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sidenav header background2010年第021期（总第886期）三峡工程、南水北调工程与长江的水权问题——“水资源与水权”系列讲座第四讲
发布日期：2010-04-13 10:13 来源：北京大学国家发展研究院
2010年4月2日下午，北京大学国家发展研究院在万众楼二楼了举办“水资源与水权”系列讲座第四讲。在徐晋涛教授主持下，长江水利委员会长江科学院陈进院长做了题为“三峡工程、南水北调工程与长江的水权问题”的精彩演讲。徐晋涛教授和多位来自北大国家发展研究院、环境科学与工程学院的同学与陈进院长展开了热烈的讨论。以下是讲座内容。
陈进院长的演讲主要分为四部分。第一部分作为背景，他主要介绍了中国特别是长江流域的水资源情况；第二部分他介绍了三峡工程的意义和存在的问题；第三部分陈院长介绍了他本人参与设计的中线的南水北调工程；第四部分则专门介绍了中国及长江的水权问题。
一、中国及长江流域的水资源情况
中国按照水资源的分布可以划分为四个主要的区域：东北湿润区主要包括松花江流域和辽河流域；西北内陆区主要是指西北非季风区的内陆河流域；半湿润半干旱地区主要是指华北平原；南方的湿润区则包括长江流域、珠江流域和东南诸河流域。陈进院长指出我国东南湿润、西北干旱主要是自然原因造成的，干湿分布基本与季风区和非季风区的分布吻合是最为有力的证据。他认为试图依靠人为的力量改天换地，将沙漠变成绿洲是一种错误的做法。根据学者的计算，我国西北地区的水资源总量是一定的，由于人工绿洲耗水量更大，如果要建一个人工绿洲，就要失去两片天然绿洲。过去修建的人工防护林正是由于没有按照自然规律行事，往往事倍功半。
陈进院长认为，一方面，中国水资源的自然条件总体比较正常，多年平均降雨量达648mm，这在世界范围来看并不算少；但我国人均拥有的水资源量却很少，仅有2200 m3，这仅为世界人均水资源拥有量的28%，特别是海河、淮河和黄河流域人均水资源量仅分别为293m3、457 m3和647 m3；此外，从全国来看，水土资源分布严重不匹配，六条北方河流仅占全国水资源量的20%，而北方人口却占全国的46%，GDP占44%，耕地占60%以上。另一方面，虽然我国的用水结构比较正常：以2008年为例，全国总用水量5910亿m3，其中生活用水占12.3%，工业用水占23.7%，农业用水占62%，世界平均的农业用水比例是70%；但用水指标却很落后，主要是因为高附加值的第三产业和高新技术产业的用水比例比较低。
在上述水资源条件下，我国的水资源供需矛盾非常突出：每年农田受旱面积达700 -2000 万公顷，全国 669 座城市中有400 座供水不足，110 座严重缺水；同时，防洪能力低，洪灾威胁严重，人与水争地的形势严峻：在上世纪90年代这十年中，有6年发生洪水，局部洪水每年发生，突发性山洪灾害严重。这其中很重要的一个原因是城市化过程中，土地硬化，蓄水能力大大降低。此外，“公地悲剧”下的水污染也不容忽视。 据2005年监测结果表明：地表水有近30%为劣V类，75%的湖泊出现不同程度的富营养化，90%以上的城市水域受到不同程度的污染。最后，水土流失严重、生态环境脆弱也成为突出的问题。目前全国水土流失面积超过356万平方公里，占国土面积的37%；全国湖泊和湿地面积，与上世纪50年代初相比分别减少15%和26%。
当前关于中国水资源问题的介绍多集中于北方地区和黄河流域，而陈进院长在这里特别介绍了长江流域的水资源情况，以增强大家对于中国全域水资源的总体认识。长江流域水资源的自然条件要显著优于全国平均水平，多年平均降雨量达1087mm；农业用水所占的比例也低于全国平均，只有50%，总体用水结构比较合理；但用水指标同样落后，2007年每万元GDP的用水量为228立方米，比发达国家高10倍左右，其中一个非常重要的原因是很多耗水行业都建在长江流域。此外，同全国的情况一样，长江地区的水污染状况堪忧，2007年废污水排放量达到了320.5亿吨。
二、三峡水利工程
接下来，陈进院长介绍了三峡水利工程枢纽布局图和三峡大坝的主要建筑物。三峡作为世界上最大的水利工程，工程效益很显著，主要体现在以下几个方面：第一，三峡工程的主要目的是防洪，三峡工程的建立可以每秒降低洪峰27,000 -33,000 m3，使本来只能防十年一遇洪水的荆江段，现在可以防备百年一遇的洪水，保护了江汉平原1500万人民和150万公顷农田的安全；第二是发电，平均每年可以发电847—1000亿千瓦时，而且与同样发电量的火电站相比，三峡工程还可以减少1亿吨二氧化碳的排放和2亿吨二氧化硫的排放；第三是航运，三峡工程使航运能力从每年1000万吨增加到了5000吨，同时使费用降低了35%-37%，极大提高了川江航道的运力。
除了三峡工程产生的显著的社会效益，陈进院长也指出了它本身存在的一些问题。首先是土地淹没和移民安置问题，由于三峡工程的建立，共淹没了632km2的土地，因此出现了120万移民。为了解决这些移民的后续安置工作，三峡工程除了已经支出的2000亿元工程技术费用，还需要1300亿元来完成移民安置。此外，三峡工程也确实对生态环境造成了一定的负面影响：它阻隔了河流的连续性，这包括水流（能量流）、物质流（尤其是排沙）、信息流和生物流。
同时由于三峡工程利用了水位和流量，改变了水流过程，形成了新的利益分配格局：一部分人受益，而另一部分人受损。其中受益方包括：长江中下游地区1500万人遭遇洪水的威胁减轻、分蓄洪区内700万人被迫转移的可能性减少、水势能的利用产生的发电的利润和航运便利带来的额外收益；而受损方包括：三峡工程区内大量的移民要承担搬迁之苦，生态与环境受到负面影响。这中间的利益分配应该如何权衡，是一个值得思考的问题。
三、南水北调工程
南水北调工程共分为东、中、西三线工程。东线工程从江苏扬州附近的长江干流北岸三江营引水，利用扩建的京杭运河（扬州至天津段）及与其平行的部分河道为总干渠向北输水，联通洪泽湖、骆马湖、南四湖与东平湖，在山东东阿县的位山附近开凿河底隧洞穿过黄河，再沿京杭运河北段到天津。中线工程从加坝扩容后的丹江口水库陶岔渠首闸引水，沿规划线路开挖渠道输水，沿唐白河流域西侧过长江流域与淮河流域的分水岭方城垭口后，经黄淮海平原西部边缘在郑州以西孤柏嘴处穿过黄河，继续沿京广铁路西侧北上，可基本自流到北京、天津。西线工程设想在长江上游的通天河、雅砻江或大渡河上游支流建坝引水，并开凿隧洞穿过分水岭巴颜喀拉山送水到黄河上游，但尚未实施。南水北调工程的总体构想是希望建立全国水网：在东西向的长江、淮河、黄河和海河四条自然河流的基础上，搭建南北向的三条南水北调工程线。预计到2050年，南水北调工程三条线路总的调水规模可以达到每年调水448亿m3：其中东线可调水148 m3，中线可调水130 m3，西线可调水170 m3（如按预计实施）。这一调水规模比黄河每年可利用水的规模还要大一些。
陈进院长还专门介绍了他亲身参与的中线南水北调工程。这一工程非常浩大，需要修建大量的总干渠建筑物和交叉建筑物，以将从南方调来的水与当地的水分开，主要包括：陶岔至北京团城湖渠段共布置各类建筑物1660座，天津干渠共布置各类建筑物114座。这些建筑物包括河渠交叉、排水、渠渠交叉、铁路交叉和公路交叉等。
南水北调工程同样面临着水权问题。首先，汉江上游和丹江口等水源区谁拥有水权，水资源的转让应该获得怎样的补偿，如何分配；其次，南水北调工程沿线的受水区，尽管期待获得用水的权利，但却不愿承担相应的水费。工程之初所希望的南水北调工程20%靠政府的资本金投入，40%靠受水区交纳的水费，40%靠银行贷款的资金结构难以落实；第三，由于从南水北调工程调来水的成本价要高于当地原来的水价，征收高水价的难度很大；第四，西线工程的水权争议最大，因为东线工程和中线工程都是供应到城市，容易界定产权。而西线工程的水进入黄河后，不容易分清水的来源地，难以界定产权；最后，如果一定要先厘清水权，则会影响调水工程的上马。
四、中国的水权问题
中国的水权问题是一个需要解决而难以解决的问题。研究水权问题的必要性，可以分为以下几个层次：第一，我国之前所采用的水量分配是用行政手段执行的，导致水资源的配置效率不高；第二，水作为一种竞争性资源，既有一般的使用机制，还有生态环境价值和资源价值。对于水权的清晰界定，是进一步定价的基础，也是推进水资源高效利用的重要途径。第三，明确水权也是分配利益和提供补偿的前提条件。
长江水权分配问题包括：分清客水与主水，分配非汛期高价的水量，分清汛期、分配蓄水时间、纳污能力与排污权交易，分配水能开发权和水运开发权，分配渔业利用价值和分配采砂权。在推进中国水权制度的建设时，需要自上而下和自下而上同时推进，在相关的法律法规中强化水权的概念；推广水权要先从干旱地区入手，再逐步推进到湿润地区；可以考虑先推广排污权的交易，再扩展到水权；先做好水量的分配方案，再进行初始水权分配。
陈进院长最后介绍了中国水资源的未来发展战略：节水型社会的建设、水资源统一调度和水量分配、水污染防治及用水效率提高、水资源综合管理和法律法规等制度建设。他指出在构建未来用水对策时，需要平衡人类用水与生态环境用水；平衡河道内与河道外用水；平衡上下游，左右岸和用水部门用水建立利益补偿和生态补偿机制。
（张敏整理）
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sidenav header background2010年第021期（总第886期）三峡工程、南水北调工程与长江的水权问题——“水资源与水权”系列讲座第四讲
发布日期：2010-04-13 10:13 来源：北京大学国家发展研究院
2010年4月2日下午，北京大学国家发展研究院在万众楼二楼了举办“水资源与水权”系列讲座第四讲。在徐晋涛教授主持下，长江水利委员会长江科学院陈进院长做了题为“三峡工程、南水北调工程与长江的水权问题”的精彩演讲。徐晋涛教授和多位来自北大国家发展研究院、环境科学与工程学院的同学与陈进院长展开了热烈的讨论。以下是讲座内容。
陈进院长的演讲主要分为四部分。第一部分作为背景，他主要介绍了中国特别是长江流域的水资源情况；第二部分他介绍了三峡工程的意义和存在的问题；第三部分陈院长介绍了他本人参与设计的中线的南水北调工程；第四部分则专门介绍了中国及长江的水权问题。
一、中国及长江流域的水资源情况
中国按照水资源的分布可以划分为四个主要的区域：东北湿润区主要包括松花江流域和辽河流域；西北内陆区主要是指西北非季风区的内陆河流域；半湿润半干旱地区主要是指华北平原；南方的湿润区则包括长江流域、珠江流域和东南诸河流域。陈进院长指出我国东南湿润、西北干旱主要是自然原因造成的，干湿分布基本与季风区和非季风区的分布吻合是最为有力的证据。他认为试图依靠人为的力量改天换地，将沙漠变成绿洲是一种错误的做法。根据学者的计算，我国西北地区的水资源总量是一定的，由于人工绿洲耗水量更大，如果要建一个人工绿洲，就要失去两片天然绿洲。过去修建的人工防护林正是由于没有按照自然规律行事，往往事倍功半。
陈进院长认为，一方面，中国水资源的自然条件总体比较正常，多年平均降雨量达648mm，这在世界范围来看并不算少；但我国人均拥有的水资源量却很少，仅有2200 m3，这仅为世界人均水资源拥有量的28%，特别是海河、淮河和黄河流域人均水资源量仅分别为293m3、457 m3和647 m3；此外，从全国来看，水土资源分布严重不匹配，六条北方河流仅占全国水资源量的20%，而北方人口却占全国的46%，GDP占44%，耕地占60%以上。另一方面，虽然我国的用水结构比较正常：以2008年为例，全国总用水量5910亿m3，其中生活用水占12.3%，工业用水占23.7%，农业用水占62%，世界平均的农业用水比例是70%；但用水指标却很落后，主要是因为高附加值的第三产业和高新技术产业的用水比例比较低。
在上述水资源条件下，我国的水资源供需矛盾非常突出：每年农田受旱面积达700 -2000 万公顷，全国 669 座城市中有400 座供水不足，110 座严重缺水；同时，防洪能力低，洪灾威胁严重，人与水争地的形势严峻：在上世纪90年代这十年中，有6年发生洪水，局部洪水每年发生，突发性山洪灾害严重。这其中很重要的一个原因是城市化过程中，土地硬化，蓄水能力大大降低。此外，“公地悲剧”下的水污染也不容忽视。 据2005年监测结果表明：地表水有近30%为劣V类，75%的湖泊出现不同程度的富营养化，90%以上的城市水域受到不同程度的污染。最后，水土流失严重、生态环境脆弱也成为突出的问题。目前全国水土流失面积超过356万平方公里，占国土面积的37%；全国湖泊和湿地面积，与上世纪50年代初相比分别减少15%和26%。
当前关于中国水资源问题的介绍多集中于北方地区和黄河流域，而陈进院长在这里特别介绍了长江流域的水资源情况，以增强大家对于中国全域水资源的总体认识。长江流域水资源的自然条件要显著优于全国平均水平，多年平均降雨量达1087mm；农业用水所占的比例也低于全国平均，只有50%，总体用水结构比较合理；但用水指标同样落后，2007年每万元GDP的用水量为228立方米，比发达国家高10倍左右，其中一个非常重要的原因是很多耗水行业都建在长江流域。此外，同全国的情况一样，长江地区的水污染状况堪忧，2007年废污水排放量达到了320.5亿吨。
二、三峡水利工程
接下来，陈进院长介绍了三峡水利工程枢纽布局图和三峡大坝的主要建筑物。三峡作为世界上最大的水利工程，工程效益很显著，主要体现在以下几个方面：第一，三峡工程的主要目的是防洪，三峡工程的建立可以每秒降低洪峰27,000 -33,000 m3，使本来只能防十年一遇洪水的荆江段，现在可以防备百年一遇的洪水，保护了江汉平原1500万人民和150万公顷农田的安全；第二是发电，平均每年可以发电847—1000亿千瓦时，而且与同样发电量的火电站相比，三峡工程还可以减少1亿吨二氧化碳的排放和2亿吨二氧化硫的排放；第三是航运，三峡工程使航运能力从每年1000万吨增加到了5000吨，同时使费用降低了35%-37%，极大提高了川江航道的运力。
除了三峡工程产生的显著的社会效益，陈进院长也指出了它本身存在的一些问题。首先是土地淹没和移民安置问题，由于三峡工程的建立，共淹没了632km2的土地，因此出现了120万移民。为了解决这些移民的后续安置工作，三峡工程除了已经支出的2000亿元工程技术费用，还需要1300亿元来完成移民安置。此外，三峡工程也确实对生态环境造成了一定的负面影响：它阻隔了河流的连续性，这包括水流（能量流）、物质流（尤其是排沙）、信息流和生物流。
同时由于三峡工程利用了水位和流量，改变了水流过程，形成了新的利益分配格局：一部分人受益，而另一部分人受损。其中受益方包括：长江中下游地区1500万人遭遇洪水的威胁减轻、分蓄洪区内700万人被迫转移的可能性减少、水势能的利用产生的发电的利润和航运便利带来的额外收益；而受损方包括：三峡工程区内大量的移民要承担搬迁之苦，生态与环境受到负面影响。这中间的利益分配应该如何权衡，是一个值得思考的问题。
三、南水北调工程
南水北调工程共分为东、中、西三线工程。东线工程从江苏扬州附近的长江干流北岸三江营引水，利用扩建的京杭运河（扬州至天津段）及与其平行的部分河道为总干渠向北输水，联通洪泽湖、骆马湖、南四湖与东平湖，在山东东阿县的位山附近开凿河底隧洞穿过黄河，再沿京杭运河北段到天津。中线工程从加坝扩容后的丹江口水库陶岔渠首闸引水，沿规划线路开挖渠道输水，沿唐白河流域西侧过长江流域与淮河流域的分水岭方城垭口后，经黄淮海平原西部边缘在郑州以西孤柏嘴处穿过黄河，继续沿京广铁路西侧北上，可基本自流到北京、天津。西线工程设想在长江上游的通天河、雅砻江或大渡河上游支流建坝引水，并开凿隧洞穿过分水岭巴颜喀拉山送水到黄河上游，但尚未实施。南水北调工程的总体构想是希望建立全国水网：在东西向的长江、淮河、黄河和海河四条自然河流的基础上，搭建南北向的三条南水北调工程线。预计到2050年，南水北调工程三条线路总的调水规模可以达到每年调水448亿m3：其中东线可调水148 m3，中线可调水130 m3，西线可调水170 m3（如按预计实施）。这一调水规模比黄河每年可利用水的规模还要大一些。
陈进院长还专门介绍了他亲身参与的中线南水北调工程。这一工程非常浩大，需要修建大量的总干渠建筑物和交叉建筑物，以将从南方调来的水与当地的水分开，主要包括：陶岔至北京团城湖渠段共布置各类建筑物1660座，天津干渠共布置各类建筑物114座。这些建筑物包括河渠交叉、排水、渠渠交叉、铁路交叉和公路交叉等。
南水北调工程同样面临着水权问题。首先，汉江上游和丹江口等水源区谁拥有水权，水资源的转让应该获得怎样的补偿，如何分配；其次，南水北调工程沿线的受水区，尽管期待获得用水的权利，但却不愿承担相应的水费。工程之初所希望的南水北调工程20%靠政府的资本金投入，40%靠受水区交纳的水费，40%靠银行贷款的资金结构难以落实；第三，由于从南水北调工程调来水的成本价要高于当地原来的水价，征收高水价的难度很大；第四，西线工程的水权争议最大，因为东线工程和中线工程都是供应到城市，容易界定产权。而西线工程的水进入黄河后，不容易分清水的来源地，难以界定产权；最后，如果一定要先厘清水权，则会影响调水工程的上马。
四、中国的水权问题
中国的水权问题是一个需要解决而难以解决的问题。研究水权问题的必要性，可以分为以下几个层次：第一，我国之前所采用的水量分配是用行政手段执行的，导致水资源的配置效率不高；第二，水作为一种竞争性资源，既有一般的使用机制，还有生态环境价值和资源价值。对于水权的清晰界定，是进一步定价的基础，也是推进水资源高效利用的重要途径。第三，明确水权也是分配利益和提供补偿的前提条件。
长江水权分配问题包括：分清客水与主水，分配非汛期高价的水量，分清汛期、分配蓄水时间、纳污能力与排污权交易，分配水能开发权和水运开发权，分配渔业利用价值和分配采砂权。在推进中国水权制度的建设时，需要自上而下和自下而上同时推进，在相关的法律法规中强化水权的概念；推广水权要先从干旱地区入手，再逐步推进到湿润地区；可以考虑先推广排污权的交易，再扩展到水权；先做好水量的分配方案，再进行初始水权分配。
陈进院长最后介绍了中国水资源的未来发展战略：节水型社会的建设、水资源统一调度和水量分配、水污染防治及用水效率提高、水资源综合管理和法律法规等制度建设。他指出在构建未来用水对策时，需要平衡人类用水与生态环境用水；平衡河道内与河道外用水；平衡上下游，左右岸和用水部门用水建立利益补偿和生态补偿机制。
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