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sidenav header background2003年第66期（总第408期）跨界治理：台资参与昆山制度创新的个案研究
发布日期：2003-10-07 08:38 来源：北京大学国家发展研究院
2003年9月19日，中国经济研究中心柏兰芝教授在中心致福轩做了题为“跨界治理：台资参与昆山制度创新的个例研究”的讲座。所谓跨界治理，就是政府通过和跨界的、不同利益主体行动者互动协商，形成一组制度和规范，以利于跨界生产体系的运用。首先，柏兰芝教授首先介绍了昆山的现状，一个小小的县级市在2002年进出口额达到82亿美元，GDP达到305亿元人民币，人均GDP达到6100美元。台商多年来在大陆的投资有十分之一落户昆山，尤其值得重视的是近年来台湾十大笔记本电脑生产商有6家已经落户昆山出口加工区，而这一个出口加工区正是政府和台商互动中的一个制度创新。
在具体的分析昆山跨界治理之前，就有关“治理”（governance）的文献和中国的情况，柏兰芝教授做了相应的回顾。主要有Robert Putnam就意大利从中央集权到地方分权后，对不同政府的制度绩效和经济发展路径关系进行了研究，并认为制度绩效比较好的地区都是经济发展比较成功的地区。Putnam把制度绩效归结于社会资本，并归纳为信任、规范和社会网络。现在，世界银行也把社会资本作为促进地区发展的关键因素之一。在全球化和经济调整的浪潮中，政府职能发生了悄然的转化，由原先的管理和规范发展，弥补市场失灵的守夜人，变成了积极的推动者，来招商引资，解决就业问题。所以，这就要求中央政府进一步放权给地方，地方政府也需从内部改革，使自身更为开放灵活。第一，要让各利益集团参与决策，建立伙伴型公私关系。第二，强调地方政府在经济事务中的协调和组织。然而，亚洲国家缺少福利国家传统，东亚经济发展历程中兼有威权体制和发展性国家的传统，因此，改革传统结构和软化政府“治理”就夹杂着进步的期望。在中国，政府的力量很大，公与私的边界没有清晰界定，外资又是比较“私”的部门，资本的力量可以使之有力量冲击僵化的政府，进而提供了观察地方制度如何在一个官与民、政与企互动过程中演变的视角。
柏兰芝教授认为，作为外力的台商和大陆的地方政府之间，为了解决利益纠结的各种矛盾，在一个历史的过程中，有些地区逐渐摸索和建立一个跨界治理的系统来支持全球化脉络下的跨界生产。台商从钻空子、走后门到协商建立制度，参与和改变了地方的制度变迁。
具体到昆山的例子中，昆山作为紧邻上海，有地利之便，但是在苏南大力发展乡镇企业的时候，与周边的城镇出现了差距。虽然，昆山没有国家的财政补贴，行政级别很低，许多政策是“跑出来”的。但因为这些劣势，却可以避开了直接的政治竞争得到了比较宽容的结果。再者，由于官小架子小，便于其亲商形象的树立和服务的落实。在政府职能上，比较早的定位在为资本服务而不是直接介入，完成了地方政府从政企不分到政企分开的转型。政府亲商最重要的一项，就是为台商跑腿以突破政策的限制，以便通过层层审批的关卡。从某种角度上讲，地方政府帮助台商吸收了一部分“跑腿”成本，为外商突破了政策限制。另一方面，昆山政府比较制度化，照章办事。大量削减了政府审批项事项，收费公开，有效“营造了交易成本最小的投资环境”。与此相对应的互动是在昆山政府亲民、服务和信用得到认可后，台商的关系网络开始带来了一连串的新的项目，更重要的是出现显著的产业网络配套和集聚效应。
柏兰芝教授用昆山出口加工区的建立来说明台商网络在昆山政府决策和制度设计中起到的关键的作用。1997年亚洲金融危机之后，台湾IT产业开始筹划到大陆发展。但是，昆山级别很低，出关非常麻烦，面对信息产品对时间效率的要求，在不懈的努力下建立了陆路海关，后来又在台商的建议下，选择建立出口加工区为突破口。在台商的帮助下，昆山政府有关部门负责人六次到台湾考察出口加工区，经历了长时间的努力，终于成立了中华人民共和国第一个出口加工区。吸引了大批的高科技企业入驻昆山。昆山市政府在制度上设计了许多与外商沟通的机制，并且以台协会为中介与台湾各界有着密切交流。
柏兰芝教授认为制度规范不一定代表明确的成文法和法则的制定，昆山实践是由地方政府出面设计和执行一套地方制度来突破一些边界，并在与台商互动中探索了一条比较成功的演化路径。但是，昆山经济社会成长过程中也存在很多问题。例如这一变迁过程一开始就有“谁进入，谁不进入”的问题，为社会两极化埋下了伏笔；目前的政府和资本的增长联盟中，缺少捍卫环保的行动者，环境恶化状况影响可持续发展；某些进一步的制度性改进需要，已经超过地方政府能力范围。跨界治理的已有成绩和未来不确定性，是可以持续关注的对象。
（白营、李远芳、卢锋整理）
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发布日期：2003-10-07 08:38 来源：北京大学国家发展研究院
2003年9月19日，中国经济研究中心柏兰芝教授在中心致福轩做了题为“跨界治理：台资参与昆山制度创新的个例研究”的讲座。所谓跨界治理，就是政府通过和跨界的、不同利益主体行动者互动协商，形成一组制度和规范，以利于跨界生产体系的运用。首先，柏兰芝教授首先介绍了昆山的现状，一个小小的县级市在2002年进出口额达到82亿美元，GDP达到305亿元人民币，人均GDP达到6100美元。台商多年来在大陆的投资有十分之一落户昆山，尤其值得重视的是近年来台湾十大笔记本电脑生产商有6家已经落户昆山出口加工区，而这一个出口加工区正是政府和台商互动中的一个制度创新。
在具体的分析昆山跨界治理之前，就有关“治理”（governance）的文献和中国的情况，柏兰芝教授做了相应的回顾。主要有Robert Putnam就意大利从中央集权到地方分权后，对不同政府的制度绩效和经济发展路径关系进行了研究，并认为制度绩效比较好的地区都是经济发展比较成功的地区。Putnam把制度绩效归结于社会资本，并归纳为信任、规范和社会网络。现在，世界银行也把社会资本作为促进地区发展的关键因素之一。在全球化和经济调整的浪潮中，政府职能发生了悄然的转化，由原先的管理和规范发展，弥补市场失灵的守夜人，变成了积极的推动者，来招商引资，解决就业问题。所以，这就要求中央政府进一步放权给地方，地方政府也需从内部改革，使自身更为开放灵活。第一，要让各利益集团参与决策，建立伙伴型公私关系。第二，强调地方政府在经济事务中的协调和组织。然而，亚洲国家缺少福利国家传统，东亚经济发展历程中兼有威权体制和发展性国家的传统，因此，改革传统结构和软化政府“治理”就夹杂着进步的期望。在中国，政府的力量很大，公与私的边界没有清晰界定，外资又是比较“私”的部门，资本的力量可以使之有力量冲击僵化的政府，进而提供了观察地方制度如何在一个官与民、政与企互动过程中演变的视角。
柏兰芝教授认为，作为外力的台商和大陆的地方政府之间，为了解决利益纠结的各种矛盾，在一个历史的过程中，有些地区逐渐摸索和建立一个跨界治理的系统来支持全球化脉络下的跨界生产。台商从钻空子、走后门到协商建立制度，参与和改变了地方的制度变迁。
具体到昆山的例子中，昆山作为紧邻上海，有地利之便，但是在苏南大力发展乡镇企业的时候，与周边的城镇出现了差距。虽然，昆山没有国家的财政补贴，行政级别很低，许多政策是“跑出来”的。但因为这些劣势，却可以避开了直接的政治竞争得到了比较宽容的结果。再者，由于官小架子小，便于其亲商形象的树立和服务的落实。在政府职能上，比较早的定位在为资本服务而不是直接介入，完成了地方政府从政企不分到政企分开的转型。政府亲商最重要的一项，就是为台商跑腿以突破政策的限制，以便通过层层审批的关卡。从某种角度上讲，地方政府帮助台商吸收了一部分“跑腿”成本，为外商突破了政策限制。另一方面，昆山政府比较制度化，照章办事。大量削减了政府审批项事项，收费公开，有效“营造了交易成本最小的投资环境”。与此相对应的互动是在昆山政府亲民、服务和信用得到认可后，台商的关系网络开始带来了一连串的新的项目，更重要的是出现显著的产业网络配套和集聚效应。
柏兰芝教授用昆山出口加工区的建立来说明台商网络在昆山政府决策和制度设计中起到的关键的作用。1997年亚洲金融危机之后，台湾IT产业开始筹划到大陆发展。但是，昆山级别很低，出关非常麻烦，面对信息产品对时间效率的要求，在不懈的努力下建立了陆路海关，后来又在台商的建议下，选择建立出口加工区为突破口。在台商的帮助下，昆山政府有关部门负责人六次到台湾考察出口加工区，经历了长时间的努力，终于成立了中华人民共和国第一个出口加工区。吸引了大批的高科技企业入驻昆山。昆山市政府在制度上设计了许多与外商沟通的机制，并且以台协会为中介与台湾各界有着密切交流。
柏兰芝教授认为制度规范不一定代表明确的成文法和法则的制定，昆山实践是由地方政府出面设计和执行一套地方制度来突破一些边界，并在与台商互动中探索了一条比较成功的演化路径。但是，昆山经济社会成长过程中也存在很多问题。例如这一变迁过程一开始就有“谁进入，谁不进入”的问题，为社会两极化埋下了伏笔；目前的政府和资本的增长联盟中，缺少捍卫环保的行动者，环境恶化状况影响可持续发展；某些进一步的制度性改进需要，已经超过地方政府能力范围。跨界治理的已有成绩和未来不确定性，是可以持续关注的对象。
（白营、李远芳、卢锋整理）
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