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sidenav header background2009年第36期（总第797期）农地确权：都江堰柳街镇的实践与思考
发布日期：2009-05-26 10:49 来源：北京大学国家发展研究院
2009年4月26日下午，都江堰市柳街镇党委书记苟绍波一行受北大国家发展研究院的邀请，为广大师生详细介绍了成都市农村土地产权改革第一线的实践与经验。报告内容如下：
问题的提出
苟书记在介绍中国农村土地制度历史沿革的基础上，结合自己多年的一线工作经验，深入总结了当前农地制度中面临的众多问题。
第一，农地承包法与村民自治原则之间的矛盾。承包地的福利分配性质意味着，集体经济组织成员可以无偿获得土地承包经营的权利，加上2003年农业税减免，承包土地的成本相当低，申请承包地的农户因此也越来越多。面对这些压力，很多地方的村干部只好在实践中保留“调地”的习惯，即“生等死，进等出”、“大不动，小调整”。尽管如此，土地分配的矛盾还是很尖锐。土地在经过多轮承包后，剩余给集体的已经很有限，加之退地的农户少于要地的农户。一些干部无可奈何地说：“我们干部有什么办法？屁股后面只有公章没有土地！”。
第二，没有合法的权属证明，农民的宅基地、承包地很难在较大范围内流转。由此带来的结果是，社会资金和产业出于投资风险的考虑不愿进入，农民手里拥有的大量资产很难资本化。苟书记指出，这正是农民收入不高、城乡收入差距扩大的根本原因。除了外出务农收入，一村之内的总财富几乎固定。东家买西家的地，西家买东家的粮，大家穷在一块。
第三，土地要素流动性滞后于劳动力要素，土地成为农民生活的“鸡肋”。近几年，由于粮食价格远低于外出务工收入，大量农民外出务工。但这些外出务工的农民每逢农忙时节都要放弃几个月的高工资收入回来种田，因为他们担心自己的承包地会被村集体经济组织回收。土地要素的低流动性不仅使农民丧失了潜在的收入，也使农民不能安心地在二三产业就业，死守土地不挣钱，外出务工又担心失去土地。
第四，由于土地不能流转，农民根本不关心土地权利是否划分清楚，更不关心自己到底拥有什么权利，对产权权利知识的缺乏无疑构成了社会矛盾增加的隐患。
第五，农村土地的台帐统计资料严重缺失，多轮承包后已经很难再追溯清楚土地分配的历史。苟书记指出，许多村的历史资料都已经遗失，证件颁发的有效性和普及率也受到质疑，对村庄有着深刻了解的老年人也相继过世，如果我们再不及时做好农村土地的登记、统计、确权工作，土地的产权的边界只会更加难以确认，未来土地分配中隐藏的大量矛盾将很难找到历史依据化解。
第六，农村存量资产的总量统计相当混乱。很多以前办的土地产权证连农民自己都不认可，更不用说社会认可。以前的土地承包经营权证由农业部门发放，但在当时是以“产量亩”为单位发包的（具体的计量方法大致是一个村组算产多少粮食，然后用粮食总量除以人员总数，得出人均可获得产量，然后给每个人分配可以打这么多粮食的对应土地）受土地肥力差异的影响，实测的农地面积与承包地面积有很大差异，例如，如果以人均600斤大米为标准，实际中张三可能分到1.1亩，李四可能分到0.8亩（更肥沃），但在农业部门的土地台账上，张三和李四都分到1亩。再以都江堰市柳街镇鹤鸣村为例，该村的农地实测面积为2748.6亩，农业部门的土地台帐统计为1850.6亩，农业部门的数据与实测数据整整相差898亩。数据统计不清，导致我们很难核算清楚农村的总资产是多少。
思考与争论
苟书记指出，缺乏土地的自由转让权，是广大农民仍在致富奔小康道路上蹒跚不前的根本原因。然而，当前社会中存在的大量错误的观念阻碍着人们进一步深化农村土地制度的改革。苟书记对此一一进行了反驳：很多人担心允许土地自由流转，会带来土地兼并。他指出，流转的只是土地的使用权，农民并没有因此而丧失土地，不存在兼并的问题。而且，权属关系的明确会刺激农民和承包大户增加生产投入，在实现土地的规模经营的同时也能保障农民的长久收益。
也有人担心允许土地自由流转会使农民流离失所。对此，苟书记明确指出，本次产权制度改革，是将农民本应该有的东西明确地给他，并进行物化表达，农民有能力也会谨慎地对待这些新获得的权利。农民和任何人一样，都会冷静理智地作出自己的选择，他们会选择更有价值的用途使用自己的土地。虽然流转中可能出现各种问题，但不应因噎废食。而且，农村绝不是单靠城市反哺才能发展的，城市也未必就有反哺农村的力量，给予农村合理的竞争规则，政府转型为服务型政府，使农民手中的财产资源变成资本，才能从根本上搞活农村经济。
此外，苟书记不赞同有些人提出的彻底私有化道路。他指出，当前改革只能在多轮承包的基础上继续深化，彻底私有化脱离实际，改革的制度费用非常高，很难推进。农村土地的所有权应仍归集体所有，从产权束的增量上清楚地界定自由转让权才是可行之道。
地方的实践与创新
苟书记领导的柳街镇作为成都市农村土地产权改革的重点试验区，紧紧扣住土地的自由流转权这一核心问题，扎扎实实地做了大量工作。在此过程中，他们做出了很多创新。
土地要流转，就得先解决测绘和确清权属的问题。受古代智慧“鱼鳞图” （中国古代的统治机构为了方便征税，对每一个可收税的行政区域都绘制了详细的地图，此地图以农户拥有的地块为基础，并在其上注明相应户主家中的人口数、从事的产业类型、占地面积等基本经济信息，反映在图纸上，形似鱼的鳞片，故称之为鱼鳞图）的启发，柳街镇利用现代计算机手段将地、人、物反映在一个图斑上，用电子“鱼鳞图册”来直接呈现地块图、对应地块的所有者、面积等重要的经济指标。在图册当中，只要用鼠标轻轻圈出一块面积，就可以看到这个地块涉及到哪些户，面积多大，各类土地的面积。如果点到某一个村组某一户，就可以看到该户拥有的各地块位置，类型，面积以及确权工作的进度。有了这样的管理信息系统，入户调查、实地测绘、校对可以整合起来统一管理，极大地提高了确权的精确度。
测量技术的难题解决了，还面临着理清历史权属的问题。起初，很多基层干部不了解当地的历史，仅仅是拿着测量好的图纸挨家挨户登记，这样做不仅慢，还容易引发纠纷。每个农户为了争取合法权利，都会提供对自己有利的说法，基层干部很难决断。为解决这个问题，苟书记领导的柳街镇决定让农民自己做主，并由此创立了议事会制度，当地俗称“长老会”。长老会中的成员多为对本村的土地交易历史有丰富经验的长者，很多人还是直接经手过土地转包的农户。所有土地权属的纠纷问题都由他们来公断，然后将结果公示15天，没有疑义的农户亲自按下手印以示同意。实践表明，议事会制度的设立，极大地提高了确权工作的可靠性和公正性。
此外，为了解决土地分配的麻烦，柳街镇在村民同意的基础上把土地的使用权固定、硬化下来。以确权的人数为基础，从此不再调地，取消农地无偿分配制度并允许各村组之间有偿流转。新增的集体经济组织成员只能通过继承、购买的方式获得土地的使用权，集体经济组织之外的成员也只能有偿购买农地的使用权。
结束语
2008年3月开始，历时1年多，柳街镇已经完成了对全镇15个村、218个组、12839户的确权颁证工作，大多数农户都领到了五证一卡：农地承包经营权证、集体土地使用权证（宅基地证）、房屋所有权证、村级小组集体土地所有权证、林权证、耕地保护卡（成都市为鼓励农民保护耕地发放的奖励凭证，约300元/亩/年，打入卡中）。
最后，苟书记总结道，确权的重大意义在于为土地自由流转奠定坚实的基础，使农民的土地和房屋资产资本化、货币化，从根本上解决农民的发展问题。他坚信，赋权焕能，由农民为自己的事情做主，可以激发出中国农村的巨大生产力，由此能带动中国经济持续30-50年的另一轮高速增长。
（黄跃整理）
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发布日期：2009-05-26 10:49 来源：北京大学国家发展研究院
2009年4月26日下午，都江堰市柳街镇党委书记苟绍波一行受北大国家发展研究院的邀请，为广大师生详细介绍了成都市农村土地产权改革第一线的实践与经验。报告内容如下：
问题的提出
苟书记在介绍中国农村土地制度历史沿革的基础上，结合自己多年的一线工作经验，深入总结了当前农地制度中面临的众多问题。
第一，农地承包法与村民自治原则之间的矛盾。承包地的福利分配性质意味着，集体经济组织成员可以无偿获得土地承包经营的权利，加上2003年农业税减免，承包土地的成本相当低，申请承包地的农户因此也越来越多。面对这些压力，很多地方的村干部只好在实践中保留“调地”的习惯，即“生等死，进等出”、“大不动，小调整”。尽管如此，土地分配的矛盾还是很尖锐。土地在经过多轮承包后，剩余给集体的已经很有限，加之退地的农户少于要地的农户。一些干部无可奈何地说：“我们干部有什么办法？屁股后面只有公章没有土地！”。
第二，没有合法的权属证明，农民的宅基地、承包地很难在较大范围内流转。由此带来的结果是，社会资金和产业出于投资风险的考虑不愿进入，农民手里拥有的大量资产很难资本化。苟书记指出，这正是农民收入不高、城乡收入差距扩大的根本原因。除了外出务农收入，一村之内的总财富几乎固定。东家买西家的地，西家买东家的粮，大家穷在一块。
第三，土地要素流动性滞后于劳动力要素，土地成为农民生活的“鸡肋”。近几年，由于粮食价格远低于外出务工收入，大量农民外出务工。但这些外出务工的农民每逢农忙时节都要放弃几个月的高工资收入回来种田，因为他们担心自己的承包地会被村集体经济组织回收。土地要素的低流动性不仅使农民丧失了潜在的收入，也使农民不能安心地在二三产业就业，死守土地不挣钱，外出务工又担心失去土地。
第四，由于土地不能流转，农民根本不关心土地权利是否划分清楚，更不关心自己到底拥有什么权利，对产权权利知识的缺乏无疑构成了社会矛盾增加的隐患。
第五，农村土地的台帐统计资料严重缺失，多轮承包后已经很难再追溯清楚土地分配的历史。苟书记指出，许多村的历史资料都已经遗失，证件颁发的有效性和普及率也受到质疑，对村庄有着深刻了解的老年人也相继过世，如果我们再不及时做好农村土地的登记、统计、确权工作，土地的产权的边界只会更加难以确认，未来土地分配中隐藏的大量矛盾将很难找到历史依据化解。
第六，农村存量资产的总量统计相当混乱。很多以前办的土地产权证连农民自己都不认可，更不用说社会认可。以前的土地承包经营权证由农业部门发放，但在当时是以“产量亩”为单位发包的（具体的计量方法大致是一个村组算产多少粮食，然后用粮食总量除以人员总数，得出人均可获得产量，然后给每个人分配可以打这么多粮食的对应土地）受土地肥力差异的影响，实测的农地面积与承包地面积有很大差异，例如，如果以人均600斤大米为标准，实际中张三可能分到1.1亩，李四可能分到0.8亩（更肥沃），但在农业部门的土地台账上，张三和李四都分到1亩。再以都江堰市柳街镇鹤鸣村为例，该村的农地实测面积为2748.6亩，农业部门的土地台帐统计为1850.6亩，农业部门的数据与实测数据整整相差898亩。数据统计不清，导致我们很难核算清楚农村的总资产是多少。
思考与争论
苟书记指出，缺乏土地的自由转让权，是广大农民仍在致富奔小康道路上蹒跚不前的根本原因。然而，当前社会中存在的大量错误的观念阻碍着人们进一步深化农村土地制度的改革。苟书记对此一一进行了反驳：很多人担心允许土地自由流转，会带来土地兼并。他指出，流转的只是土地的使用权，农民并没有因此而丧失土地，不存在兼并的问题。而且，权属关系的明确会刺激农民和承包大户增加生产投入，在实现土地的规模经营的同时也能保障农民的长久收益。
也有人担心允许土地自由流转会使农民流离失所。对此，苟书记明确指出，本次产权制度改革，是将农民本应该有的东西明确地给他，并进行物化表达，农民有能力也会谨慎地对待这些新获得的权利。农民和任何人一样，都会冷静理智地作出自己的选择，他们会选择更有价值的用途使用自己的土地。虽然流转中可能出现各种问题，但不应因噎废食。而且，农村绝不是单靠城市反哺才能发展的，城市也未必就有反哺农村的力量，给予农村合理的竞争规则，政府转型为服务型政府，使农民手中的财产资源变成资本，才能从根本上搞活农村经济。
此外，苟书记不赞同有些人提出的彻底私有化道路。他指出，当前改革只能在多轮承包的基础上继续深化，彻底私有化脱离实际，改革的制度费用非常高，很难推进。农村土地的所有权应仍归集体所有，从产权束的增量上清楚地界定自由转让权才是可行之道。
地方的实践与创新
苟书记领导的柳街镇作为成都市农村土地产权改革的重点试验区，紧紧扣住土地的自由流转权这一核心问题，扎扎实实地做了大量工作。在此过程中，他们做出了很多创新。
土地要流转，就得先解决测绘和确清权属的问题。受古代智慧“鱼鳞图” （中国古代的统治机构为了方便征税，对每一个可收税的行政区域都绘制了详细的地图，此地图以农户拥有的地块为基础，并在其上注明相应户主家中的人口数、从事的产业类型、占地面积等基本经济信息，反映在图纸上，形似鱼的鳞片，故称之为鱼鳞图）的启发，柳街镇利用现代计算机手段将地、人、物反映在一个图斑上，用电子“鱼鳞图册”来直接呈现地块图、对应地块的所有者、面积等重要的经济指标。在图册当中，只要用鼠标轻轻圈出一块面积，就可以看到这个地块涉及到哪些户，面积多大，各类土地的面积。如果点到某一个村组某一户，就可以看到该户拥有的各地块位置，类型，面积以及确权工作的进度。有了这样的管理信息系统，入户调查、实地测绘、校对可以整合起来统一管理，极大地提高了确权的精确度。
测量技术的难题解决了，还面临着理清历史权属的问题。起初，很多基层干部不了解当地的历史，仅仅是拿着测量好的图纸挨家挨户登记，这样做不仅慢，还容易引发纠纷。每个农户为了争取合法权利，都会提供对自己有利的说法，基层干部很难决断。为解决这个问题，苟书记领导的柳街镇决定让农民自己做主，并由此创立了议事会制度，当地俗称“长老会”。长老会中的成员多为对本村的土地交易历史有丰富经验的长者，很多人还是直接经手过土地转包的农户。所有土地权属的纠纷问题都由他们来公断，然后将结果公示15天，没有疑义的农户亲自按下手印以示同意。实践表明，议事会制度的设立，极大地提高了确权工作的可靠性和公正性。
此外，为了解决土地分配的麻烦，柳街镇在村民同意的基础上把土地的使用权固定、硬化下来。以确权的人数为基础，从此不再调地，取消农地无偿分配制度并允许各村组之间有偿流转。新增的集体经济组织成员只能通过继承、购买的方式获得土地的使用权，集体经济组织之外的成员也只能有偿购买农地的使用权。
结束语
2008年3月开始，历时1年多，柳街镇已经完成了对全镇15个村、218个组、12839户的确权颁证工作，大多数农户都领到了五证一卡：农地承包经营权证、集体土地使用权证（宅基地证）、房屋所有权证、村级小组集体土地所有权证、林权证、耕地保护卡（成都市为鼓励农民保护耕地发放的奖励凭证，约300元/亩/年，打入卡中）。
最后，苟书记总结道，确权的重大意义在于为土地自由流转奠定坚实的基础，使农民的土地和房屋资产资本化、货币化，从根本上解决农民的发展问题。他坚信，赋权焕能，由农民为自己的事情做主，可以激发出中国农村的巨大生产力，由此能带动中国经济持续30-50年的另一轮高速增长。
（黄跃整理）
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