,并置换出了更大型、更现代化的设备。这样产能能够集中在比较先进的大型炼铁厂。并且通过提高电炉的占比,也能对全球温暖化做出一些贡献。而且淘汰了地条钢企业,改善了环境问题。第三个目的则是通过处理僵尸企业,推动国有企业改革。
 
三、 政策的具体分析与评价
 
首先,三年已完成1-1.5亿吨的淘汰目标。与之前的五年规划相比,这是历史上第一次真正实现了产能减少。钢材出口也有所减少。同时设备更新,技术方面也有所提升。包括像电炉所占的比例也有所提升,有助于改善全球温暖化问题。
 
其次,从市场竞争品质的角度来看,政策实施方面也有一些问题。第一个问题是依赖行政手段。本应依据淘汰标准淘汰违法设备,却演变成通过行政手段与交涉来决定淘汰对象。国家钢铁统计也有不足之处。用统计上的2016年的产能减去政府公布的去产能数值所得出的结果与统计的2017年的产能并不相等。以此看来,今后还需要克服统计上的不足之处,正确掌握现有产能与去产能实绩等情报,并使情报透明化。第二个问题是产能有重新提升的危险。各个高炉的产能在政府文件上有记载。但是由于在实际作业中企业的作业熟练度会上升,也会对设备进行一些改善,因此高炉实际的产能会增加。比如,在政府文件中记载着产能500万吨的高炉,随着作业时间的增加,实际产能可能增加到550吨。第三个问题是此次去产能并没有充分起到促进国有企业改革的作用。一方面,这次去产能过程中执行了对国有僵尸企业的处理,这可以说是划时代的成果。但是另一方面,产能集中在少数国有企业这一点与改革方向相悖。并且,导致企业僵尸化的原因,也就是所谓软性预算,也没有得到充分改革。
 
从上述分析来看,今后应该明确政策标准,使市场竞争发挥作用,建立优胜劣汰的机制。
 
中国钢铁产业去产能政策的本质是以恢复供求平衡、促进产业高度化、深化企业改革为目标的综合性产业政策。其中恢复供给平衡,以及促进产业高度化,取得了一定的成果。但是从市场竞争品质并没有得到很大的提升,包括政策实施时依赖行政手段这一做法并未得到改善。距离企业服从市场规律和高度透明的规则,且市场不易出现问题的这一愿景还很远。为了建立一个完善的优胜劣汰的机制,还需要进一步强化制度及政策。
 
我们也需要进一步关注新的趋势。政府的政策文件中以肯定的语气提及了“竞争中立性”。另外,生态环境部、国家发改委、工信部、财政部、交通部等部委共同出台了环境标准强化的文件。最近工信部也提及了提升电炉比例,发布了指导意见。很期待这些产业政策进一步促进钢铁产业的发展及改革。