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sidenav header background2010年第029期（总第894期） 政府引致的“城市化”：地方政府的财政激励
发布日期：2010-06-02 10:16 来源：北京大学国家发展研究院
2010年5月19日，香港科技大学的韩莉博士在北京大学中国经济研究中心万众楼发表了题为“政府引致的‘城市化’：地方政府的财政激励”的演讲，以下是演讲的主要内容。
上世纪末，中国经济经历了两次重大转变。一方面，自二十世纪八十年代始，中国经历了大规模的农村工业化，这股工业化浪潮在九十年代中后期渐渐退去。近年来，地方政府开始把焦点从“工业化”转向“城市化”，各地出现了加速城市化的局面，具体表现在两个方面：第一、大量的基础设施建设；第二、农用地大规模转换为非农用地（工业用地、商业用地以及房地产开发用地）。我们注意到，与其他市场经济国家不同，中国的“工业化”和“城市化”并不是同步进行的，两者似乎是相互替代的。
另一方面，1994年的分税制改革结束了财政包干制。从某种程度上讲，分税制改革使分散的地方财政再度集中化了。改革后，75%的增值税上交中央；自2002年起，50%的企业所得税上交中央，2003年这一比例上升至60%；营业税则留在地方。由于大部分的增值税上交中央，在九十年代后期，地方政府减少了对本地乡镇企业的扶持，并推动了大量企业的改制。改制之后，地方政府不仅不需要再为企业背包袱，还能从私营企业上缴的企业所得税中获利。与此同时，地方政府被赋予了“卖地”的权力，它们成为了土地的实际所有者。地方政府可以将集体土地征为国有、将农用地转换为非农用地，再向市场出售并从中获利。我们观察到，分税制改革后，由于地方政府在企业税收中分成比例下降了，它们促进地方经济发展的积极性下降了，反而对开发土地从而获得更多预算外收入更有兴趣。本文即试图研究城市化——更确切地说，地方政府转变土地用途的行为——在多大程度上是由地方政府的这种财政目标驱动的。
经济学家将中国经济成就归功于中国式的财政联邦主义，其特点是中央集权、财政分权，地方官员们展开标尺竞争以获得升迁。政治学家则强调，剩余索取权为地方官员发展经济并从中攫取租金提供了强有力的激励。本文将要报告的发现倾向于后一种观点。在介绍实证结果前，我们先引入了一个说明性的理论模型。地方政府的目标函数由三部分组成：从晋升获得的效用、地方控制的利润以及努力带来的负效应。地方官员的努力分为两种，一是培育地方企业，二是将土地转换用途后出售。一方面，地方官员上交中央的税收越多，升迁的可能性越大；另一方面，地方官员能从地方财政收入中获得实际利益。他们面临的问题是在发展地方经济和出售土地之间分配精力（假设从结果上看，两种努力是相互替代的）以获得最大的效用。若地方官员更看重地方财政收入而非升迁的前景，那么税收分成越不利地方，地方官员就越倾向于卖地。
在经验研究部分，我们主要考察了地方税收收入的变化对土地转换面积及工业产出的影响。研究的时间跨度为1999年至2005年，其中土地利用数据来自国土资源部及其下属机构，包括在一、二级市场上土地变更、交易的数量与金额；公共财政数据来自地方公共财政统计年鉴，包括政府财政收入以其来源；经济以及人口变量来自各省的统计年鉴，包话GDP、工产产值、人口、土地面积、固定资产投资等等。除西藏、新疆以外的333个地市中， 250个地市有这些年份的完整信息。由于本期地方政府的税收可能与政府行为相关，我们使用了两种办法处理内生性。首先，我们运用了拟合工具变量（SIV）法，即用上期的税收和视作外生的真实税收分成方案计算出本期地方税收的拟合值，将它代替地方税收的真实值。接着，我们使用了基于投射的拟合工具变量（PSIV）法。两种方法的区别在于计算本期地方税收拟合值的方法略有不同——后者不直接使用上期的税收数据，而先用外生变量估计出本期的税收总量，再根据真实的税收分成方案计算出本期地方税收的拟合值。
两种工具变量法的第一阶段对内生变量的拟合都很好。SIV和PSIV第二阶段的估计都显示，当地方税收收入趋于下降时，地方政府开发更多的土地在一级市场中售卖，并从中获利。具体来说，地方税收收入每下降1个百分点，当年地方政府变更用途的土地面积将上升4至6个百分点，从卖地中获得的收入将上升5至10个百分点。若将被解释变量替换为二级市场土地转让的数量，则没有此效应，说明上述结果是财政激励的结果，而不是由高涨的土地需求推动的。回归还显示，地方税收收入每上升1个百分点，本地的工业企业产值就会相应上升0.6个百分点，这是因为在财政善改善时，地方政府会把更多的精力用于扶持本地工业企业；地方税收收入的变化对外资企业的工业产值则没有影响。上述两项结果可能意味着，对于地方政府而言，为企业创造良好的经济环境和售卖土地之间存在着替代关系。当地方税收分成比例下降，地方政府从企业税收中获得的利润减少时，它们倾向于将精力转向土地开发。这一效应在实证上非常显著。换句话说，近年来高歌猛进的“城市化运动”是税制改革后中央政府和地方政府互动的结果，把大量精力投入土地转换是地方政府在新的税制下理性选择的结果。（徐轶青 整理）
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发布日期：2010-06-02 10:16 来源：北京大学国家发展研究院
2010年5月19日，香港科技大学的韩莉博士在北京大学中国经济研究中心万众楼发表了题为“政府引致的‘城市化’：地方政府的财政激励”的演讲，以下是演讲的主要内容。
上世纪末，中国经济经历了两次重大转变。一方面，自二十世纪八十年代始，中国经历了大规模的农村工业化，这股工业化浪潮在九十年代中后期渐渐退去。近年来，地方政府开始把焦点从“工业化”转向“城市化”，各地出现了加速城市化的局面，具体表现在两个方面：第一、大量的基础设施建设；第二、农用地大规模转换为非农用地（工业用地、商业用地以及房地产开发用地）。我们注意到，与其他市场经济国家不同，中国的“工业化”和“城市化”并不是同步进行的，两者似乎是相互替代的。
另一方面，1994年的分税制改革结束了财政包干制。从某种程度上讲，分税制改革使分散的地方财政再度集中化了。改革后，75%的增值税上交中央；自2002年起，50%的企业所得税上交中央，2003年这一比例上升至60%；营业税则留在地方。由于大部分的增值税上交中央，在九十年代后期，地方政府减少了对本地乡镇企业的扶持，并推动了大量企业的改制。改制之后，地方政府不仅不需要再为企业背包袱，还能从私营企业上缴的企业所得税中获利。与此同时，地方政府被赋予了“卖地”的权力，它们成为了土地的实际所有者。地方政府可以将集体土地征为国有、将农用地转换为非农用地，再向市场出售并从中获利。我们观察到，分税制改革后，由于地方政府在企业税收中分成比例下降了，它们促进地方经济发展的积极性下降了，反而对开发土地从而获得更多预算外收入更有兴趣。本文即试图研究城市化——更确切地说，地方政府转变土地用途的行为——在多大程度上是由地方政府的这种财政目标驱动的。
经济学家将中国经济成就归功于中国式的财政联邦主义，其特点是中央集权、财政分权，地方官员们展开标尺竞争以获得升迁。政治学家则强调，剩余索取权为地方官员发展经济并从中攫取租金提供了强有力的激励。本文将要报告的发现倾向于后一种观点。在介绍实证结果前，我们先引入了一个说明性的理论模型。地方政府的目标函数由三部分组成：从晋升获得的效用、地方控制的利润以及努力带来的负效应。地方官员的努力分为两种，一是培育地方企业，二是将土地转换用途后出售。一方面，地方官员上交中央的税收越多，升迁的可能性越大；另一方面，地方官员能从地方财政收入中获得实际利益。他们面临的问题是在发展地方经济和出售土地之间分配精力（假设从结果上看，两种努力是相互替代的）以获得最大的效用。若地方官员更看重地方财政收入而非升迁的前景，那么税收分成越不利地方，地方官员就越倾向于卖地。
在经验研究部分，我们主要考察了地方税收收入的变化对土地转换面积及工业产出的影响。研究的时间跨度为1999年至2005年，其中土地利用数据来自国土资源部及其下属机构，包括在一、二级市场上土地变更、交易的数量与金额；公共财政数据来自地方公共财政统计年鉴，包括政府财政收入以其来源；经济以及人口变量来自各省的统计年鉴，包话GDP、工产产值、人口、土地面积、固定资产投资等等。除西藏、新疆以外的333个地市中， 250个地市有这些年份的完整信息。由于本期地方政府的税收可能与政府行为相关，我们使用了两种办法处理内生性。首先，我们运用了拟合工具变量（SIV）法，即用上期的税收和视作外生的真实税收分成方案计算出本期地方税收的拟合值，将它代替地方税收的真实值。接着，我们使用了基于投射的拟合工具变量（PSIV）法。两种方法的区别在于计算本期地方税收拟合值的方法略有不同——后者不直接使用上期的税收数据，而先用外生变量估计出本期的税收总量，再根据真实的税收分成方案计算出本期地方税收的拟合值。
两种工具变量法的第一阶段对内生变量的拟合都很好。SIV和PSIV第二阶段的估计都显示，当地方税收收入趋于下降时，地方政府开发更多的土地在一级市场中售卖，并从中获利。具体来说，地方税收收入每下降1个百分点，当年地方政府变更用途的土地面积将上升4至6个百分点，从卖地中获得的收入将上升5至10个百分点。若将被解释变量替换为二级市场土地转让的数量，则没有此效应，说明上述结果是财政激励的结果，而不是由高涨的土地需求推动的。回归还显示，地方税收收入每上升1个百分点，本地的工业企业产值就会相应上升0.6个百分点，这是因为在财政善改善时，地方政府会把更多的精力用于扶持本地工业企业；地方税收收入的变化对外资企业的工业产值则没有影响。上述两项结果可能意味着，对于地方政府而言，为企业创造良好的经济环境和售卖土地之间存在着替代关系。当地方税收分成比例下降，地方政府从企业税收中获得的利润减少时，它们倾向于将精力转向土地开发。这一效应在实证上非常显著。换句话说，近年来高歌猛进的“城市化运动”是税制改革后中央政府和地方政府互动的结果，把大量精力投入土地转换是地方政府在新的税制下理性选择的结果。（徐轶青 整理）
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