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sidenav header background2010年第028期（总第893期） 中国的私有化进程与控制权变更
发布日期：2010-06-02 10:16 来源：北京大学国家发展研究院
2010年5月5日，香港大学经济金融学院的许成钢教授在北京大学中国经济研究中心万众楼发表了题为“中国的私有化进程与控制权变更”的演讲，以下是讲座的主要内容。中国的私有化进程独具特色。首先，对于大多数经济转轨国家，如前苏联和中东欧国家，私有化都是其经济转轨最重要的改革目标。同样作为转轨经济体的中国，私有化启动最晚，直至改革开放二十年后，中央政府才开始承认和鼓励私有化。无论从国有资产变为私有资产的规模上看，还是从就业人口由国营部门向私营部门的转移上看，中国都经历了世界上规模最大的私有化，然而官方提法中从未出现过“私有化”一词，都称之为“改制”。
第二，其他国家私有化都是由中央政府直接筹划和推动的，然而中国是由地方政府，更确切地说是市政府来决定和推动的。早在80年代末，中央政府阻挠私有化进程，但市政府已开始悄然推动私有化。即使之后中央政府允许、鼓励私有化，是否执行和怎样操作也都是由地方政府自己决定的。正因如此，各地的私有化进程才千差万别。这种格局形成的重要原因是大部分国有企业归地方政府所有。一方面，地方政府掌握着企业发展所需要的土地，从而可以干预企业决策；另一方面，地方司法机构与地方政府没有做到权力分离，司法机构的执行力和公信力较弱，地方政府甚至可以凌驾于司法机构之上，对其发号施令。
第三，在私有化大规模启动之时中国已奠定了良好的制度基础，这与前苏联和中东欧国家形成了鲜明对比，这也是中国私有化得以改善经济绩效的重要原因。当时中国已经具备竞争性较强的产品市场和部分竞争的劳动力市场，证券市场的建立也为私有化提供了产权交换的渠道。国有部门面对激烈的竞争，在许多领域正被非国有部门所取代，企业家及经理人也拥有足够的财富收购这些国有企业。社会保障体制和法律制度的初步建立，同样是私有化的必要条件。
私有化启动的直接原因是在九十年代中后期，一方面，国有企业亏损非常严重，导致一些地方政府财政面临困境；另一方面，局部地区的私有化试点获得成功，中央政府也逐渐默许甚至鼓励私有化。私有化正式启动的标志是1997年中国共产党十五大出台“抓大放小”的政策，该政策使地方政府在法律上成为国有企业的所有者，获得出售国有企业的权利。2004年中华人民共和国宪法修订，规定公民合法的私有财产不受侵犯，这标志着在私有化达到一定规模后，国家以宪法的形式正式保护私有产权。
私有化的重要性在于它可以改变企业的治理机制。私有化以前，国有企业治理机制是政府直接干预企业决策，但这存在诸多问题，如政府不以提高企业运营效率为唯一目标，国有企业的经理人激励不足，预算软约束导致的低效率，以及政府出于政治目的对企业决策的干扰。但是并非所有的私有化都能实现控制权的转移。早期在证券市场上销售股份的私有化形式，基本原则就是控制权不出让，比如仅出售三分之一的股份。这种私有化对改进治理结构的作用微乎其微。所以相关研究格外关注私有化在多大程度上带来企业控制权的变更。
我国改制包含部分私有化、全面私有化及所有权重组。具体方式包括公开发行，内部重组，破产重组，合资及兼并，员工持股（有限责任公司或合作社），公开出售（出售对象为管理层，企业职工和外部私营公司或其他国有企业）和租赁（租赁对象为管理层，企业职工和外部私营公司或其他国有企业）。
在改制早期，员工持股是最重要的措施之一。因为改制之初中央政府规定，每个私有化计划必须得到员工的批准才可以实施。此外，改制意味着原国企员工不再拥有“铁饭碗”，为减少可能引致的裁员阻力，股份被作为补偿计划的一部分提供给职工。在改制后期，管理层接管企业的条件逐渐成熟，他们购买了职工手中的大部分股份。随着私有化步伐加快，公开出售成为流行的方法。在公开出售的形式下，通过与地方政府谈判及拍卖等形式，企业分别出售给内部人（主要是管理人员）或外部人（包括其他企业及外部的管理层）。
此外，早期部分私有化方式也影响之后的全面私有化。例如，从企业资产使用权上看，大多数管理层作为承租人的租赁非常类似管理者收购（MBO），这些企业之后也多数通过MBO的方式私有化。公开发行，属于部分私有化，因为我国法律规定，公开发行后国家仍保留大部分股份。内部重组，包括成立公司，分拆，引入新的投资者，以股抵债，以及破产重组，往往只涉及部分私有化，但也可能不涉及私有化仅为国有企业之间的所有权重组。后一种情况集中在中央政府所有的超大规模国有企业，它们享有市场垄断力量，如石油，电力，电信等。
中国的私有化几乎是世界上规模最大的，但是相关研究却很匮乏，主要困难在于缺乏系统的数据。我们对全国企业进行抽样调查，从2004年在国家统计局登记的销售额在500万人民币及以上规模的企业（包括国有和非国有企业）中，我们基于所有权、行业、地区和规模随机分层抽取了16,400家企业。为了研究目的，分层抽样有意扩大了国有企业和大规模企业的比例。曾经为国家统计局服务过的专业调查公司采取电话访谈的形式搜集数据，受访对象为公司的人力主管或行政主管。我们研究中的实验组是私有化的国营企业，控制组是未私有化的国营企业和私营企业（私营企业的操作性定义是在1998-2005年内一直为非国有的企业）。两组企业的调查问卷不同，对私有化企业的问卷涉及何时开始私有化、以何种形式进行私有化，以及私有化前后控制权的变更等信息。调查的应答率约为18%。统计结果表明，受访公司与总体企业在在大部分指标上没有显著差异，因此基本可以认为被访样本是随机的。但是我们难以克服生存偏差问题：即我们的样本是2004年仍在运营的企业，而那些因为私有化失败而破产的企业则被排除在外。这一问题在技术上难以克服。
根据样本描述，我们发现47%的私有化国企是以MBO的形式私有化。如果包括职工持股国企则有57%的企业采取内部人购买的私有化方式，另有22%的企业则通过外部人收购的方式私有化。大部分私有化国企中所有者相当集中，值得注意的是，MBO的私有化国企中所有者的集中程度相对较低，最大股东平均持股约为37%，而外部人收购企业的最大股东平均持有64%的股份。从企业的业绩看，私有化国企的资产价值最高，未私有化国企次之，私营企业最低，私有化国企中非MBO企业相对MBO企业资产价值更高。另外，相对私有化之前，私有化国企的平均资产价值和总销售额分别增长50%和72%， MBO国企则分别增长42%和82%。
我们关心私有化方式的一个重要原因是不同私有化方式意味着不同的治理机制。首先，不同的私有化方式下控制力的转移程度并不相同。为考察私有化方式对控制权转移的不同影响，调查中要求受访人对私有化前后，政府、党委、CEO、董事会和股东会在企业重要决策上的控制权分别打分，最高5分，最低0分。这些重要决策包含高级管理层任免，招聘和裁员，薪酬，投资和融资，利润分配，生产销售等。结果表明，政府对未私有化国企和私有化国企在私有化之前的主要决策有相当大的控制力，尤其是在高级管理层任免的决策上。但是，政府在私营企业重要决策中的平均控制力为0。国有企业私有化之后，政府的平均控制力从1.9降至0.4，其中通过MBO私有化的国企该指标下降的幅度更大，从1.9降至0.08，而其他企业仅降至0.7表明总体上，国企改制较大程度地转移了政府的控制力，并且在MBO的私有化方式下，企业的控制权更彻底地转移给了私人所有者。
其次，控制权重新分配的差异将导致企业重组的差异。为考察私有化方式对重组努力的影响，我们调查四个重组措施：在公司治理结构调整上，公司私有化后是否成立董事会；公司是否改变了核心管理团队，从而引入新的人力资本；是否通过提高企业高管的绩效工资激励管理人员；最后，是否引入国际会计标准和独立审计。实证结果表明，私有化之后MBO企业在统计上更倾向于重建核心管理团队，采取国际会计准则及独立审计，建立董事会。相比之下，通过非MBO私有化的国有企业，市政府仍然持有相当的控制权，他们仍然在公司决策上发挥重要的作用，并且企业没有采取重大的改革措施。
那是什么因素影响了政府对私有化方式的选择呢？我认为地方政府的财政约束是激励地方政府私有化的核心力量。国有企业在九十年代后期亏损非常严重，1997-98年达到顶峰，政府通过出售亏损的国有企业化解财政危机，私有化从而成为扭转国有企业亏损的核心手段。市政府在做私有化决定时，两方面因素会影响其私有化方式的选择。首先，地方财政是否预算软约束。如果是，地方政府则没有激励放弃控制权，毕竟政府总是倾向不彻底的私有化，从而可以控制企业满足其社会和政治目标。这里的预算软约束包含两方面，一是市政府财政是否可以依赖上级政府的财政拨款，二是当地的国有企业是否依赖市政府的财政支持。其次，市政府是否可以接受私有化过程中的大规模裁员。在一些东北城市国有企业相对集中，裁员会给市政府造成较大的就业压力，所以政府倾向于出售国有企业之后仍然把握控制权。而在南方沿海城市，国有企业规模较小且当地的私有部门发达，下岗工人较容易在私有部门就业，这些城市则会采取更彻底的私有化方式。调查数据也表明，MBO占私有化企业比例较高的城市都是本身私有部门发展较快的南方沿海城市，如常州，苏州，杭州，宁波等。然而私有部门相对发展缓慢的内陆城市，如长春、晋中、六安、西安等地，则倾向于采取其他的私有化方式。
实证分析显示，财政预算约束更强的地方政府倾向采取MBO的方式私有化，而预算软约束的政府则更愿意采取非MBO的方式，并且在私有化之后仍然拥有对企业的控制权。而且，MBO方式的私有化更显著地改善了企业的业绩。进一步解决私有化的内生性问题后，这个结论依然成立。
（王雪珂 整理）
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发布日期：2010-06-02 10:16 来源：北京大学国家发展研究院
2010年5月5日，香港大学经济金融学院的许成钢教授在北京大学中国经济研究中心万众楼发表了题为“中国的私有化进程与控制权变更”的演讲，以下是讲座的主要内容。中国的私有化进程独具特色。首先，对于大多数经济转轨国家，如前苏联和中东欧国家，私有化都是其经济转轨最重要的改革目标。同样作为转轨经济体的中国，私有化启动最晚，直至改革开放二十年后，中央政府才开始承认和鼓励私有化。无论从国有资产变为私有资产的规模上看，还是从就业人口由国营部门向私营部门的转移上看，中国都经历了世界上规模最大的私有化，然而官方提法中从未出现过“私有化”一词，都称之为“改制”。
第二，其他国家私有化都是由中央政府直接筹划和推动的，然而中国是由地方政府，更确切地说是市政府来决定和推动的。早在80年代末，中央政府阻挠私有化进程，但市政府已开始悄然推动私有化。即使之后中央政府允许、鼓励私有化，是否执行和怎样操作也都是由地方政府自己决定的。正因如此，各地的私有化进程才千差万别。这种格局形成的重要原因是大部分国有企业归地方政府所有。一方面，地方政府掌握着企业发展所需要的土地，从而可以干预企业决策；另一方面，地方司法机构与地方政府没有做到权力分离，司法机构的执行力和公信力较弱，地方政府甚至可以凌驾于司法机构之上，对其发号施令。
第三，在私有化大规模启动之时中国已奠定了良好的制度基础，这与前苏联和中东欧国家形成了鲜明对比，这也是中国私有化得以改善经济绩效的重要原因。当时中国已经具备竞争性较强的产品市场和部分竞争的劳动力市场，证券市场的建立也为私有化提供了产权交换的渠道。国有部门面对激烈的竞争，在许多领域正被非国有部门所取代，企业家及经理人也拥有足够的财富收购这些国有企业。社会保障体制和法律制度的初步建立，同样是私有化的必要条件。
私有化启动的直接原因是在九十年代中后期，一方面，国有企业亏损非常严重，导致一些地方政府财政面临困境；另一方面，局部地区的私有化试点获得成功，中央政府也逐渐默许甚至鼓励私有化。私有化正式启动的标志是1997年中国共产党十五大出台“抓大放小”的政策，该政策使地方政府在法律上成为国有企业的所有者，获得出售国有企业的权利。2004年中华人民共和国宪法修订，规定公民合法的私有财产不受侵犯，这标志着在私有化达到一定规模后，国家以宪法的形式正式保护私有产权。
私有化的重要性在于它可以改变企业的治理机制。私有化以前，国有企业治理机制是政府直接干预企业决策，但这存在诸多问题，如政府不以提高企业运营效率为唯一目标，国有企业的经理人激励不足，预算软约束导致的低效率，以及政府出于政治目的对企业决策的干扰。但是并非所有的私有化都能实现控制权的转移。早期在证券市场上销售股份的私有化形式，基本原则就是控制权不出让，比如仅出售三分之一的股份。这种私有化对改进治理结构的作用微乎其微。所以相关研究格外关注私有化在多大程度上带来企业控制权的变更。
我国改制包含部分私有化、全面私有化及所有权重组。具体方式包括公开发行，内部重组，破产重组，合资及兼并，员工持股（有限责任公司或合作社），公开出售（出售对象为管理层，企业职工和外部私营公司或其他国有企业）和租赁（租赁对象为管理层，企业职工和外部私营公司或其他国有企业）。
在改制早期，员工持股是最重要的措施之一。因为改制之初中央政府规定，每个私有化计划必须得到员工的批准才可以实施。此外，改制意味着原国企员工不再拥有“铁饭碗”，为减少可能引致的裁员阻力，股份被作为补偿计划的一部分提供给职工。在改制后期，管理层接管企业的条件逐渐成熟，他们购买了职工手中的大部分股份。随着私有化步伐加快，公开出售成为流行的方法。在公开出售的形式下，通过与地方政府谈判及拍卖等形式，企业分别出售给内部人（主要是管理人员）或外部人（包括其他企业及外部的管理层）。
此外，早期部分私有化方式也影响之后的全面私有化。例如，从企业资产使用权上看，大多数管理层作为承租人的租赁非常类似管理者收购（MBO），这些企业之后也多数通过MBO的方式私有化。公开发行，属于部分私有化，因为我国法律规定，公开发行后国家仍保留大部分股份。内部重组，包括成立公司，分拆，引入新的投资者，以股抵债，以及破产重组，往往只涉及部分私有化，但也可能不涉及私有化仅为国有企业之间的所有权重组。后一种情况集中在中央政府所有的超大规模国有企业，它们享有市场垄断力量，如石油，电力，电信等。
中国的私有化几乎是世界上规模最大的，但是相关研究却很匮乏，主要困难在于缺乏系统的数据。我们对全国企业进行抽样调查，从2004年在国家统计局登记的销售额在500万人民币及以上规模的企业（包括国有和非国有企业）中，我们基于所有权、行业、地区和规模随机分层抽取了16,400家企业。为了研究目的，分层抽样有意扩大了国有企业和大规模企业的比例。曾经为国家统计局服务过的专业调查公司采取电话访谈的形式搜集数据，受访对象为公司的人力主管或行政主管。我们研究中的实验组是私有化的国营企业，控制组是未私有化的国营企业和私营企业（私营企业的操作性定义是在1998-2005年内一直为非国有的企业）。两组企业的调查问卷不同，对私有化企业的问卷涉及何时开始私有化、以何种形式进行私有化，以及私有化前后控制权的变更等信息。调查的应答率约为18%。统计结果表明，受访公司与总体企业在在大部分指标上没有显著差异，因此基本可以认为被访样本是随机的。但是我们难以克服生存偏差问题：即我们的样本是2004年仍在运营的企业，而那些因为私有化失败而破产的企业则被排除在外。这一问题在技术上难以克服。
根据样本描述，我们发现47%的私有化国企是以MBO的形式私有化。如果包括职工持股国企则有57%的企业采取内部人购买的私有化方式，另有22%的企业则通过外部人收购的方式私有化。大部分私有化国企中所有者相当集中，值得注意的是，MBO的私有化国企中所有者的集中程度相对较低，最大股东平均持股约为37%，而外部人收购企业的最大股东平均持有64%的股份。从企业的业绩看，私有化国企的资产价值最高，未私有化国企次之，私营企业最低，私有化国企中非MBO企业相对MBO企业资产价值更高。另外，相对私有化之前，私有化国企的平均资产价值和总销售额分别增长50%和72%， MBO国企则分别增长42%和82%。
我们关心私有化方式的一个重要原因是不同私有化方式意味着不同的治理机制。首先，不同的私有化方式下控制力的转移程度并不相同。为考察私有化方式对控制权转移的不同影响，调查中要求受访人对私有化前后，政府、党委、CEO、董事会和股东会在企业重要决策上的控制权分别打分，最高5分，最低0分。这些重要决策包含高级管理层任免，招聘和裁员，薪酬，投资和融资，利润分配，生产销售等。结果表明，政府对未私有化国企和私有化国企在私有化之前的主要决策有相当大的控制力，尤其是在高级管理层任免的决策上。但是，政府在私营企业重要决策中的平均控制力为0。国有企业私有化之后，政府的平均控制力从1.9降至0.4，其中通过MBO私有化的国企该指标下降的幅度更大，从1.9降至0.08，而其他企业仅降至0.7表明总体上，国企改制较大程度地转移了政府的控制力，并且在MBO的私有化方式下，企业的控制权更彻底地转移给了私人所有者。
其次，控制权重新分配的差异将导致企业重组的差异。为考察私有化方式对重组努力的影响，我们调查四个重组措施：在公司治理结构调整上，公司私有化后是否成立董事会；公司是否改变了核心管理团队，从而引入新的人力资本；是否通过提高企业高管的绩效工资激励管理人员；最后，是否引入国际会计标准和独立审计。实证结果表明，私有化之后MBO企业在统计上更倾向于重建核心管理团队，采取国际会计准则及独立审计，建立董事会。相比之下，通过非MBO私有化的国有企业，市政府仍然持有相当的控制权，他们仍然在公司决策上发挥重要的作用，并且企业没有采取重大的改革措施。
那是什么因素影响了政府对私有化方式的选择呢？我认为地方政府的财政约束是激励地方政府私有化的核心力量。国有企业在九十年代后期亏损非常严重，1997-98年达到顶峰，政府通过出售亏损的国有企业化解财政危机，私有化从而成为扭转国有企业亏损的核心手段。市政府在做私有化决定时，两方面因素会影响其私有化方式的选择。首先，地方财政是否预算软约束。如果是，地方政府则没有激励放弃控制权，毕竟政府总是倾向不彻底的私有化，从而可以控制企业满足其社会和政治目标。这里的预算软约束包含两方面，一是市政府财政是否可以依赖上级政府的财政拨款，二是当地的国有企业是否依赖市政府的财政支持。其次，市政府是否可以接受私有化过程中的大规模裁员。在一些东北城市国有企业相对集中，裁员会给市政府造成较大的就业压力，所以政府倾向于出售国有企业之后仍然把握控制权。而在南方沿海城市，国有企业规模较小且当地的私有部门发达，下岗工人较容易在私有部门就业，这些城市则会采取更彻底的私有化方式。调查数据也表明，MBO占私有化企业比例较高的城市都是本身私有部门发展较快的南方沿海城市，如常州，苏州，杭州，宁波等。然而私有部门相对发展缓慢的内陆城市，如长春、晋中、六安、西安等地，则倾向于采取其他的私有化方式。
实证分析显示，财政预算约束更强的地方政府倾向采取MBO的方式私有化，而预算软约束的政府则更愿意采取非MBO的方式，并且在私有化之后仍然拥有对企业的控制权。而且，MBO方式的私有化更显著地改善了企业的业绩。进一步解决私有化的内生性问题后，这个结论依然成立。
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