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sidenav header background2010年第031期（总第896期） 水权与黄河水权制度变迁——“水资源与水权”系列讲座第五讲
发布日期：2010-06-04 10:16 来源：北京大学国家发展研究院
2010年5月28日下午，北京大学国家发展研究院在致福轩大教室举办了“水资源与水权”系列讲座第五讲。在徐晋涛教授主持下，陕西师范大学政治经济学院教授常云昆教授做了题为“水权与黄河水权制度变迁”的讲演。徐晋涛教授和多位来自北大国家发展研究院、环境科学与工程学院的同学与常云昆教授展开了热烈的讨论。以下是讲座的主要内容。常云昆教授的讲演分为四部分。首先介绍了中国近几十年水资源管理方式的转变。其次介绍水权一般与水权具体，第三部分阐述了黄河水权制度的历史变迁与近期发展。最后常教授谈及他关于水权制度安排的几点思考。
一、水资源管理方式的转变
上世纪90年代以前，中国一直沿用以供给管理为主的水资源管理方式。其基本思路是应用现代工程技术、兴建水利工程以增加水资源供给，采取全流域统一管理的方式计划配水和调水。这类管理方式曾在中国、美国、埃及和巴西等地都取得巨大成功，比如三峡工程、南水北调、美国田纳西河的开发等。但它也存在诸多局限。一是生态与环境的限制：兴修大坝与水库受制于环境，同时也会给生态环境带来不确定性与大尺度的风险。二是水资源的配置效率和使用效率低下，因为一旦缺水便引水调水或修建水利工程增加水的供给，那用水单位便缺乏激励去改善水的使用效率。三是新增水资源的边际成本递增，缺水之初在近处引水，比如引黄进京，成本较低；但近处水资源供给不足后就只能从远处调水，比如南水北调，成本就非常高昂。四是政府的财力限制。比如20世纪70年代曾提出在湄公河上兴修水利，但由于财力限制，至今仍未取得实质性进展。五是税收、补贴和水价之间的矛盾。兴修水利的财政支出、调配水资源后政府对水价的补贴都需要增加税收。六是水资源的机会成本问题。目前的水价不能反映水资源的机会成本，更谈不上引导水资源的合理配置。
自上世纪90年代后开始趋向以需求管理为主的水资源管理方式，其基本思路是在水资源供给约束条件下，引入市场机制激励节水，提高水资源的配置效率和使用效率，达到水资源的供需平衡。具体管理方式有三种：一是清晰界定水权与允许水权交易，其理论基础是科斯定理，这也是常教授最推崇的方式；二是水资源税与水价调节的方式，但在黄河流域仅采用价格调节方式并不合适，因为农业用水的水价不能太高，否则会殃及农民的生活。从而只能推行城市用水和农业用水的价格双轨制，而双轨制又会导致水资源配置的低效率。三是降低单位产出水资源使用量的方式，这主要应用于工业用水，通常依靠行政命令的方式得以实现。这三种管理方式不仅针对水资源，也适用于其他具有外部性的公共品，比如碳排放。京都议定书主张第一种方式，限定各国的排放标准，一国排放超标后得向他国购买排放权。美国则主张第二种方式，即向世界各国征收碳排放税。而中国等发展中国家抵制第二种方式，认为没有考虑到发达国家与发展中国家的收入差异，他们主张第三种方式，即单位GDP减排。
二、水权一般与水权具体
以需求管理为主的水资源管理方式的核心便是水权。水权制度安排的理论基础有三点：减少稀缺性水资源使用中的不确定性需清晰界定水权；有效的产权安排有助于内化水资源使用中的外部性；以及可交易水权制度有助于鼓励节水和提高用水效率。
水权分为两种：水权一般与水权具体。水权一般即是基本的水权制度安排，在人类历史上共出现过五种水权一般，一是水资源无限供给与自由使用权制度，比如公元5世纪时东罗马帝国曾规定私人可随时使用可获得的水，但不拥有水的所有权，但这种制度现在已不存在。二是水资源相对富裕与滨岸所有权制度。滨岸所有权最早可追溯到1864年的拿破仑法典，它的特点是：水权的获得与河道相邻土地的所有权相关，占有土地即获得了水权；只要合法获得土地所有权，不论是否使用水权，该权力都不会丧失；但是一旦将土地卖给别人，买方也随之获得了水权；如果水权所有者向其他人提供开渠引水的便利，则被认为是不合理的取水。三是水资源相对短缺与优先占用权制度，这主要适用于干旱与半干旱地区，在美国中西部最早确立，当时的罗马法中确立了“时先”和“权先”的优先占用制度，具体有以下几个特征：水权的占有秉承先到先得的原则；强调水的可利用性，只要条件许可，水权占有者可将其拥有的水资源引向远离河道的地区，也可以用水权换取经济利益；对水的有益使用必须持续进行，停止使用则丧失了水权；水被认为是公共资源，强调用水的合理性。四、水资源计划配置与公共水权制度，这在前苏联和中国等计划经济国家普遍采用。它有三个基本原则：国家是水资源的所有权主体，而使用权隶属于用水人；水资源开发与利用必须服从国家的经济计划与发展规划；水资源配置和水量分配一般通过行政手段进行。五是水资源高效利用与可交易水权制度，最早出现于上世纪70年代，在上世纪末开始逐渐推广，尤其是在缺水国家，如智利、墨西哥和美国的加利福尼亚州。它的优势在于激励节水、引导水资源从低效率部门和企业向高效率部门和企业转移。
接着讨论水权具体，因为现实中的水权往往不能单一地归入以上某种水权制度安排，而是杂合了多种制度。具体化的水权也有几项共同特征：水权制度没有固定模式，而是受水资源状况的影响和制约；取水许可证制度已成为获得水权的重要依据；市场化水权制度逐渐推广，但惯例水权制度仍发挥重要作用；规定用水优先顺序是确立水权制度的重要内容；非法取得和使用水资源要受到惩罚。常教授又给出水权具体的三个案例。一是美国科罗拉多河流域采用的流域管理的水权制度安排，其重点是水资源在不同流域的用水单位（各个行政区域）间如何分配。二是澳大利亚新南威尔士采用的行政区管理的水权制度安排，主要确立了以下几项内容：用水的顺序权、水权的变更和交易、水权的期限、水权的排他性、水权与土地占有权的联系、水权的可分性和市场交易等。三是智利采用的国家层面的水权制度安排。这与行政管理的水权制度相仿。
三、黄河水权制度的历史变迁与近期发展
黄河水权制度可追溯到民国时期。民国水法中已明确规定了黄河水权制度安排：清晰界定水权，规定用水顺序权，规定水权的取得、变更、转移和灭失，灌区管理在政府的统一领导下实行民主管理。与此同时一些非正式的制度安排仍发挥主要作用：黄河灌区引黄灌溉的用水制度大多继承了历史的用水习惯。
自建国后的60年，黄河水权制度大致可分为四个阶段。第一阶段是1949-1977年。1949年确立了水权制度的基本原则；1950年成立了黄河水利委员会，实行黄河流域管理；1954年首次实行黄河流域行政区的配水制度；1961年首次规定了黄河流域的用水顺序权。这一阶段的特征是：黄河水权制度在统一管理、分流域配水、用水顺序权方面提出一些正式制度安排，为黄河的全面治理和分流域开发利用做出了开拓性贡献。
第二个阶段是1978-1986年。1978年开始了《水法》的立法工作；1982年首次出现了地方性取水许可证的制度安排，同年开始征收水资源费；1984年开始协商讨论黄河全流域的配水方案；1985年实行新的水费标准。这一阶段属于文革后的制度恢复时期，突出特点是地方性水权制度安排早于全国性《水法》，但在农业用水中，非正式制度仍起主导作用。
第三个阶段是1987-2000年。1987年开始实施黄河全流域配水制度；1988年颁布实施《中华人民共和国水法》，自1978年立法工作开始，共历时10年；1994年黄河水利委员会颁发《黄河取水许可实施细则》；1996年水利部颁发了《取水许可监督管理办法》。这一时期黄河水权制度已由传统的非正式约束为主转变为正式约束为主，逐步形成了以《中华人民共和国水法》为基础、以取水许可证制度为核心、以《黄河可供水量分配方案》为全流域水量分配依据、以行政计划配水为主要配置方式，以统一管理与分级分部门管理相结合的现行黄河正式水权制度安排。
第四个阶段是2000年至今，黄河水权制度进入了新的发展时期。目前最突出的问题是黄河流域水资源的供需矛盾。黄河水资源的年供给量为560亿立方米，其中生态用水量200亿立方米，实际可供水量仅为360亿立方米。而年需求量为747亿立方米，超过可供水量的一倍多。水资源的短缺导致部门间用水矛盾和行政区域间用水矛盾日益突出。这一问题突显了现行黄河水权制度的三点缺陷：缺少节水激励，缺少引导水资源在部门间转移的激励，以及缺少引导水资源在行政区之间转移的激励。鉴于以上三点，黄河流域在试点地区尝试进行改革。一个试点在宁夏，实现了农业水权向工业部门的转移，当地称之为“水权转让”。原本宁夏黄灌区的灌溉设施落后，导致输水过程中渗漏很严重，水利用系数只有0.41-0.43，说明一半多水都漏掉了，而新工程项目因为缺水无法上马。于是新政策先让新工业项目出资修缮灌溉设施，减少输水过程中的渗透，水利用系数至少提高了一个百分点，而节约下来的水权可用于工业项目。这一水权转让方式是计划配水到水权市场化交易的中间阶段，它并非直接买卖水权，而是让工业部门先投资水利设施，从而换取节约的水权。国外尚没有这种先例，具有鲜明的中国特色。另一个试点在张掖，在农户间推行水票制度、建立了农户间水权交易市场：首先清晰界定水权，然后印发水票给农户，并允许农户买卖水票。如果农户调整种植结构后节约了用水，则可以将多余水票卖给他人。虽然水票交易量较少、且交易价格很低，只有0.1元/立方米，但这一举措仍促进了节水，并推动了农业种植结构的转变，由用水效率低的作物转而种植效率高的作物。
最后常教授提出了关于水权制度安排的几点思考：（1）加强水权制度的研究刻不容缓；（2）水权制度安排没有统一的模式，要根据水资源的供需状况而定；（3）跨行政区之间的水权转移是用水实践中的主要难点；（4）对新增水资源的水权制度安排要给予足够的重视，例如南水北调；（5）要关注气候变化对水资源供给、进而对水权制度安排的影响。
（沈可 整理）
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发布日期：2010-06-04 10:16 来源：北京大学国家发展研究院
2010年5月28日下午，北京大学国家发展研究院在致福轩大教室举办了“水资源与水权”系列讲座第五讲。在徐晋涛教授主持下，陕西师范大学政治经济学院教授常云昆教授做了题为“水权与黄河水权制度变迁”的讲演。徐晋涛教授和多位来自北大国家发展研究院、环境科学与工程学院的同学与常云昆教授展开了热烈的讨论。以下是讲座的主要内容。常云昆教授的讲演分为四部分。首先介绍了中国近几十年水资源管理方式的转变。其次介绍水权一般与水权具体，第三部分阐述了黄河水权制度的历史变迁与近期发展。最后常教授谈及他关于水权制度安排的几点思考。
一、水资源管理方式的转变
上世纪90年代以前，中国一直沿用以供给管理为主的水资源管理方式。其基本思路是应用现代工程技术、兴建水利工程以增加水资源供给，采取全流域统一管理的方式计划配水和调水。这类管理方式曾在中国、美国、埃及和巴西等地都取得巨大成功，比如三峡工程、南水北调、美国田纳西河的开发等。但它也存在诸多局限。一是生态与环境的限制：兴修大坝与水库受制于环境，同时也会给生态环境带来不确定性与大尺度的风险。二是水资源的配置效率和使用效率低下，因为一旦缺水便引水调水或修建水利工程增加水的供给，那用水单位便缺乏激励去改善水的使用效率。三是新增水资源的边际成本递增，缺水之初在近处引水，比如引黄进京，成本较低；但近处水资源供给不足后就只能从远处调水，比如南水北调，成本就非常高昂。四是政府的财力限制。比如20世纪70年代曾提出在湄公河上兴修水利，但由于财力限制，至今仍未取得实质性进展。五是税收、补贴和水价之间的矛盾。兴修水利的财政支出、调配水资源后政府对水价的补贴都需要增加税收。六是水资源的机会成本问题。目前的水价不能反映水资源的机会成本，更谈不上引导水资源的合理配置。
自上世纪90年代后开始趋向以需求管理为主的水资源管理方式，其基本思路是在水资源供给约束条件下，引入市场机制激励节水，提高水资源的配置效率和使用效率，达到水资源的供需平衡。具体管理方式有三种：一是清晰界定水权与允许水权交易，其理论基础是科斯定理，这也是常教授最推崇的方式；二是水资源税与水价调节的方式，但在黄河流域仅采用价格调节方式并不合适，因为农业用水的水价不能太高，否则会殃及农民的生活。从而只能推行城市用水和农业用水的价格双轨制，而双轨制又会导致水资源配置的低效率。三是降低单位产出水资源使用量的方式，这主要应用于工业用水，通常依靠行政命令的方式得以实现。这三种管理方式不仅针对水资源，也适用于其他具有外部性的公共品，比如碳排放。京都议定书主张第一种方式，限定各国的排放标准，一国排放超标后得向他国购买排放权。美国则主张第二种方式，即向世界各国征收碳排放税。而中国等发展中国家抵制第二种方式，认为没有考虑到发达国家与发展中国家的收入差异，他们主张第三种方式，即单位GDP减排。
二、水权一般与水权具体
以需求管理为主的水资源管理方式的核心便是水权。水权制度安排的理论基础有三点：减少稀缺性水资源使用中的不确定性需清晰界定水权；有效的产权安排有助于内化水资源使用中的外部性；以及可交易水权制度有助于鼓励节水和提高用水效率。
水权分为两种：水权一般与水权具体。水权一般即是基本的水权制度安排，在人类历史上共出现过五种水权一般，一是水资源无限供给与自由使用权制度，比如公元5世纪时东罗马帝国曾规定私人可随时使用可获得的水，但不拥有水的所有权，但这种制度现在已不存在。二是水资源相对富裕与滨岸所有权制度。滨岸所有权最早可追溯到1864年的拿破仑法典，它的特点是：水权的获得与河道相邻土地的所有权相关，占有土地即获得了水权；只要合法获得土地所有权，不论是否使用水权，该权力都不会丧失；但是一旦将土地卖给别人，买方也随之获得了水权；如果水权所有者向其他人提供开渠引水的便利，则被认为是不合理的取水。三是水资源相对短缺与优先占用权制度，这主要适用于干旱与半干旱地区，在美国中西部最早确立，当时的罗马法中确立了“时先”和“权先”的优先占用制度，具体有以下几个特征：水权的占有秉承先到先得的原则；强调水的可利用性，只要条件许可，水权占有者可将其拥有的水资源引向远离河道的地区，也可以用水权换取经济利益；对水的有益使用必须持续进行，停止使用则丧失了水权；水被认为是公共资源，强调用水的合理性。四、水资源计划配置与公共水权制度，这在前苏联和中国等计划经济国家普遍采用。它有三个基本原则：国家是水资源的所有权主体，而使用权隶属于用水人；水资源开发与利用必须服从国家的经济计划与发展规划；水资源配置和水量分配一般通过行政手段进行。五是水资源高效利用与可交易水权制度，最早出现于上世纪70年代，在上世纪末开始逐渐推广，尤其是在缺水国家，如智利、墨西哥和美国的加利福尼亚州。它的优势在于激励节水、引导水资源从低效率部门和企业向高效率部门和企业转移。
接着讨论水权具体，因为现实中的水权往往不能单一地归入以上某种水权制度安排，而是杂合了多种制度。具体化的水权也有几项共同特征：水权制度没有固定模式，而是受水资源状况的影响和制约；取水许可证制度已成为获得水权的重要依据；市场化水权制度逐渐推广，但惯例水权制度仍发挥重要作用；规定用水优先顺序是确立水权制度的重要内容；非法取得和使用水资源要受到惩罚。常教授又给出水权具体的三个案例。一是美国科罗拉多河流域采用的流域管理的水权制度安排，其重点是水资源在不同流域的用水单位（各个行政区域）间如何分配。二是澳大利亚新南威尔士采用的行政区管理的水权制度安排，主要确立了以下几项内容：用水的顺序权、水权的变更和交易、水权的期限、水权的排他性、水权与土地占有权的联系、水权的可分性和市场交易等。三是智利采用的国家层面的水权制度安排。这与行政管理的水权制度相仿。
三、黄河水权制度的历史变迁与近期发展
黄河水权制度可追溯到民国时期。民国水法中已明确规定了黄河水权制度安排：清晰界定水权，规定用水顺序权，规定水权的取得、变更、转移和灭失，灌区管理在政府的统一领导下实行民主管理。与此同时一些非正式的制度安排仍发挥主要作用：黄河灌区引黄灌溉的用水制度大多继承了历史的用水习惯。
自建国后的60年，黄河水权制度大致可分为四个阶段。第一阶段是1949-1977年。1949年确立了水权制度的基本原则；1950年成立了黄河水利委员会，实行黄河流域管理；1954年首次实行黄河流域行政区的配水制度；1961年首次规定了黄河流域的用水顺序权。这一阶段的特征是：黄河水权制度在统一管理、分流域配水、用水顺序权方面提出一些正式制度安排，为黄河的全面治理和分流域开发利用做出了开拓性贡献。
第二个阶段是1978-1986年。1978年开始了《水法》的立法工作；1982年首次出现了地方性取水许可证的制度安排，同年开始征收水资源费；1984年开始协商讨论黄河全流域的配水方案；1985年实行新的水费标准。这一阶段属于文革后的制度恢复时期，突出特点是地方性水权制度安排早于全国性《水法》，但在农业用水中，非正式制度仍起主导作用。
第三个阶段是1987-2000年。1987年开始实施黄河全流域配水制度；1988年颁布实施《中华人民共和国水法》，自1978年立法工作开始，共历时10年；1994年黄河水利委员会颁发《黄河取水许可实施细则》；1996年水利部颁发了《取水许可监督管理办法》。这一时期黄河水权制度已由传统的非正式约束为主转变为正式约束为主，逐步形成了以《中华人民共和国水法》为基础、以取水许可证制度为核心、以《黄河可供水量分配方案》为全流域水量分配依据、以行政计划配水为主要配置方式，以统一管理与分级分部门管理相结合的现行黄河正式水权制度安排。
第四个阶段是2000年至今，黄河水权制度进入了新的发展时期。目前最突出的问题是黄河流域水资源的供需矛盾。黄河水资源的年供给量为560亿立方米，其中生态用水量200亿立方米，实际可供水量仅为360亿立方米。而年需求量为747亿立方米，超过可供水量的一倍多。水资源的短缺导致部门间用水矛盾和行政区域间用水矛盾日益突出。这一问题突显了现行黄河水权制度的三点缺陷：缺少节水激励，缺少引导水资源在部门间转移的激励，以及缺少引导水资源在行政区之间转移的激励。鉴于以上三点，黄河流域在试点地区尝试进行改革。一个试点在宁夏，实现了农业水权向工业部门的转移，当地称之为“水权转让”。原本宁夏黄灌区的灌溉设施落后，导致输水过程中渗漏很严重，水利用系数只有0.41-0.43，说明一半多水都漏掉了，而新工程项目因为缺水无法上马。于是新政策先让新工业项目出资修缮灌溉设施，减少输水过程中的渗透，水利用系数至少提高了一个百分点，而节约下来的水权可用于工业项目。这一水权转让方式是计划配水到水权市场化交易的中间阶段，它并非直接买卖水权，而是让工业部门先投资水利设施，从而换取节约的水权。国外尚没有这种先例，具有鲜明的中国特色。另一个试点在张掖，在农户间推行水票制度、建立了农户间水权交易市场：首先清晰界定水权，然后印发水票给农户，并允许农户买卖水票。如果农户调整种植结构后节约了用水，则可以将多余水票卖给他人。虽然水票交易量较少、且交易价格很低，只有0.1元/立方米，但这一举措仍促进了节水，并推动了农业种植结构的转变，由用水效率低的作物转而种植效率高的作物。
最后常教授提出了关于水权制度安排的几点思考：（1）加强水权制度的研究刻不容缓；（2）水权制度安排没有统一的模式，要根据水资源的供需状况而定；（3）跨行政区之间的水权转移是用水实践中的主要难点；（4）对新增水资源的水权制度安排要给予足够的重视，例如南水北调；（5）要关注气候变化对水资源供给、进而对水权制度安排的影响。
（沈可 整理）
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