-
首页
-
出版物展开 / 收起
sidenav background出版物
sidenav header background2010年第017期（总第882期）二十一世纪政府所面临的挑战
发布日期：2010-04-08 10:10 来源：北京大学国家发展研究院
2010年3月17日，马里兰大学公共政策学院院长Donald F. Kettl教授在北京大学中国经济研究中心万众楼二层发表了题为“二十一世纪政府所面临的挑战”的演讲。以下是演讲的主要内容：
对于二十一世纪政府所面临的挑战，我们应该关注两个基本问题。探讨这些问题不仅是为了了解美国目前所面临的困境，同时也是为了挖掘这些困境与中国目前所面临的问题之间的关系。第一个是关于政府管理方式的问题。追溯漫长的管理学历史，我们会发现人们总是通过边缘界定，即建立专门解决某类问题且责任明晰的各种机构来达到组织、控制以及解决问题的目的。然而这也在现实生活中给我们带来了挑战：越来越多的问题不受制于现有的界定。通常情况下，我们以程式化的步骤来解决问题：首先界定问题的边缘，然后创造组织来承担责任，在所界定的范围和所创造的组织中，通过专业分工，针对性地解决问题。比如，我们通常训练各种专家，给他们界定各自的范围，赋予他们自主权，以解决各类专业问题。但是这种模式对某些问题并不适用，在此情形下，政府管理方式又将何去何从？第二个是普适性问题。比如，美国目前所面临的难题到底是特例，还是具有普适性意义；同样，中国所面临的问题究竟是中国特有的，还是具有共性的。上述两个问题中，第一个侧重于解决现实问题的方法论；第二个则是一个学术问题，即社会问题的根源为何，是否具有普适性，是否可以通过分享经验得到可能的解决方案。
我们今天主要关注政府面临的三大挑战：边缘界定的不适用，政府规模与所面临问题之间的不匹配，政府与民众之间的信息不对称。
边缘界定不适用
回顾管理学的历史，我们可以思考这样一个问题：为什么会出现管理者？历史经验告诉我们，通过训练，将有可能使其中一部分人，比其他没有接受训练的普通人，具有更强的问题解决能力。因此有人被训练成为金融管理者，有人被训练为公路建设者，还有人被训练为航空、交通管理者。随着工作的复杂性不断增强，训练的重要性也日益凸显。我们不可能从街头随意找一位路人承担极其复杂的工作，并指望他能够表现出色。行政机构存在的意义在于，能够以有效的、有针对性的方式处理和解决极其复杂的问题。一般而言，其处理问题有以下三个步骤。第一步是问题定性，比如，建造一条高速公路，或者让飞机安全着陆。第二步是分配责任，比如航空交通管理员的工作就是使飞机安全着陆。第三步是审查结果。整个流程是，首先培训专业人员，然后进行责任分配，最后根据结果来对问题解决情况做出评判。这种解决方式是以界定问题为基础的。但现实中我们面临的问题往往不受制于既定的边界。我们以2005年袭击美国新奥尔良州的卡特琳娜飓风为例。飓风袭击后新奥尔良州的卫星图显示，在边界两边的两个地区，灾后景象截然不同。边界的一边是绿色的，表示该地区一切正常；而边缘的另一边是黑色的，表示该地区大部分被水淹没。当时，布什总统面临很大的困境，因为美国民众质疑政府处理这类问题的能力。起初，他派了迈克尔·布朗部长去应对飓风问题，他采用传统的问题界定的方法，结果以失败被免职告终。之后布什又委派美国海岸警卫队的上将，他突破了传统的方法，首先弄清当时需要解决的问题后，然后尽可能从各方获取一切可以解决问题的资源，并最终取得了成功。
当问题出现时，美国人通常的反应就是重新界定边缘。在问题无法解决时就重组政府，为寻找对策争取时间，这几乎是美国的一个传统。但仅仅通过重新界定边缘，并不能真正解决问题。在卡特琳娜这个案例中，飓风的行进路线与各个政府管辖区域的边界线非常相似。在这种情况下，尽管同样受到飓风袭击，不同区域政府应对策略的不同，使得结果也大相迳庭。可能有人会建议重新界定政府管辖区的边界线。但是，又有谁能够保证，下次的飓风就不会沿着新的边界线行进呢？
可见，没有一个单独的组织能够解决所有问题和矛盾，这对传统的边缘界定理论形成了重大挑战。这也是21世纪各国政府所共同面临的挑战。
规模不匹配
21世纪政府面临的另一个挑战是政府规模与其面临的问题之间的不匹配。一方面，没有一个政府有足够大的规模以解决全球性问题，如金融危机、温室效应、适应等。美国社会学家Daniel Bell，1988年指出，政府的规模，对于一些生活中的重大问题而言，规模太小，因为没有高效的国际机制来解决资金流动、失业，贸易不平等这样的问题。比如，在金融危机之后，冰岛的民众拒绝向外国投资者支付35亿欧元的补偿，因而英国的一些民众无法收回自己的投资资金，而英国政府也无力让冰岛偿还债务，最终只能将其列为“恐怖主义国家”而草草了事。另一方面，对于一些生活中的“小事”而言，政府的规模又太庞大，例如联邦政府无法应对复杂多样的地区性问题。当涉及天气预报、交通规划、职业发展、公共健康等民生问题时，我们更希望看到的是，政府能够与居民建立更好的联系，以此提高政府的工作效率和工作能力。
所以采用何种政府组织形式，建立多大规模的政府，也是现代政府面临的挑战之一。
信息不对称
当政府职能的边缘界定问题以及合适的政府规模问题已经得到解决，政府间仍然存在能力和效率的差异，信息不对称是导致这种差异的一个重要原因。
比如金融危机后美国提出了近八万亿的经济刺激计划。通常美国民众只知道这个刺激计划的存在，但他们却不清楚它具体是什么，也不知道应该如何应对。美国政府的相关机构也只是发表一些声明，希望公众能够信任这个刺激计划的执行方案，但无法给出明确的答复。其结果就是，公众对于政府缺乏信任，只能通过最终结果，来了解这个刺激计划。解决信息不对称的对策通常是增加政策的透明度，追踪执行情况以及有效评判最终的执行结果。但是这又引发三个新问题：第一，怎样的机制才算“透明”？第二，即便我们能够追踪执行情况，是否有合适的反馈机制来左右决策的执行？第三，即便明确由某些机构对最终结果负责，过程中若出现不可控的系统性风险，责任又该如何归咎？
因此，如何妥善解决政府与民众之间的信息不对称问题，也是现代政府面临的挑战之一。
总结
尽管从边界、规模和信息这三方面来考察未来的政府似乎有些抽象，对于解决政府面临的问题，我们的确有切实可行的步骤可循：首先, 锁定问题；第二, 明确解决问题的资源来源；最后, 有效运用资源解决问题并追踪其使用效果。找到并解决问题是所有政府共同的目的和存在的意义，这也是中美政府可以相互理解、共同合作的一个基点。针对以上提出的三个挑战，相应的解决方案是：第一，加强政府间合作；第二，明确各政府承担的责任并通力合作；第三，政府要为民服务，用信息的公开、公正换取民众的信任，从而获得真正的行政权力。
提问：
您的结论是否说明当全球化进一步深入，全球形势变得越来越复杂的时候，传统的或是经典的政府管理和公司管理方式也在面临挑战，或至少要进行改革？
回答：
我认为，你的观点非常正确，因为，我们所面临的问题越多，任何国家都越来越难说出“我们美国人不是这么做的”或是“我们中国人不是这么做的”或“我们巴西人不是这么做的”。口足病曾经在伦敦很流行，美国航空公司面临的问题是人们担心，这种英国的疾病会传染给美国母牛。他们的对策就是要求任何去过英国的旅客在下飞机时都要经过一个杀菌车厢消除携带的病菌，但是却没有要求美国政府和英国政府进行合作，或美国航空公司和两国政府的合作。我们不能只是说我们航空公司或我们政府没有这种做法，因为我们现在面临的问题更多的是不受边界限制的问题，所以我们需要更多的合作。而另一方面，的确存在很多民族的或是文化方面的差异，会导致对于同一问题的不同反应。但是，如果我们基于所面临的问题专注于问题的解决方式，改变组织的文化就会容易得多。
提问：
中国政府在处理2008年地震时表现出了很高的效率，我想您是不是说民主或是地方政府在面临较大的问题时不能胜任？
回答：
有两个非常好的问题。第一，我绝对不是说我们要废除现有机构和民主的传统。我们的确需要专门部门的专家来解决问题，因为只有专家才能解决问题。但是我们面临的挑战是我们建立起来的边界不会成为解决问题的障碍。在不同文化中，有时对于专业的划分会妨碍问题的解决。这就是在应对卡塔琳娜飓风初期出现的问题。所以我们需要的是传统意义上最好的机构运用现代意义上问题导向的方式来处理问题，从相互隔离转为责任共担与合作。这种模式会使地方政府变得非常高效。
提问：
现在金融危机是一个任何国家都要面对的全球性问题。中美两国政府也面临着很大的国内外压力，我们似乎走进了一个死胡同，我们是否可以撤销边界，形成一个世界政府，以更好的解决问题，又或者说撤销边界在某些情况下是必要的？
回答：
我认为21世纪一个非常有趣的问题就是超越国家界限的问题，如金融安全、国际贸易、核问题、气候变化等。如果任何一个国家没能解决好这些问题就会对其他人都造成伤害。解决方案之一就是建立国际管理机构，加强国家之间的合作。我们在慢慢地朝着那个方向前进，并在前进的过程中保持平衡稳定的发展。
（何坚 整理）
国家发展研究院官方微信
Copyright© 1994-2012 北京大学 国家发展研究院 版权所有, 京ICP备05065075号-1
保留所有权利，不经允许请勿挪用
-
首页
-
出版物展开 / 收起
sidenav background出版物
sidenav header background2010年第017期（总第882期）二十一世纪政府所面临的挑战
发布日期：2010-04-08 10:10 来源：北京大学国家发展研究院
2010年3月17日，马里兰大学公共政策学院院长Donald F. Kettl教授在北京大学中国经济研究中心万众楼二层发表了题为“二十一世纪政府所面临的挑战”的演讲。以下是演讲的主要内容：
对于二十一世纪政府所面临的挑战，我们应该关注两个基本问题。探讨这些问题不仅是为了了解美国目前所面临的困境，同时也是为了挖掘这些困境与中国目前所面临的问题之间的关系。第一个是关于政府管理方式的问题。追溯漫长的管理学历史，我们会发现人们总是通过边缘界定，即建立专门解决某类问题且责任明晰的各种机构来达到组织、控制以及解决问题的目的。然而这也在现实生活中给我们带来了挑战：越来越多的问题不受制于现有的界定。通常情况下，我们以程式化的步骤来解决问题：首先界定问题的边缘，然后创造组织来承担责任，在所界定的范围和所创造的组织中，通过专业分工，针对性地解决问题。比如，我们通常训练各种专家，给他们界定各自的范围，赋予他们自主权，以解决各类专业问题。但是这种模式对某些问题并不适用，在此情形下，政府管理方式又将何去何从？第二个是普适性问题。比如，美国目前所面临的难题到底是特例，还是具有普适性意义；同样，中国所面临的问题究竟是中国特有的，还是具有共性的。上述两个问题中，第一个侧重于解决现实问题的方法论；第二个则是一个学术问题，即社会问题的根源为何，是否具有普适性，是否可以通过分享经验得到可能的解决方案。
我们今天主要关注政府面临的三大挑战：边缘界定的不适用，政府规模与所面临问题之间的不匹配，政府与民众之间的信息不对称。
边缘界定不适用
回顾管理学的历史，我们可以思考这样一个问题：为什么会出现管理者？历史经验告诉我们，通过训练，将有可能使其中一部分人，比其他没有接受训练的普通人，具有更强的问题解决能力。因此有人被训练成为金融管理者，有人被训练为公路建设者，还有人被训练为航空、交通管理者。随着工作的复杂性不断增强，训练的重要性也日益凸显。我们不可能从街头随意找一位路人承担极其复杂的工作，并指望他能够表现出色。行政机构存在的意义在于，能够以有效的、有针对性的方式处理和解决极其复杂的问题。一般而言，其处理问题有以下三个步骤。第一步是问题定性，比如，建造一条高速公路，或者让飞机安全着陆。第二步是分配责任，比如航空交通管理员的工作就是使飞机安全着陆。第三步是审查结果。整个流程是，首先培训专业人员，然后进行责任分配，最后根据结果来对问题解决情况做出评判。这种解决方式是以界定问题为基础的。但现实中我们面临的问题往往不受制于既定的边界。我们以2005年袭击美国新奥尔良州的卡特琳娜飓风为例。飓风袭击后新奥尔良州的卫星图显示，在边界两边的两个地区，灾后景象截然不同。边界的一边是绿色的，表示该地区一切正常；而边缘的另一边是黑色的，表示该地区大部分被水淹没。当时，布什总统面临很大的困境，因为美国民众质疑政府处理这类问题的能力。起初，他派了迈克尔·布朗部长去应对飓风问题，他采用传统的问题界定的方法，结果以失败被免职告终。之后布什又委派美国海岸警卫队的上将，他突破了传统的方法，首先弄清当时需要解决的问题后，然后尽可能从各方获取一切可以解决问题的资源，并最终取得了成功。
当问题出现时，美国人通常的反应就是重新界定边缘。在问题无法解决时就重组政府，为寻找对策争取时间，这几乎是美国的一个传统。但仅仅通过重新界定边缘，并不能真正解决问题。在卡特琳娜这个案例中，飓风的行进路线与各个政府管辖区域的边界线非常相似。在这种情况下，尽管同样受到飓风袭击，不同区域政府应对策略的不同，使得结果也大相迳庭。可能有人会建议重新界定政府管辖区的边界线。但是，又有谁能够保证，下次的飓风就不会沿着新的边界线行进呢？
可见，没有一个单独的组织能够解决所有问题和矛盾，这对传统的边缘界定理论形成了重大挑战。这也是21世纪各国政府所共同面临的挑战。
规模不匹配
21世纪政府面临的另一个挑战是政府规模与其面临的问题之间的不匹配。一方面，没有一个政府有足够大的规模以解决全球性问题，如金融危机、温室效应、适应等。美国社会学家Daniel Bell，1988年指出，政府的规模，对于一些生活中的重大问题而言，规模太小，因为没有高效的国际机制来解决资金流动、失业，贸易不平等这样的问题。比如，在金融危机之后，冰岛的民众拒绝向外国投资者支付35亿欧元的补偿，因而英国的一些民众无法收回自己的投资资金，而英国政府也无力让冰岛偿还债务，最终只能将其列为“恐怖主义国家”而草草了事。另一方面，对于一些生活中的“小事”而言，政府的规模又太庞大，例如联邦政府无法应对复杂多样的地区性问题。当涉及天气预报、交通规划、职业发展、公共健康等民生问题时，我们更希望看到的是，政府能够与居民建立更好的联系，以此提高政府的工作效率和工作能力。
所以采用何种政府组织形式，建立多大规模的政府，也是现代政府面临的挑战之一。
信息不对称
当政府职能的边缘界定问题以及合适的政府规模问题已经得到解决，政府间仍然存在能力和效率的差异，信息不对称是导致这种差异的一个重要原因。
比如金融危机后美国提出了近八万亿的经济刺激计划。通常美国民众只知道这个刺激计划的存在，但他们却不清楚它具体是什么，也不知道应该如何应对。美国政府的相关机构也只是发表一些声明，希望公众能够信任这个刺激计划的执行方案，但无法给出明确的答复。其结果就是，公众对于政府缺乏信任，只能通过最终结果，来了解这个刺激计划。解决信息不对称的对策通常是增加政策的透明度，追踪执行情况以及有效评判最终的执行结果。但是这又引发三个新问题：第一，怎样的机制才算“透明”？第二，即便我们能够追踪执行情况，是否有合适的反馈机制来左右决策的执行？第三，即便明确由某些机构对最终结果负责，过程中若出现不可控的系统性风险，责任又该如何归咎？
因此，如何妥善解决政府与民众之间的信息不对称问题，也是现代政府面临的挑战之一。
总结
尽管从边界、规模和信息这三方面来考察未来的政府似乎有些抽象，对于解决政府面临的问题，我们的确有切实可行的步骤可循：首先, 锁定问题；第二, 明确解决问题的资源来源；最后, 有效运用资源解决问题并追踪其使用效果。找到并解决问题是所有政府共同的目的和存在的意义，这也是中美政府可以相互理解、共同合作的一个基点。针对以上提出的三个挑战，相应的解决方案是：第一，加强政府间合作；第二，明确各政府承担的责任并通力合作；第三，政府要为民服务，用信息的公开、公正换取民众的信任，从而获得真正的行政权力。
提问：
您的结论是否说明当全球化进一步深入，全球形势变得越来越复杂的时候，传统的或是经典的政府管理和公司管理方式也在面临挑战，或至少要进行改革？
回答：
我认为，你的观点非常正确，因为，我们所面临的问题越多，任何国家都越来越难说出“我们美国人不是这么做的”或是“我们中国人不是这么做的”或“我们巴西人不是这么做的”。口足病曾经在伦敦很流行，美国航空公司面临的问题是人们担心，这种英国的疾病会传染给美国母牛。他们的对策就是要求任何去过英国的旅客在下飞机时都要经过一个杀菌车厢消除携带的病菌，但是却没有要求美国政府和英国政府进行合作，或美国航空公司和两国政府的合作。我们不能只是说我们航空公司或我们政府没有这种做法，因为我们现在面临的问题更多的是不受边界限制的问题，所以我们需要更多的合作。而另一方面，的确存在很多民族的或是文化方面的差异，会导致对于同一问题的不同反应。但是，如果我们基于所面临的问题专注于问题的解决方式，改变组织的文化就会容易得多。
提问：
中国政府在处理2008年地震时表现出了很高的效率，我想您是不是说民主或是地方政府在面临较大的问题时不能胜任？
回答：
有两个非常好的问题。第一，我绝对不是说我们要废除现有机构和民主的传统。我们的确需要专门部门的专家来解决问题，因为只有专家才能解决问题。但是我们面临的挑战是我们建立起来的边界不会成为解决问题的障碍。在不同文化中，有时对于专业的划分会妨碍问题的解决。这就是在应对卡塔琳娜飓风初期出现的问题。所以我们需要的是传统意义上最好的机构运用现代意义上问题导向的方式来处理问题，从相互隔离转为责任共担与合作。这种模式会使地方政府变得非常高效。
提问：
现在金融危机是一个任何国家都要面对的全球性问题。中美两国政府也面临着很大的国内外压力，我们似乎走进了一个死胡同，我们是否可以撤销边界，形成一个世界政府，以更好的解决问题，又或者说撤销边界在某些情况下是必要的？
回答：
我认为21世纪一个非常有趣的问题就是超越国家界限的问题，如金融安全、国际贸易、核问题、气候变化等。如果任何一个国家没能解决好这些问题就会对其他人都造成伤害。解决方案之一就是建立国际管理机构，加强国家之间的合作。我们在慢慢地朝着那个方向前进，并在前进的过程中保持平衡稳定的发展。
（何坚 整理）
访问学者申请
EMAIL
北京大学
ENGLISH
