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sidenav header background2006年第57期（总第619期）中国地方政府支出规模的膨胀趋势
发布日期：2006-10-16 10:39 来源：北京大学国家发展研究院
本文用“预算内支出加预算外支出占当地GDP的比重”， “人均财政支出”，以及“地方预算内支出占全部预算内支出的比重”这三个指标来度量中国地方政府所掌握的公共资源规模，然后讨论“预算外”规模与“土地财政”。地方公共支出占当地GDP的比重
我们没有简单地用全国地方政府公共支出去除以全国的GDP，而是分省计算“财政支出/GDP”，然后取全国均值，因为每个省的财政支出只有与本省GDO相对比，才能显示出地方政府所掌握的公共资源在当地经济中的比重。结果显示：按国家统计口径的地方预算内与预算外公共支出占当地GDP的比重，从在1994－2003年这10年中从15.6%上升至21.0%。共上升了5.4个百分点。进入2000年以后，这个比重一直在21%－22%之间。
公共支出占当地GDP比重高的省份大都集中在西部不发达地区。如西藏(1994年该比率就达67.6%)，2001年以来一直在76%与85%之间，云南、甘肃、内蒙古、青海等省、区；反之，越是发达地区，公共支出占当地GDP比重倒反而是低的，其中，江苏与山东两省该比重在那10年只从7.8%上升至10%或11.%。山东省的“公共支出/GDP”比率从2000年以来一直是全国最低的，只相当于全国平均数的一半左右。
地方政府财政支出（预算内与预算外支出）总量与全国GDP的比重在同时期从1994年的11.81%，上升为2003年的17.93，即增加了6.1个百分点。所以，无论是“公共支出/GDP”的分省均值还是全国总比率，地方政府所控的经济资源不但在绝对量上增加了，而且在相对量上也大大增加了。
人均地方财政支出
平均说来，人均地方财政开支（包括预算内与预算外支出）从1994年的589元增到2003年的2120元。10年间涨了3.6倍。
“人均地方财政公共开支”在省与省之间的差异是很大的。人均地方财政开支在上海是7078元（2003年），而在农业大省河南仅有913元，大小相差7.75倍。省际之间的贫富差距在1994—2003年间并没有缩小。1993年，人均地方财政开支最高值 也是产生于上海，为1873.63元，最低值是在安徽，为234.3元，，大小相差8倍。2003年，几个农业大省（如安徽、河南、四川、贵州、广西）的人均财政开支都只在1000元上下。
地方政府预算内支出占全部预算支出的比重
尽管在1994年分税制之后，地方政府的预算内财政收入占全部预算收入的比率下降了，但如看支出结构，从1994年以来，则地方政府预算内支出占全部预算内财政支出的比重一直在70%左右，2003年为69.9%，2004年为72.3%，2005年为74.1%。即差不多有四分之三的预算内资金是由地方政府支配的。由于地方政府发债量很小，因此，拿2005年地方财政收入比率去减2005年地方财政支出的比率，这26个百分点的差便大体反映了中央对地方的转移支付力度：中央对地方的转移支出相当于地方政府财政收入的54.5%，地方财政支出中有大约1/3的资源是由中央转移而来的。
中国地方政府在预算内支出中的所占比重在国际比较来看是属于最高一档的，因此，如果看对于财政资源的最终支配权，则中国绝对属于财政分权的国家，1994年中央与地方财政关系的“再集权化”措施并未改变财政分权的基本格局。
地方政府的预算外支出规模
尽管对预算外研究已很多，但我们研究贡献两点新发现：
(1). “预算外”财力“边际留成”比率高，接近100%。“预算外”基本上是本级政府的合法小金库。它基本不存在上下级政府之间的上解与下拨关系，因此，每级政府，尤其是县一级政府对“预算外”扩张，有着强烈的激励。这不同于征收增值税的边际留成率，如果省级政府征到增值税,政府边际留成率为25%；如县级政府征到税，县本级可留的只为10%，即省政府要从县政府征到的增值税中提15%，地方几级政府边际留成总和才为25%。
由于“预算外”支出的91%是由地方政府花掉（2005年），这样，地方政府现在每年拥有大约4000亿的预算外资金，这相当于1992－1993年间全国总财力的规模。
(2).“预算外”财政是地方行政支出膨胀的基础。2004年预算内“行政管理费”开支只有2417亿元，其中地方政府在预算内的行政管理费开支为1995.21亿；而“预算外”行政管理费开支3133.8亿元，其中地方政府的“预算外”行政开支约为2851亿元，所以，在全国行政开支这一项中，有56%是通过“预算外”方式化出去的；在地方政府的行政开支中，有58.9%是通过“预算外”方式化掉的。近来不少专家学者指出了政府行政费用上升快、规模大是中国公共管理体制的弊端之一，而我们在这里则发现，行政开支上升过快，尤其是地方政府行政开支过大，上升过快，恰恰是借助于“预算外”这种较为“软”的预算约束条件而实现的。
土地财政规模估算
2004年，全国各级（地方）政府共征用土地1612.6平方公里。其中，广东、山东、湖南、江苏四省是征用土地最多的省份，它们一个省就在一年中征用200平方公里的土地，四个省征用的土地相当于全国征用土地总数的一半左右。 2004年，土地均价最高的省份依次为浙江（1823.12元/平米）、福建（1274.84元/平米）、上海（1217.63元/平米）与北京（1140.21元/平米）。浙江省（2004年）1823.12元/平米的地价折合为每亩地价，约为121.5万元/亩。2004年，全国地方政府手中大约有6150.55亿元左右的“土地财政收入”。这个数字，是2004年全国预算外收入4699.18亿元的1.3倍。
总结一下便可看出，近年来地方政府的年财力由四块组成。如2004年这四块数量规模大体是：地方预算内收入为11893.37亿元，中央转移给地方的收入8000亿元（估算），地方预算外收入为4323.25亿元，土地财政收入6150.55亿元（估算），总共30367.17亿元。这个数字，是当年中国中央政府财政支出7894.08亿元的3.85倍，是2004年中国GDP总额136875.9亿元（调整前数字）的22.19%。即使 按调整后2004年的GDP数字计算（调整后的2004年中国GDP为159878.3亿元），地方财政支出总量占当年GDP的比重也达到19%。在地方政府可支配的财力中，“预算外”外收入与土地财政收入之和占到34.5%，且未纳入预算管理。并且，政府级别越往下，对预算外收入与土地财政收入的依赖也更为严重。
这样看来，中国地方政府在目前中国财政资源格局中并不处于“弱势”。我们并不否认不少地区尤其是一些农业产区的县、乡政府财政状态窘迫的事实，但从以上结果看，中国地方政府总体说来没有“哭穷”的理由。因为我们总不能脱离基本的国力（GDP水平、）人民的承受力（人均财政开支）、与总体财力（全部财政支出量）来谈地方政府的财政规模。在目前中国的经济水平下，如果地方政府财政支出已往占到本地GDP的21-22%，如果人均财政支出的省均值已经在过去10年中上升了3.7倍，如果全部预算内支出的四分之三是由地方政府化掉的，如果地方政府还有10000多亿元预算外收入和土地财政收入，那么，还讲地方政府“事权与财权不对称”，还努力要中央多转移一些资源给地方，还强调地方政府财权不够，这至少是超越了客观可行性。 “事权与财政不对称”， 在1994年时或那以后的一个相当时期内确实曾是一个突出的问题，但我们上述算的账却显示，经过10年的博弈，地方政府早就生财有道，早就学会了调整与适应，并使地方财力（地方政府规模）无论从绝对量还是从相对量上都大大膨胀了。地方财权是有界定不清的地方，无论从财政收入权上，还是从支出权上，目前是有许多地方是属于“错误配置”的，但从总量上说，地方财政不应讲规模小。问题可能主要在于“事权”本身配置不当，在于“财权”本身的配置不当，才造成当前中国地方政府与财政规模膨胀与公共品提供不足的现象并存。
(平新乔)
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发布日期：2006-10-16 10:39 来源：北京大学国家发展研究院
本文用“预算内支出加预算外支出占当地GDP的比重”， “人均财政支出”，以及“地方预算内支出占全部预算内支出的比重”这三个指标来度量中国地方政府所掌握的公共资源规模，然后讨论“预算外”规模与“土地财政”。地方公共支出占当地GDP的比重
我们没有简单地用全国地方政府公共支出去除以全国的GDP，而是分省计算“财政支出/GDP”，然后取全国均值，因为每个省的财政支出只有与本省GDO相对比，才能显示出地方政府所掌握的公共资源在当地经济中的比重。结果显示：按国家统计口径的地方预算内与预算外公共支出占当地GDP的比重，从在1994－2003年这10年中从15.6%上升至21.0%。共上升了5.4个百分点。进入2000年以后，这个比重一直在21%－22%之间。
公共支出占当地GDP比重高的省份大都集中在西部不发达地区。如西藏(1994年该比率就达67.6%)，2001年以来一直在76%与85%之间，云南、甘肃、内蒙古、青海等省、区；反之，越是发达地区，公共支出占当地GDP比重倒反而是低的，其中，江苏与山东两省该比重在那10年只从7.8%上升至10%或11.%。山东省的“公共支出/GDP”比率从2000年以来一直是全国最低的，只相当于全国平均数的一半左右。
地方政府财政支出（预算内与预算外支出）总量与全国GDP的比重在同时期从1994年的11.81%，上升为2003年的17.93，即增加了6.1个百分点。所以，无论是“公共支出/GDP”的分省均值还是全国总比率，地方政府所控的经济资源不但在绝对量上增加了，而且在相对量上也大大增加了。
人均地方财政支出
平均说来，人均地方财政开支（包括预算内与预算外支出）从1994年的589元增到2003年的2120元。10年间涨了3.6倍。
“人均地方财政公共开支”在省与省之间的差异是很大的。人均地方财政开支在上海是7078元（2003年），而在农业大省河南仅有913元，大小相差7.75倍。省际之间的贫富差距在1994—2003年间并没有缩小。1993年，人均地方财政开支最高值 也是产生于上海，为1873.63元，最低值是在安徽，为234.3元，，大小相差8倍。2003年，几个农业大省（如安徽、河南、四川、贵州、广西）的人均财政开支都只在1000元上下。
地方政府预算内支出占全部预算支出的比重
尽管在1994年分税制之后，地方政府的预算内财政收入占全部预算收入的比率下降了，但如看支出结构，从1994年以来，则地方政府预算内支出占全部预算内财政支出的比重一直在70%左右，2003年为69.9%，2004年为72.3%，2005年为74.1%。即差不多有四分之三的预算内资金是由地方政府支配的。由于地方政府发债量很小，因此，拿2005年地方财政收入比率去减2005年地方财政支出的比率，这26个百分点的差便大体反映了中央对地方的转移支付力度：中央对地方的转移支出相当于地方政府财政收入的54.5%，地方财政支出中有大约1/3的资源是由中央转移而来的。
中国地方政府在预算内支出中的所占比重在国际比较来看是属于最高一档的，因此，如果看对于财政资源的最终支配权，则中国绝对属于财政分权的国家，1994年中央与地方财政关系的“再集权化”措施并未改变财政分权的基本格局。
地方政府的预算外支出规模
尽管对预算外研究已很多，但我们研究贡献两点新发现：
(1). “预算外”财力“边际留成”比率高，接近100%。“预算外”基本上是本级政府的合法小金库。它基本不存在上下级政府之间的上解与下拨关系，因此，每级政府，尤其是县一级政府对“预算外”扩张，有着强烈的激励。这不同于征收增值税的边际留成率，如果省级政府征到增值税,政府边际留成率为25%；如县级政府征到税，县本级可留的只为10%，即省政府要从县政府征到的增值税中提15%，地方几级政府边际留成总和才为25%。
由于“预算外”支出的91%是由地方政府花掉（2005年），这样，地方政府现在每年拥有大约4000亿的预算外资金，这相当于1992－1993年间全国总财力的规模。
(2).“预算外”财政是地方行政支出膨胀的基础。2004年预算内“行政管理费”开支只有2417亿元，其中地方政府在预算内的行政管理费开支为1995.21亿；而“预算外”行政管理费开支3133.8亿元，其中地方政府的“预算外”行政开支约为2851亿元，所以，在全国行政开支这一项中，有56%是通过“预算外”方式化出去的；在地方政府的行政开支中，有58.9%是通过“预算外”方式化掉的。近来不少专家学者指出了政府行政费用上升快、规模大是中国公共管理体制的弊端之一，而我们在这里则发现，行政开支上升过快，尤其是地方政府行政开支过大，上升过快，恰恰是借助于“预算外”这种较为“软”的预算约束条件而实现的。
土地财政规模估算
2004年，全国各级（地方）政府共征用土地1612.6平方公里。其中，广东、山东、湖南、江苏四省是征用土地最多的省份，它们一个省就在一年中征用200平方公里的土地，四个省征用的土地相当于全国征用土地总数的一半左右。 2004年，土地均价最高的省份依次为浙江（1823.12元/平米）、福建（1274.84元/平米）、上海（1217.63元/平米）与北京（1140.21元/平米）。浙江省（2004年）1823.12元/平米的地价折合为每亩地价，约为121.5万元/亩。2004年，全国地方政府手中大约有6150.55亿元左右的“土地财政收入”。这个数字，是2004年全国预算外收入4699.18亿元的1.3倍。
总结一下便可看出，近年来地方政府的年财力由四块组成。如2004年这四块数量规模大体是：地方预算内收入为11893.37亿元，中央转移给地方的收入8000亿元（估算），地方预算外收入为4323.25亿元，土地财政收入6150.55亿元（估算），总共30367.17亿元。这个数字，是当年中国中央政府财政支出7894.08亿元的3.85倍，是2004年中国GDP总额136875.9亿元（调整前数字）的22.19%。即使 按调整后2004年的GDP数字计算（调整后的2004年中国GDP为159878.3亿元），地方财政支出总量占当年GDP的比重也达到19%。在地方政府可支配的财力中，“预算外”外收入与土地财政收入之和占到34.5%，且未纳入预算管理。并且，政府级别越往下，对预算外收入与土地财政收入的依赖也更为严重。
这样看来，中国地方政府在目前中国财政资源格局中并不处于“弱势”。我们并不否认不少地区尤其是一些农业产区的县、乡政府财政状态窘迫的事实，但从以上结果看，中国地方政府总体说来没有“哭穷”的理由。因为我们总不能脱离基本的国力（GDP水平、）人民的承受力（人均财政开支）、与总体财力（全部财政支出量）来谈地方政府的财政规模。在目前中国的经济水平下，如果地方政府财政支出已往占到本地GDP的21-22%，如果人均财政支出的省均值已经在过去10年中上升了3.7倍，如果全部预算内支出的四分之三是由地方政府化掉的，如果地方政府还有10000多亿元预算外收入和土地财政收入，那么，还讲地方政府“事权与财权不对称”，还努力要中央多转移一些资源给地方，还强调地方政府财权不够，这至少是超越了客观可行性。 “事权与财政不对称”， 在1994年时或那以后的一个相当时期内确实曾是一个突出的问题，但我们上述算的账却显示，经过10年的博弈，地方政府早就生财有道，早就学会了调整与适应，并使地方财力（地方政府规模）无论从绝对量还是从相对量上都大大膨胀了。地方财权是有界定不清的地方，无论从财政收入权上，还是从支出权上，目前是有许多地方是属于“错误配置”的，但从总量上说，地方财政不应讲规模小。问题可能主要在于“事权”本身配置不当，在于“财权”本身的配置不当，才造成当前中国地方政府与财政规模膨胀与公共品提供不足的现象并存。
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