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sidenav header background1999年第09期(总第089期)“双赢”的协议---“中美农业合作协议”是我国农业对外开放的里程碑
发布日期：1999-04-19 11:30 来源：北京大学国家发展研究院
1999年4月10日，中美两国签署了“中美农业合作协议”；在此基础上两国发表的联合声明中，美国政府承诺坚决支持中国今年进入WTO。“中美农业合作协议”是朱总理访美的最重要成果之一，它标志我国农业对外开放历程中一个具有里程碑意义的突破。为什么能够达成协议？
农业一直是中美GATT和WTO双边谈判中争议最大的部门之一，这次终于能够达成协议原因是多方面的。
第一，中美农业在资源方面的极大差异和互补性，意味着双方互利互惠合作存在广阔空间，合作协议的最深厚土壤在于它具有长期的经济合理性，符合两国人民的根本利益。第二，我国经济发展和国力增强为达成协议提供了有利条件。由于实行改革开放政策，我国经济实力不仅与改革前相比有了天壤之别，即便与1993年申请恢复GATT席位的第一次冲刺时期相比也有了显著增长，这使我们的贸易伙伴意识到把中国排除在WTO之外是一个机会成本很高的政策。第三，从时机上看则有两方面关键因素：一方面，WTO今年11月将开始新一轮谈判；在达成新的多边协议之前将不接纳新成员国。因而，如果中美谈判不能有突破性进展，中国可能在五年左右时期内不能进入WTO，由此带来的紧迫性给已长达十三年的谈判过程提供了新动力。另一方面，克林顿先生总统第二任期即将结束，这为中美谈判的突破性进展提供了重要的美国国内政治条件。最后关键一点，这是我国政府在进入WTO问题上坚持积极坚韧原则立场和灵活务实策略方针的结果。我国从1986年开始“入关”谈判，至今已十三年。用朱总理的话说，“黑头发谈成了白头发”。我国在对外开放上表现的坚韧和诚意，终于在最强大和最挑剔的谈判对手一方得到初步认可。坚持原则，灵活务实
从媒体消息看，中美这次达成农业协议的关键，是我国在涉及小麦，柑桔，肉类进口的动植物检疫方面做了政策调整和让步。其中对美国“矮腥黑穗病”（TCK）小麦产区小麦进口禁运政策的改变，关系到两国农业贸易的最大宗商品以及最有合作潜力的领域，尤其具有关键性意义。“矮腥黑穗病”（TCK）是一种小麦病害，具有种子传播，土壤传播，远地传播并且难以根除的特性，小麦感染该病后，产生腥臭味黑穗，造成减产和商业价值损失。不过，TCK感染的小麦经过加工食用对人类健康没有负面影响。我国没有TCK病害，美国太平洋西北部的七个州（如华盛顿，蒙大那等）小麦产区有TCK病害。为了防止TCK通过贸易方式传入并危害我国小麦生产，我国从1972年开始对上述七个州生产的小麦实行进口禁运。对此，美方认为不必要和不合理，长期以来通过多种渠道要求我国解除这一禁运。提出的主要理由是：（1）由于TCK传播对气候等因素的严格依赖条件，贸易传播的实际概率极小；据研究仅为五十万分之一。（2）证据显示，在TCK感染区小麦生产长期增长趋势未受显著影响。（3）中国不是进口种麦，而是用于加工食用。（4）禁运政策经济上有明显代价，因为从太平洋地区向中国出口小麦可显著节约运输成本。
这次我国在TCK问题上让步，不是放弃通过动植物检疫保护我国农业生产的原则立场，而是在控制TCK传入的方法上做了务实有效的调整。以前的禁运政策一定程度上以“零风险”要求为假想目标。实际上，由于美国国内谷物流通系统未对TCK小麦隔离，即便我国实施禁运政策，也不能根除TCK小麦在美国国内与其它产地小麦混杂后出口到我国；我国近年海关检查发现不止一起美国进口小麦包含受TCK感染样本，说明产地禁运政策并不能保证实现“零风险”目标。控制TCK风险，必须通过加强海关检查；发现受到TCK感染的小麦立即用可靠方式处理。依据这一思路，我国同意解除对太平洋西北部七个州的小麦进口禁运；今后将加强对美国进口的粮食和其它农场品的海关动植物检疫，一旦发现TCK小麦就转运到海南省处理加工。这样安排合理性在于：第一，海南不具备小麦生产的气候条件，TCK对当地农业生产没有危害。第二，TCK小麦加工后食用对人类健康无害，所以对消费者没有不利影响。第三，海南地理位置与可能传播TCK的北方小麦产区（主要是西北和东北部分地区）海峡相隔并距离遥远，因而能够把TCK传播机率控制到最低水平，从而有效实现保护我国小麦生产免受TCK危害的目标。
对我国农业的影响
由于历史原因，农业在很多国家都是较多受到政策扭曲的领域。我国现行体制下，粮食和农业贸易也受到较多关税和非关税手段干预。农业是中美WTO谈判难点之一，粮食贸易又是农业谈判焦点问题。美国基本立场是要求我国放弃数量控制，让市场来决定两国农业贸易。这一背景下，两国农业谈判的复杂内容可以从三个层面去观察。第一是有关上述动植物卫生检疫政策。二是WTO一揽子谈判中的农业部分内容：这应是围绕乌拉圭回合农业协议原则展开，即我国会被要求在降低关税，关税化和最低市场准入方面做出承诺。三是我国加入WTO后，新的多边谈判中农业仍会是重大问题之一，基本趋势是应是进一步自由化。对我国农业的影响也可以从三个层面观察和评价。现有协议中我国TCK小麦禁运政策改变涉及进口粮食在美国的区域分布这一结构问题，对两国小麦贸易总量不会有很大影响。柑桔，肉类进口解禁会增加美国这些产品对中国出口，但其影响会限于高收入阶层消费市场的较小范围。中美WTO一揽子谈判中农业部分如在乌拉圭回合农业协议原则基础上达成协议，对我国农业虽很快会产生显著影响，但由于乌拉圭回合农业协议的自由化力度本身有限，冲击估计还不会特别严重。对我国农业，特别是象粮食，油料作物这样耕地资源密集型的农产品的较大冲击和调整压力，很可能在新一轮WTO农业谈判中来临。
克林顿总统在朱总理访美前夕的对华政策讲演中强调，如果中国承诺恪守WTO规则，美国就应当支持中国进入WTO；否则是一个极大的错误。这一立场对中美农业合作的含义是：进入WTO门槛是一方面条件，恪守WTO规则是另一方面条件。可以预料，今年11月将开始的新一轮WTO谈判中，食物和农业自由化将是最重要议程之一；因而，如我国能够进入WTO，从长期来看农业将面临严重的调整压力。
我国农业开放应有长期应对思路粮食是我国农业对外开放的核心问题。在我国粮食价格显著高于国际价格因而已经实际形成某种价格保护格局的背景下，我们对农业开放应有长期应对研究和思路。第一，从认识上说，不应把农业或食物过于简单化地等同于粮食。在自由化贸易环境下，我国在一些大宗的劳动密集型的食物产品上具有竞争优势，有可能通过扩大出口产生一个正面的收入效应。应当在这一根本性问题上形成正确判断，才能对农业部门自由化的成本和收益有一个比较全面的认识，才能形成具有预见性可持续性的政策。第二，有人认为一旦粮食贸易自由化，我国注定要从国外进口所需要的大部分粮食，将买空国际市场，造成全球粮食市场。这是一种误解。由于经济规律作用，即便在完全自由化的贸易环境下，我国粮食自给率也很难下降到70-80以下。并且80年代以来国际粮食贸易规模没有显著扩大，主要原因是有效需求不足，而不是生产潜力的限制。第三，实事求是地评价未来我国由于政治原因遭受粮食出口禁运的风险，避免一味高估风险；应致力于通过双边和多边合作框架彻底消除禁运风险。第四，坚持社会主义市场经济改革方向，减少对粮食的价格干预和市场扭曲，以降低未来面临贸易自由化环境时所不得不付出的调节成本。
“中美农业合作协议”的签署是一个令人鼓舞的突破。然而，中美WTO谈判尚未完成。中美农业合作协议能否象本文观察的那样，真正成为我国农业对外开放的一个里程碑，关键取决于美方能否真正恪守承诺，支持中国在今年进入WTO。如果由于美国国内某些政治因素影响，使两国失去在农业和其它经贸领域扩大合作的历史性机遇，那无疑将是一个极大的遗憾。
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发布日期：1999-04-19 11:30 来源：北京大学国家发展研究院
1999年4月10日，中美两国签署了“中美农业合作协议”；在此基础上两国发表的联合声明中，美国政府承诺坚决支持中国今年进入WTO。“中美农业合作协议”是朱总理访美的最重要成果之一，它标志我国农业对外开放历程中一个具有里程碑意义的突破。为什么能够达成协议？
农业一直是中美GATT和WTO双边谈判中争议最大的部门之一，这次终于能够达成协议原因是多方面的。
第一，中美农业在资源方面的极大差异和互补性，意味着双方互利互惠合作存在广阔空间，合作协议的最深厚土壤在于它具有长期的经济合理性，符合两国人民的根本利益。第二，我国经济发展和国力增强为达成协议提供了有利条件。由于实行改革开放政策，我国经济实力不仅与改革前相比有了天壤之别，即便与1993年申请恢复GATT席位的第一次冲刺时期相比也有了显著增长，这使我们的贸易伙伴意识到把中国排除在WTO之外是一个机会成本很高的政策。第三，从时机上看则有两方面关键因素：一方面，WTO今年11月将开始新一轮谈判；在达成新的多边协议之前将不接纳新成员国。因而，如果中美谈判不能有突破性进展，中国可能在五年左右时期内不能进入WTO，由此带来的紧迫性给已长达十三年的谈判过程提供了新动力。另一方面，克林顿先生总统第二任期即将结束，这为中美谈判的突破性进展提供了重要的美国国内政治条件。最后关键一点，这是我国政府在进入WTO问题上坚持积极坚韧原则立场和灵活务实策略方针的结果。我国从1986年开始“入关”谈判，至今已十三年。用朱总理的话说，“黑头发谈成了白头发”。我国在对外开放上表现的坚韧和诚意，终于在最强大和最挑剔的谈判对手一方得到初步认可。坚持原则，灵活务实
从媒体消息看，中美这次达成农业协议的关键，是我国在涉及小麦，柑桔，肉类进口的动植物检疫方面做了政策调整和让步。其中对美国“矮腥黑穗病”（TCK）小麦产区小麦进口禁运政策的改变，关系到两国农业贸易的最大宗商品以及最有合作潜力的领域，尤其具有关键性意义。“矮腥黑穗病”（TCK）是一种小麦病害，具有种子传播，土壤传播，远地传播并且难以根除的特性，小麦感染该病后，产生腥臭味黑穗，造成减产和商业价值损失。不过，TCK感染的小麦经过加工食用对人类健康没有负面影响。我国没有TCK病害，美国太平洋西北部的七个州（如华盛顿，蒙大那等）小麦产区有TCK病害。为了防止TCK通过贸易方式传入并危害我国小麦生产，我国从1972年开始对上述七个州生产的小麦实行进口禁运。对此，美方认为不必要和不合理，长期以来通过多种渠道要求我国解除这一禁运。提出的主要理由是：（1）由于TCK传播对气候等因素的严格依赖条件，贸易传播的实际概率极小；据研究仅为五十万分之一。（2）证据显示，在TCK感染区小麦生产长期增长趋势未受显著影响。（3）中国不是进口种麦，而是用于加工食用。（4）禁运政策经济上有明显代价，因为从太平洋地区向中国出口小麦可显著节约运输成本。
这次我国在TCK问题上让步，不是放弃通过动植物检疫保护我国农业生产的原则立场，而是在控制TCK传入的方法上做了务实有效的调整。以前的禁运政策一定程度上以“零风险”要求为假想目标。实际上，由于美国国内谷物流通系统未对TCK小麦隔离，即便我国实施禁运政策，也不能根除TCK小麦在美国国内与其它产地小麦混杂后出口到我国；我国近年海关检查发现不止一起美国进口小麦包含受TCK感染样本，说明产地禁运政策并不能保证实现“零风险”目标。控制TCK风险，必须通过加强海关检查；发现受到TCK感染的小麦立即用可靠方式处理。依据这一思路，我国同意解除对太平洋西北部七个州的小麦进口禁运；今后将加强对美国进口的粮食和其它农场品的海关动植物检疫，一旦发现TCK小麦就转运到海南省处理加工。这样安排合理性在于：第一，海南不具备小麦生产的气候条件，TCK对当地农业生产没有危害。第二，TCK小麦加工后食用对人类健康无害，所以对消费者没有不利影响。第三，海南地理位置与可能传播TCK的北方小麦产区（主要是西北和东北部分地区）海峡相隔并距离遥远，因而能够把TCK传播机率控制到最低水平，从而有效实现保护我国小麦生产免受TCK危害的目标。
对我国农业的影响
由于历史原因，农业在很多国家都是较多受到政策扭曲的领域。我国现行体制下，粮食和农业贸易也受到较多关税和非关税手段干预。农业是中美WTO谈判难点之一，粮食贸易又是农业谈判焦点问题。美国基本立场是要求我国放弃数量控制，让市场来决定两国农业贸易。这一背景下，两国农业谈判的复杂内容可以从三个层面去观察。第一是有关上述动植物卫生检疫政策。二是WTO一揽子谈判中的农业部分内容：这应是围绕乌拉圭回合农业协议原则展开，即我国会被要求在降低关税，关税化和最低市场准入方面做出承诺。三是我国加入WTO后，新的多边谈判中农业仍会是重大问题之一，基本趋势是应是进一步自由化。对我国农业的影响也可以从三个层面观察和评价。现有协议中我国TCK小麦禁运政策改变涉及进口粮食在美国的区域分布这一结构问题，对两国小麦贸易总量不会有很大影响。柑桔，肉类进口解禁会增加美国这些产品对中国出口，但其影响会限于高收入阶层消费市场的较小范围。中美WTO一揽子谈判中农业部分如在乌拉圭回合农业协议原则基础上达成协议，对我国农业虽很快会产生显著影响，但由于乌拉圭回合农业协议的自由化力度本身有限，冲击估计还不会特别严重。对我国农业，特别是象粮食，油料作物这样耕地资源密集型的农产品的较大冲击和调整压力，很可能在新一轮WTO农业谈判中来临。
克林顿总统在朱总理访美前夕的对华政策讲演中强调，如果中国承诺恪守WTO规则，美国就应当支持中国进入WTO；否则是一个极大的错误。这一立场对中美农业合作的含义是：进入WTO门槛是一方面条件，恪守WTO规则是另一方面条件。可以预料，今年11月将开始的新一轮WTO谈判中，食物和农业自由化将是最重要议程之一；因而，如我国能够进入WTO，从长期来看农业将面临严重的调整压力。
我国农业开放应有长期应对思路粮食是我国农业对外开放的核心问题。在我国粮食价格显著高于国际价格因而已经实际形成某种价格保护格局的背景下，我们对农业开放应有长期应对研究和思路。第一，从认识上说，不应把农业或食物过于简单化地等同于粮食。在自由化贸易环境下，我国在一些大宗的劳动密集型的食物产品上具有竞争优势，有可能通过扩大出口产生一个正面的收入效应。应当在这一根本性问题上形成正确判断，才能对农业部门自由化的成本和收益有一个比较全面的认识，才能形成具有预见性可持续性的政策。第二，有人认为一旦粮食贸易自由化，我国注定要从国外进口所需要的大部分粮食，将买空国际市场，造成全球粮食市场。这是一种误解。由于经济规律作用，即便在完全自由化的贸易环境下，我国粮食自给率也很难下降到70-80以下。并且80年代以来国际粮食贸易规模没有显著扩大，主要原因是有效需求不足，而不是生产潜力的限制。第三，实事求是地评价未来我国由于政治原因遭受粮食出口禁运的风险，避免一味高估风险；应致力于通过双边和多边合作框架彻底消除禁运风险。第四，坚持社会主义市场经济改革方向，减少对粮食的价格干预和市场扭曲，以降低未来面临贸易自由化环境时所不得不付出的调节成本。
“中美农业合作协议”的签署是一个令人鼓舞的突破。然而，中美WTO谈判尚未完成。中美农业合作协议能否象本文观察的那样，真正成为我国农业对外开放的一个里程碑，关键取决于美方能否真正恪守承诺，支持中国在今年进入WTO。如果由于美国国内某些政治因素影响，使两国失去在农业和其它经贸领域扩大合作的历史性机遇，那无疑将是一个极大的遗憾。
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