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sidenav header background2006年第56期（总第618期）我国土地财政规模估算
发布日期：2006-10-16 10:38 来源：北京大学国家发展研究院
在整个中国近3年来这一轮经济扩张与城市扩张中，地方政府发挥了主导作用。而地方政府热衷于城市扩张，从财政的角度说，既有预算外收入扩张的收益，又可以带动预算内税收收入上升。从“预算外”的角度看，土地出让收入则既不列入预算内，又未列入预算外管理，成为地方政府尤其是东部几个省市地方政府（特别是县政府）收入的重要来源。另一面，土地出让、房地产开发与以土地廉价出让为手段的招商引资又可以带来地区经济扩张，从而带动预算内的税源增加。地方政府土地财政的规模究竟有多大？据2006年9月4日《21世纪经济报道》（第一版社评：“土地出让金改革的宏观经济效应” ）提供的资料，2001-2003我国土地出让合计9100多亿，约占同期全国地方财政收入的35%。2004年“8.31大限”使土地有偿出让进一步市场化。当年全国出让的价款更达5894亿元，占同期地方财政总收入的47%，2005年我国执行收紧地根政策，出让金收入占比虽有所下降，但总额仍有5505亿元。随着房地产市场的火爆，2006年出让金收入达3000亿元左右，预计全年出让金占地方财政收入比例可能将突破50%。
上述数据到底可靠性如何？我们给出自己独立的估算。我们的方法是：
首先，寻找各地区地方政府批租土地的面积数。尽管我们在8省调查中逐个县寻找各地批租土地的面积，但访谈只能提供局部的数据，而我们需要全国各地区批租土地的总数。我们通过《中国统计年鉴》的“各地区城市建设情况”栏找到政府“征用土地面积”的各省数据。
其次，寻找各地区的土地价格数据。我们从《中国经济普查年鉴2004年》（第三卷）的“各地区房地产开发企业土地开发及其购置土地面积”与“本年土地成交价额”的分省数据，然后用前者除后者，得到分省、市、区的“土地均价”。
接着计算政府出售土地的收入。地方政府征用到的土地并未全部出卖掉。我们在调查中发现，一般来说，一块从城区征用到的土地，地方政府会以尽可能高的比例出租掉，出租比率在90%，只留极少量的地用于道路、交通安置；而一块城外的土地被征用后，一般来说会留30%左右用于开发公共设施与绿化，出租比率在60%－70%。于是，我们设征用到土地被政府卖掉的比率为80%，即“可卖地”为“征用地”的80%。同时，还应考虑到向政府出租土地的厂商分房地产商与政府正在招引的工业企业（尤其是外资企业与合资企业），对招商引资 ，地方政府可以给 出的最大优惠便是廉价土地。据我们对8省的调查，平均说来，政府对“招商引资”的出租土地价相当于出租给 房地产商的土地价的1/3左右。又根据几个典型县、市的调查，我们发现，上述两类土地买方购买土地的比例为6:4，即“招商引资”批租土地占“政府可卖地”的40%。这样，政府出售土地的收入的计算公式为：
政府出售土地收入
= 征用土地面积×0.8×[0.6+0.4× ]×土地均价
=0.587×征用土地面积×土地均价
由此计算2004年土地财政的规模，主要结果有：
1）2004年，全国各级（地方）政府共征用土地1612.6平方公里。其中，广东、山东、湖南、江苏四省是征用土地最多的省份，它们一个省就在一年中征用200平方公里的土地，四个省征用的土地相当于全国征用土地总数的一半左右。
2）2004年，土地均价最高的省份依次为浙江（1823.12元/平米）、福建（1274.84元/平米）、上海（1217.63元/平米）与北京（1140.21元/平米）。浙江省（2004年）1823.12元/平米的地价折合为每亩地价，约为121.5万元/亩。这与我们在浙江调查实感是一致的。上海、北京的地价低于浙江与福建，其原因是其所征的土地主要是远郊的。值得注意的是农业大省湖南省的土地均价，2004年为990元/平米，已经超过江苏地价（926.66元/平米）。湖南省不仅是征地大省（2004年征地202.5平方公里），而且地价接近上海、北京地价，使湖南省成为一个“土地财政”典型省份。
3）2004年，政府土地财政收入最高的省份依次为：湖南（1176.87亿元）、江苏（1053.629亿元）、与浙江（1028.437亿元）。仅这三个省地方政府的土地收入就达3258.9亿元，接近于全国“政府出售土地收入”的一半。
4） “政府出售土地收入”只指政府从土批租的一级市场上获得的毛收入。政府会从中拿出一部分收入补偿农民与失地的居民，但据我们调查，“补偿金”在批租土地收入中所占比率极低。浙江省S县与Y市的调查显示，补偿金支出只相当于政府批租土地收入的3%至5%。另外，考虑到地方会给 省、中央上缴大约2%的批租收入，地方政府（县、市级）大约占用了批租土地收入的90%左右，这就是说，2004年，全国地方政府手中大约有6150.55亿元左右的“土地财政收入”。这个数字，是2004年全国预算外收入4699.18亿元的1.3倍。我们这个计算结果与《21世纪经济报道》公布的土地出让金总数大体一致，比那个数字大一些，因我们是从土地价格入手来计算的。
5）如果我们将2004年地方政府手中的预算外收入4323.25亿元（地方占当年预算外收入的92.5%）与上述地方政府留用6150.55亿元土地出租收入两者相加，其和为10473.80亿元。这数额过亿元且在预算程序以外的资金其规模已经接近于2004年地方预算内收入11893.37亿元的水平，相当于地方预算内财政收入的88%。由于对土地财政这6150.55亿元的收入连“预算外”的管理也未列入，它完全成了地方政府手中的非正式财源，由此产生的腐败问题日益严重。
土地财政对于全国各地政府都有吸引力，但并不是每个省、市、县都有土地财政的机遇，这个机遇就是招商引资。我们在东部省份调查中发现，地方政府先是用廉价的土地出让招来商引来资 ，然后由商业、产业、城市的扩张带动土地价值猛涨，最终使土地财政成为现实。
地方政府以多大的土地价格优惠招商引资呢？据我们对浙江省Y市的调查，从2002年至2006年6月，有外资背景的企业一般只以该市当年土地均价的30%拿到土地。2002年该市土地实际拍卖单价为127.91万元/亩，而某公司却以31万元/亩的价格拿走了土地；2003年该市土地竞拍价平均为150万元/亩，市政府却以34-38万元/亩的价格将六块土地出让给两家有外资背景的企业；2004年该市土地均价为104.3万/亩，但一家进出口公司却以22.34万元的价格拿到土地；2004年该市土地均价为51.39万元/亩，但一家外资 公司却以17万元/亩的价格买下468.1亩土地（这个面积占当年Y市土地出让的全部面积的56.3%）；2005年上半年，该市土地均价为222.万元/亩，但三个有外资背景的公司只以53-57万元/亩的价格买下土地。土地优惠引来了外资与开发商，最终使该市土地价格得以上升，从2000年，该市土地均价为162.64万元/亩，到2003年，土地均价上升至150.82元。其中，某些城中地价高达668.26万元/亩。2006年上半年，该市的土地均价仍高达222.2万元/亩。2003年，土地拍买收入相当于该市预算内财政收入的2/3，2004年，土地转让收入相当于预算内财政收入的45%。
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发布日期：2006-10-16 10:38 来源：北京大学国家发展研究院
在整个中国近3年来这一轮经济扩张与城市扩张中，地方政府发挥了主导作用。而地方政府热衷于城市扩张，从财政的角度说，既有预算外收入扩张的收益，又可以带动预算内税收收入上升。从“预算外”的角度看，土地出让收入则既不列入预算内，又未列入预算外管理，成为地方政府尤其是东部几个省市地方政府（特别是县政府）收入的重要来源。另一面，土地出让、房地产开发与以土地廉价出让为手段的招商引资又可以带来地区经济扩张，从而带动预算内的税源增加。地方政府土地财政的规模究竟有多大？据2006年9月4日《21世纪经济报道》（第一版社评：“土地出让金改革的宏观经济效应” ）提供的资料，2001-2003我国土地出让合计9100多亿，约占同期全国地方财政收入的35%。2004年“8.31大限”使土地有偿出让进一步市场化。当年全国出让的价款更达5894亿元，占同期地方财政总收入的47%，2005年我国执行收紧地根政策，出让金收入占比虽有所下降，但总额仍有5505亿元。随着房地产市场的火爆，2006年出让金收入达3000亿元左右，预计全年出让金占地方财政收入比例可能将突破50%。
上述数据到底可靠性如何？我们给出自己独立的估算。我们的方法是：
首先，寻找各地区地方政府批租土地的面积数。尽管我们在8省调查中逐个县寻找各地批租土地的面积，但访谈只能提供局部的数据，而我们需要全国各地区批租土地的总数。我们通过《中国统计年鉴》的“各地区城市建设情况”栏找到政府“征用土地面积”的各省数据。
其次，寻找各地区的土地价格数据。我们从《中国经济普查年鉴2004年》（第三卷）的“各地区房地产开发企业土地开发及其购置土地面积”与“本年土地成交价额”的分省数据，然后用前者除后者，得到分省、市、区的“土地均价”。
接着计算政府出售土地的收入。地方政府征用到的土地并未全部出卖掉。我们在调查中发现，一般来说，一块从城区征用到的土地，地方政府会以尽可能高的比例出租掉，出租比率在90%，只留极少量的地用于道路、交通安置；而一块城外的土地被征用后，一般来说会留30%左右用于开发公共设施与绿化，出租比率在60%－70%。于是，我们设征用到土地被政府卖掉的比率为80%，即“可卖地”为“征用地”的80%。同时，还应考虑到向政府出租土地的厂商分房地产商与政府正在招引的工业企业（尤其是外资企业与合资企业），对招商引资 ，地方政府可以给 出的最大优惠便是廉价土地。据我们对8省的调查，平均说来，政府对“招商引资”的出租土地价相当于出租给 房地产商的土地价的1/3左右。又根据几个典型县、市的调查，我们发现，上述两类土地买方购买土地的比例为6:4，即“招商引资”批租土地占“政府可卖地”的40%。这样，政府出售土地的收入的计算公式为：
政府出售土地收入
= 征用土地面积×0.8×[0.6+0.4× ]×土地均价
=0.587×征用土地面积×土地均价
由此计算2004年土地财政的规模，主要结果有：
1）2004年，全国各级（地方）政府共征用土地1612.6平方公里。其中，广东、山东、湖南、江苏四省是征用土地最多的省份，它们一个省就在一年中征用200平方公里的土地，四个省征用的土地相当于全国征用土地总数的一半左右。
2）2004年，土地均价最高的省份依次为浙江（1823.12元/平米）、福建（1274.84元/平米）、上海（1217.63元/平米）与北京（1140.21元/平米）。浙江省（2004年）1823.12元/平米的地价折合为每亩地价，约为121.5万元/亩。这与我们在浙江调查实感是一致的。上海、北京的地价低于浙江与福建，其原因是其所征的土地主要是远郊的。值得注意的是农业大省湖南省的土地均价，2004年为990元/平米，已经超过江苏地价（926.66元/平米）。湖南省不仅是征地大省（2004年征地202.5平方公里），而且地价接近上海、北京地价，使湖南省成为一个“土地财政”典型省份。
3）2004年，政府土地财政收入最高的省份依次为：湖南（1176.87亿元）、江苏（1053.629亿元）、与浙江（1028.437亿元）。仅这三个省地方政府的土地收入就达3258.9亿元，接近于全国“政府出售土地收入”的一半。
4） “政府出售土地收入”只指政府从土批租的一级市场上获得的毛收入。政府会从中拿出一部分收入补偿农民与失地的居民，但据我们调查，“补偿金”在批租土地收入中所占比率极低。浙江省S县与Y市的调查显示，补偿金支出只相当于政府批租土地收入的3%至5%。另外，考虑到地方会给 省、中央上缴大约2%的批租收入，地方政府（县、市级）大约占用了批租土地收入的90%左右，这就是说，2004年，全国地方政府手中大约有6150.55亿元左右的“土地财政收入”。这个数字，是2004年全国预算外收入4699.18亿元的1.3倍。我们这个计算结果与《21世纪经济报道》公布的土地出让金总数大体一致，比那个数字大一些，因我们是从土地价格入手来计算的。
5）如果我们将2004年地方政府手中的预算外收入4323.25亿元（地方占当年预算外收入的92.5%）与上述地方政府留用6150.55亿元土地出租收入两者相加，其和为10473.80亿元。这数额过亿元且在预算程序以外的资金其规模已经接近于2004年地方预算内收入11893.37亿元的水平，相当于地方预算内财政收入的88%。由于对土地财政这6150.55亿元的收入连“预算外”的管理也未列入，它完全成了地方政府手中的非正式财源，由此产生的腐败问题日益严重。
土地财政对于全国各地政府都有吸引力，但并不是每个省、市、县都有土地财政的机遇，这个机遇就是招商引资。我们在东部省份调查中发现，地方政府先是用廉价的土地出让招来商引来资 ，然后由商业、产业、城市的扩张带动土地价值猛涨，最终使土地财政成为现实。
地方政府以多大的土地价格优惠招商引资呢？据我们对浙江省Y市的调查，从2002年至2006年6月，有外资背景的企业一般只以该市当年土地均价的30%拿到土地。2002年该市土地实际拍卖单价为127.91万元/亩，而某公司却以31万元/亩的价格拿走了土地；2003年该市土地竞拍价平均为150万元/亩，市政府却以34-38万元/亩的价格将六块土地出让给两家有外资背景的企业；2004年该市土地均价为104.3万/亩，但一家进出口公司却以22.34万元的价格拿到土地；2004年该市土地均价为51.39万元/亩，但一家外资 公司却以17万元/亩的价格买下468.1亩土地（这个面积占当年Y市土地出让的全部面积的56.3%）；2005年上半年，该市土地均价为222.万元/亩，但三个有外资背景的公司只以53-57万元/亩的价格买下土地。土地优惠引来了外资与开发商，最终使该市土地价格得以上升，从2000年，该市土地均价为162.64万元/亩，到2003年，土地均价上升至150.82元。其中，某些城中地价高达668.26万元/亩。2006年上半年，该市的土地均价仍高达222.2万元/亩。2003年，土地拍买收入相当于该市预算内财政收入的2/3，2004年，土地转让收入相当于预算内财政收入的45%。
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