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sidenav header background2003年第32期（总第374期）制定“十一五”计划若干战略问题思考
发布日期：2003-04-01 08:17 来源：北京大学国家发展研究院
关于制定2006－2010的“十一五”计划所应考虑的重大战略，我想谈八个问题。讨论这八个问题建立在两大前提之上：第一，到2006年中国加入WTO的所有承诺都已落实，中国成为全世界最开放的发展中国家；第二，十六大提出“全面建设小康社会”的目标，从2006年到2010年将是实现这个目标的一个很重要阶段，“十一五”计划应该以此为目标进行安排。根据这两个前提，本文将就如下八个战略问题提出一些看法。（一）当我国落实了所有加入WTO承诺后，应该基本完成了从计划经济向市场经济的过渡。我国的经济体制原来以计划经济为主，这几年处于向市场经济体制转型的最后阶段。计划经济和市场经济最主要差别在于：在计划经济中，经济发展以政府为主导；在市场经济中，市场机制主导经济发展。当然，从“十五”计划中可以看到，政府的思路已经在改变。但是，在“十五”计划中，过去的烙印依然存在。在WTO的框架下，“十一五”计划中以政府的力量来支持或扶持某一个产业或企业发展的余地将大大缩小，政府的指令性计划不再可行。然而，这并不意味政府对经济发展不可发挥一定作用。政府除了应该维护市场秩序、提供法制环境以及市场的基础建设外，也还可以制定国家计划，但这种国家计划必须是指导性的。它的功能首先是提供信息，如整个社会未来发展的方向是什幺、可能出现的问题是什幺、哪些产业是新兴的产业、国际国内经济的变化趋势如何等等。这些信息需要在全社会进行充分沟通，在此基础上形成共识，并提供给社会各阶层和部门，作为他们在面对市场各种挑战和把握各种机会时的参考信息。所以计划还可以继续存在，但它的功能将是信息的沟通和对发展方向共识的形成。同时，由于我国经济还会以比较快的速度发展，产业结构、就业结构、技术结构、市场结构的变化也比较快，因而需要在企业和企业之间，企业和政府之间进行有效的协调，任何一个企业均无法在其内部解决所有协调问题。同时，各种制度安排也要不断变化，其中有很多的制度创新是企业本身所无法做到的，因而需要政府帮助；如企业对于金融创的新要求就可能属于这类情况。制定计划可以有助于达成上述诸多方面的协调。此外，在市场经济环境下很多经济活动具有外部性，需要政府利用其财政或税收措施来补偿这些外部性。因而，在大的思路方面有一点需要明确，就是“十一五”计划与“十五”计划相比应当更是一个指导性的、用以综合信息、形成共识、促进协调、克服外部性的计划，而不是一个依靠政府力量扶持、鼓励某个产业或产业群发展的计划。
（二）第二，在“十一五”期间国有企业改革尚需继续深化，这与十六大报告中所提出的“毫不动摇地巩固、发展国有企业”的目标是一致的。众所周知，国有企业经过二十多年的改革，其问题尚未根本解决。成立国资委解决了国家作为出资人的身份问题，但是，国有企业至今在相当大程度上还需依靠市场垄断以及政府直接或间接的资金支持来维持生存。当我国全面实现加入WTO承诺后，所有外资企业均将享受国民待遇，国有企业过去享有的市场垄断地位将不复存在，国有企业必须直接面对市场竞争。过去政府对国有企业在资金方面支持主要有两个来源：国有银行的低息贷款和资本市场融资（几乎所有上市公司均为国有企业）。这一融资模式在WTO的框架下不再具有可行性，其理由如下：
第一，国有银行本身也将面对来自外资银行的竞争，必须要考虑到自身的生存问题。因此依靠国有银行以低息贷款的方式来筹集更多的资金用于扶持国有企业不再可行。
第二，在资本市场方面，估计资本账户的开放、人民币的可兑换在不远将来都会实现。因此，外资（包括短期资金）进入中国的股票市场也只是时间问题。现在的股票市场存在很多问题，其中很重要一点就是上市公司均为国有企业，自身素质较差，缺乏盈利能力，股东不能靠长期持有股票获利，只能短期投机或炒作。在开放资本账户、允许人民币可自由兑换之前必须改善资本市场的体质，否则后果不堪设想。依靠股市圈钱来支持国有企业的发展是股票市场问题的根源，改善上市公司的素质乃是解决目前股市问题的当务之急。为了改善资本市场的状况，必须从现在开始让越来越多素质好、有竞争力和赢利能力的企业（包括民营企业、三资企业）进入资本市场。
传统扶持国有企业发展的政策措施不再可行的新形势下，国有企业应该怎样才能得到巩固发展呢？我认为，国有企业最根本问题在于国有企业存在政策性负担，由此导致政策性亏损，于是政府负有给国有企业补贴政策亏损的责任。同时，企业也会利用政策性亏损为借口，把经营性亏损也说成是政策性亏损。在信息不对称的状况下，政府无法区分企业的这两种亏损。由此导致政府只能把企业的全部亏损都承担起来，从而形成国有企业的预算软约束。为了解决国有企业的问题，最重要的是剥离企业的政策性负担。政策性负担可分为两类，一是社会性负担，一是战略性负担。对于社会性负担，包括冗员、养老等，我国这几年虽然已经做了相当多的工作，但是社会保障体系有待加强，需要把养老职能从企业中全部剥离、企业冗员全部下岗。所谓战略性负担是指企业所在的产业或产业区段资金很密集，我国目前不具比较优势。既然不具比较优势，在开放、竞争的市场中，这些企业不具自生能力，除非国家给予补贴，否则无法生存。国有企业改革的方向应该是围绕如何提高国有企业的自生能力，即企业在竞争的市场中，只要管理好，就可以不需要政府的保护或补贴，即可获得市场上可接受的利润率的能力。根据这个目标，国有企业的改革可以依据产品特性的不同而分成如下四种情形来处理：
第一类企业，其产品在国防上是必不可缺少的，而且只能由国内自己来生产。对于这类企业在任何国家都一样，只能由政府直接监督，继续由财政拨款来支持其生产和经营。
第二类企业，其产品有相当大的国内市场，但在国防上不是很敏感。对于这类企业可以采取以市场换资金的策略，到国外的资本市场上市或和外国公司合资，直接利用国外的资金与技术，来解决企业在竞争的市场中因为不符合我国的比较优势而没有自生能力的问题。
第三类企业，其产品国内市场的规模很小，但企业拥有比较强的工程设计和管理力量，这类企业则可以转向生产在国内有市场且劳动力比较密集的产品。
第四类企业，其产品没有市场，企业也缺乏工程设计和管理力量，这类企业只能令其破产，退出市场。
只有剥离了企业的政策性负担，解决了国有企业的自生能力的问题，企业不再需要并也没有任何理由需要政府的保护和补贴，政企才有可能真正分开，现代企业制度才能真正建立起来。在“十一五”计划期间必须在“十五”计划所取得成果基础上，沿着上述改革方向继续向前推进和落实，国有企业才能巩固和发展。
（三）创造有利于民营企业发展的环境，以增加就业。目前城市的劳动力仍在增加，农村的劳动力需要大量转移到城市就业，同时城市还面临企业冗员下岗的问题，必须大量增加就业机会，才能实现全面建设小康社会的目标。如何创造大量的就业机会，在“十五”计划和十六大报告中已有认识，就是要多发展劳动力密集型的产业以及在高新技术产业中劳动力比较密集的产业区段。这样的选择也与WTO有关系，因为落实了WTO的承诺后，除了还保留一点关税外，所有的市场都将开放，我国的企业只有在这些产业和产业区段中才有自生能力，在国内市场和国际市场上具有竞争力，可以靠自己改进技术、管理水平，而不需要靠政府的扶持来发展。在劳动力比较密集的产业或者产业区段中绝大多数是中小企业，其中大部份是民营企业。为了多创造就业机会，也为了提高在WTO框架下的竞争能力，需要创造有利于民营企业发展的环境。民营企业的发展牵涉到金融服务、市场准入和信息服务的问题。
第一，过去我国政府为了保护国有企业，在金融方面主要支持国有企业而不是中小企业。最能够给中小企业提供资金服务的是地区性民营中小金融机构，在“十一五”计划中，对于民营中小银行的发展、中小企业的创业基金等方面，应有比较好的规划。
第二，过去为了保护国有企业，还给与国有企业市场垄断地位，民营企业不允许进入一些行业；关于市场准入的问题，加入WTO后外国企业可以得到国民待遇，本国的民营企业更应该是如此，各个行业都应该对本国的民营企业开放。
第三，我国的中小企业规模较小，劳动力密集，符合我国的比较优势，产品在国内和国际市场上有竞争力。但是，在国际市场上依靠他们本身来收集信息的成本比较高，因此，在台湾、日本有专门服务于中小企业进入国际市场的半官方的中介机构。我国在未来二十年或更长的时间内要保持每年7%或更高的增长率，前提是技术、产品和产业必须不断升级。这些升级必须要了解大量的信息，如技术在什幺地方、市场在什幺地方，必须有类似于台湾、日本的中介机构来提供这些信息。围绕着怎幺样“毫不动摇地支持、鼓励、引导非国有经济的发展”，上述关系到中小民营企业发展的三方面的问题，在“十一五”计划中应该有所规划落实。
（四）建立适合我国发展阶段的金融结构。为支持中小企业发展，我主张多发展民营中小银行，这个建议其实关系到我国现阶段最优的金融结构的问题。金融体系的基本职能是：
1，动员金融资源，把分散在四处的剩余集中到金融部门；2，分配金融资源。把资源配置到国民经济中最有竞争力、回报率最高的部门；3，分散风险，项目投资的风险由多个市场主体分担，从而鼓励投资，鼓励技术创新，推动技术进步。在这三种功能中，配置的功能是最重要的，因为，配置好了，可动员的资金就多了，而且，风险也会较小。所谓好的配置就是将资金配置到经济中最符合比较优势、最有竞争力的产业中的企业。目前我国最有竞争力，最具比较优势的是劳动密集部门，包括劳动密集型产业以及资本密集和资源密集产业中的劳动密集区段。劳动密集部门的绝大多数企业是中、小型的民营企业。大银行往往不愿贷款给中小企业，原因主要有：由于中小企业所需资金量少，所以每笔贷款的单位资金交易费用很高；由于中、小企业分散在各地，大银行对贷款用途进行监督的成本很高。同时，股市融资的初始成本高，上市后对会计、审计、信息披露的要求多，成本也高，资金需求量小的中小企业也不合适在股市上融资。最适合为中、小民营企业提供融资服务的金融安排是地区性的民营中、小银行。其实，在任何国家，经济发展的早期阶段，绝大多数是中小企业；因此，在任何一个国家经济发展的早期，金融结构的基础应该是能为绝大多数的中小企业提供金融服务的中小银行。随着经济的发展，一些企业规模扩大了，资金需求量增加，才逐渐发展资本市场、大银行等，以满足这些大企业的需要。而且，即使到了这个阶段绝大多数的企业还是中小企业，所以在发达国家仍然有许许多多为中小企业服务的中小银行。在我国目前的发展阶段，中小企业在数量上和重要性上都比发达国家要大的多，因此，我国应该建立以地区性民营中、小银行为核心，配合几个大银行和股票市场的金融体系。可是，我国在计划经济时代，为了方便给那些不具备自生能力、资金密集度很高的大型国有企业提供融资服务，实行了财政代替金融的制度。1978年之后，虽然恢复了银行，但同样为了保证大型国有企业的资金需求，而建立了适合于为大企业服务的“中农工建”四大国有银行。后来，设立了股票市场，仍然是为了给大型国有企业的改革创造条件。中小企业在1992年邓小平南巡讲话后如雨后春笋般冒出来，随之地区性中小金融机构也有一定的发展。但是由于缺乏准入标准和监管不当，出现了一些问题，呆、坏帐严重，中央银行就全面收缩，导致目前中小企业融资困难。如何建立一个有效的金融结构，是一个从现在开始应该仔细研究，并在“十一五”计划中要有良好规划的一个重大战略问题。
（五）选择合适的城市化道路。目前我国60.1％的人口还在农村，全面建设小康社会，最困难的是在农村。十六大报告和中央农村工作会议都强调，要解决三农问题，关键是把富余的农村劳动力转移到城市的非农产业就业，用城市化来带动农村的发展。可是，应以大中城市为主还是以中小城镇为主来提供非农就业机会？这个问题还没有完全解决。当前的政策似乎倾向于中小城镇，但是仔细分析则可以发现，中小城镇难于发展制造业，因为制造业要有竞争力，一方面必须符合我国的比较优势，多发展劳动力密集的产业，一方面要形成产业集群，只有在大中规模的城市才较易形成有足够规模、有利于中小企业发展的产业集群，因此，除非靠近大城市周边，绝大多数的中小城镇不会成为制造业的中心。中小城镇的经济主要是为高度分散的、人口稀疏的广大农村地区的农业生产、流通和农民生活提供服务的商业活动，这样的服务业规模不会太大。在“十一五”计划中，应该在总结目前中小城镇发展经验的基础上重新思考我国的城市化战略问题。我个人判断未来我国的城市发展道路会是一个两级结构：农村富余劳动力转移出来以后会主要集中于大中城市；在农村地区则散布着星星点点的，提供新增就业量有限的政治和商业中心为功能的小城镇。
（六）建设社会主义新农村。这与第五点是紧密相关的，这几年我曾倡议新农村运动，着重于村一级的各种与生活有关的基础设施的建设。我提这个建议的一个出发点是为了解决当前国民经济中生产能力普遍过剩，造成通货紧缩的问题。中国最大的市场在农村，如果农村没有这些基础设施则难于有现代化的消费。但是，新农村运动不仅可以解决当前的通货紧缩的问题，而且在相当长的一段时间里，我国还会有相当数量的劳动力在农村务农，由于农业生产的特性，全世界的农民，包括美国的农民，都住在自已的农场上，不会住在小城镇里。未来相当长的一段时间里，我国人口分布情况可能是：农村人口主要居住在村里，以村为基础，从事农业；少量的人口在镇里，从事商业，提供农业生产资料，农产品的集中销售以及农民生活用品的零售服务；剩下的人口集中在大中型城市，从事工、商、服务业。如果这个判断正确，到2020年农村人口占总人口的比例即使降到45%，仍会有近7亿人，到2030年这个比例下降到30%，还有5亿人生活在农村，其中绝大部分居住在村里。这部分人的生活也必须现代化，我们才能说是全面建设了小康社会。中央农村会议把农村工作作为全党工作重中之重，提出建设社会主义新农村，包括政治文明、精神文明、和物质文明的建设。这是一项长期的战略，在“十一五”计划中应对这几个方面进行重点而全面的规划。
（七）政府组织结构的问题。我国人口将发生大量转移出农村的情形，目前中央、省、市、县、乡镇所组成的五级结构并不适合这种转变，这一点现在已初见端倪。当人口大量转移出农村后，县以下的人口将大幅度减少，县级财政的税基规模也将随之大大减少。在此情况下，县以下政府的税收无法维持其正常运作。最近清华大学教授孟建军提出一个可能超前但值得考虑的问题——“废省虚县”。他主张县级以下政府应虚化，主要采用村民自治的方式，政府应设在地市级，同时把省的职能精简。我认为从中国的政治形态考虑，把省去掉可能比较困难，但他的观点有一定的合理性。我国现共有2053个县，如果到了2030年我国还有30%的人口在农村，估计约为5亿左右，这样每个县的人口平均约为25万，在中西部的县人口将远远低于这个数。要维持一个县、乡政府这幺庞大的组织，靠这样规模人口的税基是很困难的。事实上，这种现象在有些中西部地区已经出现了。只有一个非常发达的第二产业才能维持比较发达的第三产业，也只有发达的第二产业才能够维持较高的人均收入。如果到2020年我国人均收入水平达到3000美元，绝大多数县城的第二产业基本上没有竞争力，县城里的工业基础很难维持这样高的人均收入水平，其人口必将逐渐向收入水平高的大中城市转移。因此，不仅农村人口会减少，县城人口也会减少，五级结构的矛盾就会更突出。这个问题在目前比较超前，但值得开始考虑。
（八）人口政策问题。大部分国家在达到高收入水平后才进入人口老龄化阶段，而我国则在中低收入水平就进入老龄化社会。这里需要考虑两方面的问题：1，要尽快建立一个切实可行的社保体系，一方面不能在将来成为政府财政支出的大窟窿，另一方面必须给老年人提供足够的生活保障。2，要重新思考我国的人口政策。人口政策主要有两个方面，一是人口质量，一个是人口数量。人口的质量亟需提高，这应是无可争议的。在人口的数量这一方面，我国现在的政策是从如何压低生育率、减少人口增长的角度出发来制定的。传统上认为我国庞大的人口规模是经济发展的一个制约因素。但是到底人多是负担还是优势？人多了为什幺会变成一个负担？毛主席说：“每个人一张口两只手”，手做的总比口吃的多，为何人多却成为负担？这与我国在计划经济时期的发展战略不无关系。建国后，我国发展的主要是资金密集型的重工业，其特点是投资多，创造的就业机会少，连满足城里新增劳动力就业的需要都有困难，以致大部分农村劳动力滞留在农村，使用原始的生产工具进行生产，劳动效率与产出相应地处于低水平。但是，若认为人口规模一定会限制经济发展，为什幺改革开放以后，我国人口密度最高的沿海地区却是经济发展最快的地区。以浙江为例，它原来是经济最落后的地区之一，但现在是全国经济发展最好的地区之一。出现这种现象的原因在于发展战略的转变，如果按照比较优势，将会多发展劳动力比较密集的产业。这些产业不仅是我国最有竞争力的产业，同时又可以容纳最多的就业，创造最多的财富，资本的增加最快，产业的升级速度也最快。如按照这种发展模式，人口规模并非劣势。同样的情形发生在东亚地区，如日本、台湾、韩国、新加坡的人口密度很高，但其企业极具竞争力。与之相应的，人口少、资源丰富的发展中国家也罕有进入发达国家行列的。由于一方面考虑到人口老龄化的问题，另一方面考虑到过去我国把人多作为一个负担主要是因为采用了不当的发展战略，在加入WTO后，我国必须按照比较优势来发展经济，多发展劳动力密集的产业，人多未必就是劣势。况且，当收入水平提高后，生育率自然会下降，现今所有发达国家的人口问题均是在于人口生育率过低，无法维持自然的替换。这类人口问题在日本、亚洲四小龙都存在，而这些国家并没有我国这样严格的人口政策。我国已经到了必须对当前的人口政策重新认真考虑的时候，至少在内部需要仔细讨论。
以上就制定“十一五”计划所应考虑的战略问题发表了一些个人看法。这些问题很不全面，有些到了2006年可能已经得到解决，不再是重要的战略问题；有些则还有争议，应该另外组织专家深入研究，现在将个人的看法提出，以抛砖引玉，给大家作为讨论的参考。
本文根据2003年1月10日在国家计划发展委员会“十一五”计划重大战略问题专家座谈会上发言的录音，由郭国栋同学协助整理成文。
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发布日期：2003-04-01 08:17 来源：北京大学国家发展研究院
关于制定2006－2010的“十一五”计划所应考虑的重大战略，我想谈八个问题。讨论这八个问题建立在两大前提之上：第一，到2006年中国加入WTO的所有承诺都已落实，中国成为全世界最开放的发展中国家；第二，十六大提出“全面建设小康社会”的目标，从2006年到2010年将是实现这个目标的一个很重要阶段，“十一五”计划应该以此为目标进行安排。根据这两个前提，本文将就如下八个战略问题提出一些看法。（一）当我国落实了所有加入WTO承诺后，应该基本完成了从计划经济向市场经济的过渡。我国的经济体制原来以计划经济为主，这几年处于向市场经济体制转型的最后阶段。计划经济和市场经济最主要差别在于：在计划经济中，经济发展以政府为主导；在市场经济中，市场机制主导经济发展。当然，从“十五”计划中可以看到，政府的思路已经在改变。但是，在“十五”计划中，过去的烙印依然存在。在WTO的框架下，“十一五”计划中以政府的力量来支持或扶持某一个产业或企业发展的余地将大大缩小，政府的指令性计划不再可行。然而，这并不意味政府对经济发展不可发挥一定作用。政府除了应该维护市场秩序、提供法制环境以及市场的基础建设外，也还可以制定国家计划，但这种国家计划必须是指导性的。它的功能首先是提供信息，如整个社会未来发展的方向是什幺、可能出现的问题是什幺、哪些产业是新兴的产业、国际国内经济的变化趋势如何等等。这些信息需要在全社会进行充分沟通，在此基础上形成共识，并提供给社会各阶层和部门，作为他们在面对市场各种挑战和把握各种机会时的参考信息。所以计划还可以继续存在，但它的功能将是信息的沟通和对发展方向共识的形成。同时，由于我国经济还会以比较快的速度发展，产业结构、就业结构、技术结构、市场结构的变化也比较快，因而需要在企业和企业之间，企业和政府之间进行有效的协调，任何一个企业均无法在其内部解决所有协调问题。同时，各种制度安排也要不断变化，其中有很多的制度创新是企业本身所无法做到的，因而需要政府帮助；如企业对于金融创的新要求就可能属于这类情况。制定计划可以有助于达成上述诸多方面的协调。此外，在市场经济环境下很多经济活动具有外部性，需要政府利用其财政或税收措施来补偿这些外部性。因而，在大的思路方面有一点需要明确，就是“十一五”计划与“十五”计划相比应当更是一个指导性的、用以综合信息、形成共识、促进协调、克服外部性的计划，而不是一个依靠政府力量扶持、鼓励某个产业或产业群发展的计划。
（二）第二，在“十一五”期间国有企业改革尚需继续深化，这与十六大报告中所提出的“毫不动摇地巩固、发展国有企业”的目标是一致的。众所周知，国有企业经过二十多年的改革，其问题尚未根本解决。成立国资委解决了国家作为出资人的身份问题，但是，国有企业至今在相当大程度上还需依靠市场垄断以及政府直接或间接的资金支持来维持生存。当我国全面实现加入WTO承诺后，所有外资企业均将享受国民待遇，国有企业过去享有的市场垄断地位将不复存在，国有企业必须直接面对市场竞争。过去政府对国有企业在资金方面支持主要有两个来源：国有银行的低息贷款和资本市场融资（几乎所有上市公司均为国有企业）。这一融资模式在WTO的框架下不再具有可行性，其理由如下：
第一，国有银行本身也将面对来自外资银行的竞争，必须要考虑到自身的生存问题。因此依靠国有银行以低息贷款的方式来筹集更多的资金用于扶持国有企业不再可行。
第二，在资本市场方面，估计资本账户的开放、人民币的可兑换在不远将来都会实现。因此，外资（包括短期资金）进入中国的股票市场也只是时间问题。现在的股票市场存在很多问题，其中很重要一点就是上市公司均为国有企业，自身素质较差，缺乏盈利能力，股东不能靠长期持有股票获利，只能短期投机或炒作。在开放资本账户、允许人民币可自由兑换之前必须改善资本市场的体质，否则后果不堪设想。依靠股市圈钱来支持国有企业的发展是股票市场问题的根源，改善上市公司的素质乃是解决目前股市问题的当务之急。为了改善资本市场的状况，必须从现在开始让越来越多素质好、有竞争力和赢利能力的企业（包括民营企业、三资企业）进入资本市场。
传统扶持国有企业发展的政策措施不再可行的新形势下，国有企业应该怎样才能得到巩固发展呢？我认为，国有企业最根本问题在于国有企业存在政策性负担，由此导致政策性亏损，于是政府负有给国有企业补贴政策亏损的责任。同时，企业也会利用政策性亏损为借口，把经营性亏损也说成是政策性亏损。在信息不对称的状况下，政府无法区分企业的这两种亏损。由此导致政府只能把企业的全部亏损都承担起来，从而形成国有企业的预算软约束。为了解决国有企业的问题，最重要的是剥离企业的政策性负担。政策性负担可分为两类，一是社会性负担，一是战略性负担。对于社会性负担，包括冗员、养老等，我国这几年虽然已经做了相当多的工作，但是社会保障体系有待加强，需要把养老职能从企业中全部剥离、企业冗员全部下岗。所谓战略性负担是指企业所在的产业或产业区段资金很密集，我国目前不具比较优势。既然不具比较优势，在开放、竞争的市场中，这些企业不具自生能力，除非国家给予补贴，否则无法生存。国有企业改革的方向应该是围绕如何提高国有企业的自生能力，即企业在竞争的市场中，只要管理好，就可以不需要政府的保护或补贴，即可获得市场上可接受的利润率的能力。根据这个目标，国有企业的改革可以依据产品特性的不同而分成如下四种情形来处理：
第一类企业，其产品在国防上是必不可缺少的，而且只能由国内自己来生产。对于这类企业在任何国家都一样，只能由政府直接监督，继续由财政拨款来支持其生产和经营。
第二类企业，其产品有相当大的国内市场，但在国防上不是很敏感。对于这类企业可以采取以市场换资金的策略，到国外的资本市场上市或和外国公司合资，直接利用国外的资金与技术，来解决企业在竞争的市场中因为不符合我国的比较优势而没有自生能力的问题。
第三类企业，其产品国内市场的规模很小，但企业拥有比较强的工程设计和管理力量，这类企业则可以转向生产在国内有市场且劳动力比较密集的产品。
第四类企业，其产品没有市场，企业也缺乏工程设计和管理力量，这类企业只能令其破产，退出市场。
只有剥离了企业的政策性负担，解决了国有企业的自生能力的问题，企业不再需要并也没有任何理由需要政府的保护和补贴，政企才有可能真正分开，现代企业制度才能真正建立起来。在“十一五”计划期间必须在“十五”计划所取得成果基础上，沿着上述改革方向继续向前推进和落实，国有企业才能巩固和发展。
（三）创造有利于民营企业发展的环境，以增加就业。目前城市的劳动力仍在增加，农村的劳动力需要大量转移到城市就业，同时城市还面临企业冗员下岗的问题，必须大量增加就业机会，才能实现全面建设小康社会的目标。如何创造大量的就业机会，在“十五”计划和十六大报告中已有认识，就是要多发展劳动力密集型的产业以及在高新技术产业中劳动力比较密集的产业区段。这样的选择也与WTO有关系，因为落实了WTO的承诺后，除了还保留一点关税外，所有的市场都将开放，我国的企业只有在这些产业和产业区段中才有自生能力，在国内市场和国际市场上具有竞争力，可以靠自己改进技术、管理水平，而不需要靠政府的扶持来发展。在劳动力比较密集的产业或者产业区段中绝大多数是中小企业，其中大部份是民营企业。为了多创造就业机会，也为了提高在WTO框架下的竞争能力，需要创造有利于民营企业发展的环境。民营企业的发展牵涉到金融服务、市场准入和信息服务的问题。
第一，过去我国政府为了保护国有企业，在金融方面主要支持国有企业而不是中小企业。最能够给中小企业提供资金服务的是地区性民营中小金融机构，在“十一五”计划中，对于民营中小银行的发展、中小企业的创业基金等方面，应有比较好的规划。
第二，过去为了保护国有企业，还给与国有企业市场垄断地位，民营企业不允许进入一些行业；关于市场准入的问题，加入WTO后外国企业可以得到国民待遇，本国的民营企业更应该是如此，各个行业都应该对本国的民营企业开放。
第三，我国的中小企业规模较小，劳动力密集，符合我国的比较优势，产品在国内和国际市场上有竞争力。但是，在国际市场上依靠他们本身来收集信息的成本比较高，因此，在台湾、日本有专门服务于中小企业进入国际市场的半官方的中介机构。我国在未来二十年或更长的时间内要保持每年7%或更高的增长率，前提是技术、产品和产业必须不断升级。这些升级必须要了解大量的信息，如技术在什幺地方、市场在什幺地方，必须有类似于台湾、日本的中介机构来提供这些信息。围绕着怎幺样“毫不动摇地支持、鼓励、引导非国有经济的发展”，上述关系到中小民营企业发展的三方面的问题，在“十一五”计划中应该有所规划落实。
（四）建立适合我国发展阶段的金融结构。为支持中小企业发展，我主张多发展民营中小银行，这个建议其实关系到我国现阶段最优的金融结构的问题。金融体系的基本职能是：
1，动员金融资源，把分散在四处的剩余集中到金融部门；2，分配金融资源。把资源配置到国民经济中最有竞争力、回报率最高的部门；3，分散风险，项目投资的风险由多个市场主体分担，从而鼓励投资，鼓励技术创新，推动技术进步。在这三种功能中，配置的功能是最重要的，因为，配置好了，可动员的资金就多了，而且，风险也会较小。所谓好的配置就是将资金配置到经济中最符合比较优势、最有竞争力的产业中的企业。目前我国最有竞争力，最具比较优势的是劳动密集部门，包括劳动密集型产业以及资本密集和资源密集产业中的劳动密集区段。劳动密集部门的绝大多数企业是中、小型的民营企业。大银行往往不愿贷款给中小企业，原因主要有：由于中小企业所需资金量少，所以每笔贷款的单位资金交易费用很高；由于中、小企业分散在各地，大银行对贷款用途进行监督的成本很高。同时，股市融资的初始成本高，上市后对会计、审计、信息披露的要求多，成本也高，资金需求量小的中小企业也不合适在股市上融资。最适合为中、小民营企业提供融资服务的金融安排是地区性的民营中、小银行。其实，在任何国家，经济发展的早期阶段，绝大多数是中小企业；因此，在任何一个国家经济发展的早期，金融结构的基础应该是能为绝大多数的中小企业提供金融服务的中小银行。随着经济的发展，一些企业规模扩大了，资金需求量增加，才逐渐发展资本市场、大银行等，以满足这些大企业的需要。而且，即使到了这个阶段绝大多数的企业还是中小企业，所以在发达国家仍然有许许多多为中小企业服务的中小银行。在我国目前的发展阶段，中小企业在数量上和重要性上都比发达国家要大的多，因此，我国应该建立以地区性民营中、小银行为核心，配合几个大银行和股票市场的金融体系。可是，我国在计划经济时代，为了方便给那些不具备自生能力、资金密集度很高的大型国有企业提供融资服务，实行了财政代替金融的制度。1978年之后，虽然恢复了银行，但同样为了保证大型国有企业的资金需求，而建立了适合于为大企业服务的“中农工建”四大国有银行。后来，设立了股票市场，仍然是为了给大型国有企业的改革创造条件。中小企业在1992年邓小平南巡讲话后如雨后春笋般冒出来，随之地区性中小金融机构也有一定的发展。但是由于缺乏准入标准和监管不当，出现了一些问题，呆、坏帐严重，中央银行就全面收缩，导致目前中小企业融资困难。如何建立一个有效的金融结构，是一个从现在开始应该仔细研究，并在“十一五”计划中要有良好规划的一个重大战略问题。
（五）选择合适的城市化道路。目前我国60.1％的人口还在农村，全面建设小康社会，最困难的是在农村。十六大报告和中央农村工作会议都强调，要解决三农问题，关键是把富余的农村劳动力转移到城市的非农产业就业，用城市化来带动农村的发展。可是，应以大中城市为主还是以中小城镇为主来提供非农就业机会？这个问题还没有完全解决。当前的政策似乎倾向于中小城镇，但是仔细分析则可以发现，中小城镇难于发展制造业，因为制造业要有竞争力，一方面必须符合我国的比较优势，多发展劳动力密集的产业，一方面要形成产业集群，只有在大中规模的城市才较易形成有足够规模、有利于中小企业发展的产业集群，因此，除非靠近大城市周边，绝大多数的中小城镇不会成为制造业的中心。中小城镇的经济主要是为高度分散的、人口稀疏的广大农村地区的农业生产、流通和农民生活提供服务的商业活动，这样的服务业规模不会太大。在“十一五”计划中，应该在总结目前中小城镇发展经验的基础上重新思考我国的城市化战略问题。我个人判断未来我国的城市发展道路会是一个两级结构：农村富余劳动力转移出来以后会主要集中于大中城市；在农村地区则散布着星星点点的，提供新增就业量有限的政治和商业中心为功能的小城镇。
（六）建设社会主义新农村。这与第五点是紧密相关的，这几年我曾倡议新农村运动，着重于村一级的各种与生活有关的基础设施的建设。我提这个建议的一个出发点是为了解决当前国民经济中生产能力普遍过剩，造成通货紧缩的问题。中国最大的市场在农村，如果农村没有这些基础设施则难于有现代化的消费。但是，新农村运动不仅可以解决当前的通货紧缩的问题，而且在相当长的一段时间里，我国还会有相当数量的劳动力在农村务农，由于农业生产的特性，全世界的农民，包括美国的农民，都住在自已的农场上，不会住在小城镇里。未来相当长的一段时间里，我国人口分布情况可能是：农村人口主要居住在村里，以村为基础，从事农业；少量的人口在镇里，从事商业，提供农业生产资料，农产品的集中销售以及农民生活用品的零售服务；剩下的人口集中在大中型城市，从事工、商、服务业。如果这个判断正确，到2020年农村人口占总人口的比例即使降到45%，仍会有近7亿人，到2030年这个比例下降到30%，还有5亿人生活在农村，其中绝大部分居住在村里。这部分人的生活也必须现代化，我们才能说是全面建设了小康社会。中央农村会议把农村工作作为全党工作重中之重，提出建设社会主义新农村，包括政治文明、精神文明、和物质文明的建设。这是一项长期的战略，在“十一五”计划中应对这几个方面进行重点而全面的规划。
（七）政府组织结构的问题。我国人口将发生大量转移出农村的情形，目前中央、省、市、县、乡镇所组成的五级结构并不适合这种转变，这一点现在已初见端倪。当人口大量转移出农村后，县以下的人口将大幅度减少，县级财政的税基规模也将随之大大减少。在此情况下，县以下政府的税收无法维持其正常运作。最近清华大学教授孟建军提出一个可能超前但值得考虑的问题——“废省虚县”。他主张县级以下政府应虚化，主要采用村民自治的方式，政府应设在地市级，同时把省的职能精简。我认为从中国的政治形态考虑，把省去掉可能比较困难，但他的观点有一定的合理性。我国现共有2053个县，如果到了2030年我国还有30%的人口在农村，估计约为5亿左右，这样每个县的人口平均约为25万，在中西部的县人口将远远低于这个数。要维持一个县、乡政府这幺庞大的组织，靠这样规模人口的税基是很困难的。事实上，这种现象在有些中西部地区已经出现了。只有一个非常发达的第二产业才能维持比较发达的第三产业，也只有发达的第二产业才能够维持较高的人均收入。如果到2020年我国人均收入水平达到3000美元，绝大多数县城的第二产业基本上没有竞争力，县城里的工业基础很难维持这样高的人均收入水平，其人口必将逐渐向收入水平高的大中城市转移。因此，不仅农村人口会减少，县城人口也会减少，五级结构的矛盾就会更突出。这个问题在目前比较超前，但值得开始考虑。
（八）人口政策问题。大部分国家在达到高收入水平后才进入人口老龄化阶段，而我国则在中低收入水平就进入老龄化社会。这里需要考虑两方面的问题：1，要尽快建立一个切实可行的社保体系，一方面不能在将来成为政府财政支出的大窟窿，另一方面必须给老年人提供足够的生活保障。2，要重新思考我国的人口政策。人口政策主要有两个方面，一是人口质量，一个是人口数量。人口的质量亟需提高，这应是无可争议的。在人口的数量这一方面，我国现在的政策是从如何压低生育率、减少人口增长的角度出发来制定的。传统上认为我国庞大的人口规模是经济发展的一个制约因素。但是到底人多是负担还是优势？人多了为什幺会变成一个负担？毛主席说：“每个人一张口两只手”，手做的总比口吃的多，为何人多却成为负担？这与我国在计划经济时期的发展战略不无关系。建国后，我国发展的主要是资金密集型的重工业，其特点是投资多，创造的就业机会少，连满足城里新增劳动力就业的需要都有困难，以致大部分农村劳动力滞留在农村，使用原始的生产工具进行生产，劳动效率与产出相应地处于低水平。但是，若认为人口规模一定会限制经济发展，为什幺改革开放以后，我国人口密度最高的沿海地区却是经济发展最快的地区。以浙江为例，它原来是经济最落后的地区之一，但现在是全国经济发展最好的地区之一。出现这种现象的原因在于发展战略的转变，如果按照比较优势，将会多发展劳动力比较密集的产业。这些产业不仅是我国最有竞争力的产业，同时又可以容纳最多的就业，创造最多的财富，资本的增加最快，产业的升级速度也最快。如按照这种发展模式，人口规模并非劣势。同样的情形发生在东亚地区，如日本、台湾、韩国、新加坡的人口密度很高，但其企业极具竞争力。与之相应的，人口少、资源丰富的发展中国家也罕有进入发达国家行列的。由于一方面考虑到人口老龄化的问题，另一方面考虑到过去我国把人多作为一个负担主要是因为采用了不当的发展战略，在加入WTO后，我国必须按照比较优势来发展经济，多发展劳动力密集的产业，人多未必就是劣势。况且，当收入水平提高后，生育率自然会下降，现今所有发达国家的人口问题均是在于人口生育率过低，无法维持自然的替换。这类人口问题在日本、亚洲四小龙都存在，而这些国家并没有我国这样严格的人口政策。我国已经到了必须对当前的人口政策重新认真考虑的时候，至少在内部需要仔细讨论。
以上就制定“十一五”计划所应考虑的战略问题发表了一些个人看法。这些问题很不全面，有些到了2006年可能已经得到解决，不再是重要的战略问题；有些则还有争议，应该另外组织专家深入研究，现在将个人的看法提出，以抛砖引玉，给大家作为讨论的参考。
本文根据2003年1月10日在国家计划发展委员会“十一五”计划重大战略问题专家座谈会上发言的录音，由郭国栋同学协助整理成文。
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