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sidenav header background李力行：土地制度改革与城镇化--【朗润•格政】解读三中全会系列简报之5
发布日期：2013-11-19 04:05 来源：北京大学国家发展研究院
【朗润¨格政】解读三中全会系列简报之五
简报2013年第046期（总第1078期）
2013年11月17日，北京大学国家发展研究院【朗润¨格政】论坛“解读三中全会的改革政策”在北京大学办公楼礼堂举行。我们将分七期简报报告此次研讨会的内容。本期简报报告的是李力行老师的演讲内容。
土地制度改革与城镇化
李力行 北京大学国家发展研究院副教授
十八届三中全会决定中至少有六处跟土地制度改革与城镇化有关，今天着重探讨的是其中两条：赋予农民更多财产权利和建立城乡统一的建设用地市场。
在经济学中，产权细分为占有、使用、收益和转让权，以及由转让权派生出来的抵押和担保权。农民的财产包括耕地、林地等农用地的承包经营权，宅基地使用权，其他建设用地使用权，农民住房所有权以及集体资产的股权。改革三十年，农村产权改革重在占有、使用、收益权的界定，但在转让权方面的进展并不顺利，更不用说由转让派生的抵押权和担保权。
在十七届三中全会“关于推进农村改革发展若干重大问题的决定”中，就已经提到农村土地的占有、使用、收益、流转，也提到了土地承包经营权、宅基地的用益物权以及农村集体建设用地的使用权，甚至提到建立城乡统一的建设用地市场。本届三中全会延续了上一届的改革思路，但是力度更强，涉及面更宽，例如就涉及到了以往从来没提到的农房转让问题。
如何赋予农民更多财产权利？我认为至少包括以下要点。首先要进行清晰的确权。所谓清晰就是要在实测的基础上确权到户。现有农民土地承包经营权的记录，往往与实际地块的面积和位置不相符。政府方面要建立统一登记系统，及时更新。第二要彻底打破政社合一的农村治理体制。目前农村的基层治理主要靠党委会和村委会这“两委”。村委虽然是民选，但是决策往往受到上级影响，难以保障农民独立的民主权利。政治和经济权力集中于村两委，农村承包地的分配和宅基地的批复主要受到村两委的影响，这意味着农民财产分配需要由行政体系决定，通过宅基地的分配和承包权的调整，农民的财产有可能被剥夺，无法真正主张民主自治权力，也难以避免村两委寻租行为。因此，赋予农民财产权利，很重要的是改善基层的民主治理，在村两委之外设立农民自治组织，这在全会决定中也提到了。第三，经由村民自治确立集体经济组织边界，让农民的财产权利得到固化，改变目前农村增人增地、调整频繁的情况，实现土地“生不增死不减”。这一过程政府无法完成，需要由村民自治实现。第四，转让权问题。以前不敢提转让权，是因为传统观念认为土地是农民的最后保障，需要平均，需要分配给新增人口，另外不能过度流动，否则就无法体现“保障”的含义。但是经过多年改革，人们逐渐认识到，不允许流转的土地只能提供最低限度的保障，只有流动带来的收入才能提供高水平的保障。若因强调保障而限制流转，就违背了市场经济的规律。同时，城乡统筹理念的深入，也使人们意识到，提供城乡一体的基本社会保障是政府义不容辞的责任，不能推卸给土地。改革思想理念的转变，使得本届三中全会决定重点强调农民财产权利，这与十七届三中全会的决定形成对比，在五年前那次全会的决定中并没有出现财产这个词。第五，政府应常设农村产权登记机构，办理农村确权登记业务，把提供财产权利登记保障作为基本的政府公共服务，而不仅仅通过一次运动解决农民财产权利的问题。第六，在完成确权后，要建立财产权交易的市场。目前全国已经有12个城市设立了农村土地交易所。
我讲的第二个内容，是关于建立城乡统一的建设用地市场。现状是不存在农村建设用地市场，也就更不存在城乡统一的建设用地市场。原因在于，在严格的用途管制和城市土地国有的宪法规定下，农地只能农用，已有的建设用地只能自用，不能向外流转，导致目前“唯有国有化、才能市场化”的情形，城市建设必须通过征收，这一过程产生了许多社会矛盾。
至于如何改革，调研得到的一些典型案例，可以给我们提供思路。
案例一：政府主导的集体土地的公开竞价出让。2007年成都被确定为统筹城乡综合改革试验区，试验的一项内容就是减少征地范围，加大集体建设用地的流转。2008年底，成都锦江区将首批20余亩土地先确权，组建股份公司，并放在交易市场上招拍挂，最终一家企业以80万元每亩的价格取得使用权并获得颁证，农民通过股权形式获得收益。
案例二：农民自主公开出让集体建设用地。成都在统筹城乡改革中成立农村产权交易所，农民得知后积极主动参与，自发自主的希望通过土地整理提高自己的收益。在汶川地震的灾后重建中，都江堰市一个村庄整理节约出110亩农村建设用地，其中34亩在市场上公开挂牌出让，将得到收入用于建设新村。
案例三：城乡联建。宅基地一直被国家限制流转，但是私下流转不断，得不到保护。在汶川地震灾后重建中，灾毁农户和城市人共同建房，城里人出钱，灾民出宅基地，通过联合建设的方式，或是各有一栋，或是楼上楼下，或是协商定下面积分配比例，实现了宅基地有保障的流转。这一案例的特色在于，政府提供了地方性的合法框架，制定一系列程序，在保障农民利益的前提下，使宅基地流转纳入政府掌控的体系中，并为获得使用权的双方颁发证书。农民将获得资金用于生活环境的改善，大大加速了灾后重建。
案例四：农民向银行抵押集体建设用地贷款。崇州市桤泉镇群安村合作社以集体建设用地作为抵押向成都银行申请贷款3600万。外来的项目投资者承担连带担保责任；国土局、土地储备中心与合作社签订协议，一旦投资者违约，将由崇州市土储中心向银行收购债权。银行审核后认为风险可控，批准贷款。这是为数不多的农村集体建设用地通过抵押贷款获得融资。
案例五：深圳“城市更新”政策。在高度城市化的深圳，名义上国有的土地，实际上被原住民控制，被称为“合法外用地”和“违法建设”，政府声明所有权但是拿不走土地，村民用不好土地，市场难以发挥作用。在这种情况下创新出现，在满足一系列条件的基础上，通过上交32%的土地面积，政府允许土地二次开发、进入市场。交予政府的这部分土地和其他公共设施配建相当于“确权税”。
案例六：集体工业建设用地挂牌入市。深圳宝安区福永街道凤凰社区的工业用地将于2013年年底挂牌入市，收益由村级集体与市国土基金按3：7分成，原村集体可在成交后继续持有不超过总建筑面积20%的物业用于产业配套。
全国有大大小小很多改革试验区，试验和创新了很多做法。把地方试验中证明行得通的方法推广到全国，这正是全面深化改革的题中之义。
（苏晓童整理、唐杰修订）
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【朗润¨格政】解读三中全会系列简报之五
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2013年11月17日，北京大学国家发展研究院【朗润¨格政】论坛“解读三中全会的改革政策”在北京大学办公楼礼堂举行。我们将分七期简报报告此次研讨会的内容。本期简报报告的是李力行老师的演讲内容。
土地制度改革与城镇化
李力行 北京大学国家发展研究院副教授
十八届三中全会决定中至少有六处跟土地制度改革与城镇化有关，今天着重探讨的是其中两条：赋予农民更多财产权利和建立城乡统一的建设用地市场。
在经济学中，产权细分为占有、使用、收益和转让权，以及由转让权派生出来的抵押和担保权。农民的财产包括耕地、林地等农用地的承包经营权，宅基地使用权，其他建设用地使用权，农民住房所有权以及集体资产的股权。改革三十年，农村产权改革重在占有、使用、收益权的界定，但在转让权方面的进展并不顺利，更不用说由转让派生的抵押权和担保权。
在十七届三中全会“关于推进农村改革发展若干重大问题的决定”中，就已经提到农村土地的占有、使用、收益、流转，也提到了土地承包经营权、宅基地的用益物权以及农村集体建设用地的使用权，甚至提到建立城乡统一的建设用地市场。本届三中全会延续了上一届的改革思路，但是力度更强，涉及面更宽，例如就涉及到了以往从来没提到的农房转让问题。
如何赋予农民更多财产权利？我认为至少包括以下要点。首先要进行清晰的确权。所谓清晰就是要在实测的基础上确权到户。现有农民土地承包经营权的记录，往往与实际地块的面积和位置不相符。政府方面要建立统一登记系统，及时更新。第二要彻底打破政社合一的农村治理体制。目前农村的基层治理主要靠党委会和村委会这“两委”。村委虽然是民选，但是决策往往受到上级影响，难以保障农民独立的民主权利。政治和经济权力集中于村两委，农村承包地的分配和宅基地的批复主要受到村两委的影响，这意味着农民财产分配需要由行政体系决定，通过宅基地的分配和承包权的调整，农民的财产有可能被剥夺，无法真正主张民主自治权力，也难以避免村两委寻租行为。因此，赋予农民财产权利，很重要的是改善基层的民主治理，在村两委之外设立农民自治组织，这在全会决定中也提到了。第三，经由村民自治确立集体经济组织边界，让农民的财产权利得到固化，改变目前农村增人增地、调整频繁的情况，实现土地“生不增死不减”。这一过程政府无法完成，需要由村民自治实现。第四，转让权问题。以前不敢提转让权，是因为传统观念认为土地是农民的最后保障，需要平均，需要分配给新增人口，另外不能过度流动，否则就无法体现“保障”的含义。但是经过多年改革，人们逐渐认识到，不允许流转的土地只能提供最低限度的保障，只有流动带来的收入才能提供高水平的保障。若因强调保障而限制流转，就违背了市场经济的规律。同时，城乡统筹理念的深入，也使人们意识到，提供城乡一体的基本社会保障是政府义不容辞的责任，不能推卸给土地。改革思想理念的转变，使得本届三中全会决定重点强调农民财产权利，这与十七届三中全会的决定形成对比，在五年前那次全会的决定中并没有出现财产这个词。第五，政府应常设农村产权登记机构，办理农村确权登记业务，把提供财产权利登记保障作为基本的政府公共服务，而不仅仅通过一次运动解决农民财产权利的问题。第六，在完成确权后，要建立财产权交易的市场。目前全国已经有12个城市设立了农村土地交易所。
我讲的第二个内容，是关于建立城乡统一的建设用地市场。现状是不存在农村建设用地市场，也就更不存在城乡统一的建设用地市场。原因在于，在严格的用途管制和城市土地国有的宪法规定下，农地只能农用，已有的建设用地只能自用，不能向外流转，导致目前“唯有国有化、才能市场化”的情形，城市建设必须通过征收，这一过程产生了许多社会矛盾。
至于如何改革，调研得到的一些典型案例，可以给我们提供思路。
案例一：政府主导的集体土地的公开竞价出让。2007年成都被确定为统筹城乡综合改革试验区，试验的一项内容就是减少征地范围，加大集体建设用地的流转。2008年底，成都锦江区将首批20余亩土地先确权，组建股份公司，并放在交易市场上招拍挂，最终一家企业以80万元每亩的价格取得使用权并获得颁证，农民通过股权形式获得收益。
案例二：农民自主公开出让集体建设用地。成都在统筹城乡改革中成立农村产权交易所，农民得知后积极主动参与，自发自主的希望通过土地整理提高自己的收益。在汶川地震的灾后重建中，都江堰市一个村庄整理节约出110亩农村建设用地，其中34亩在市场上公开挂牌出让，将得到收入用于建设新村。
案例三：城乡联建。宅基地一直被国家限制流转，但是私下流转不断，得不到保护。在汶川地震灾后重建中，灾毁农户和城市人共同建房，城里人出钱，灾民出宅基地，通过联合建设的方式，或是各有一栋，或是楼上楼下，或是协商定下面积分配比例，实现了宅基地有保障的流转。这一案例的特色在于，政府提供了地方性的合法框架，制定一系列程序，在保障农民利益的前提下，使宅基地流转纳入政府掌控的体系中，并为获得使用权的双方颁发证书。农民将获得资金用于生活环境的改善，大大加速了灾后重建。
案例四：农民向银行抵押集体建设用地贷款。崇州市桤泉镇群安村合作社以集体建设用地作为抵押向成都银行申请贷款3600万。外来的项目投资者承担连带担保责任；国土局、土地储备中心与合作社签订协议，一旦投资者违约，将由崇州市土储中心向银行收购债权。银行审核后认为风险可控，批准贷款。这是为数不多的农村集体建设用地通过抵押贷款获得融资。
案例五：深圳“城市更新”政策。在高度城市化的深圳，名义上国有的土地，实际上被原住民控制，被称为“合法外用地”和“违法建设”，政府声明所有权但是拿不走土地，村民用不好土地，市场难以发挥作用。在这种情况下创新出现，在满足一系列条件的基础上，通过上交32%的土地面积，政府允许土地二次开发、进入市场。交予政府的这部分土地和其他公共设施配建相当于“确权税”。
案例六：集体工业建设用地挂牌入市。深圳宝安区福永街道凤凰社区的工业用地将于2013年年底挂牌入市，收益由村级集体与市国土基金按3：7分成，原村集体可在成交后继续持有不超过总建筑面积20%的物业用于产业配套。
全国有大大小小很多改革试验区，试验和创新了很多做法。把地方试验中证明行得通的方法推广到全国，这正是全面深化改革的题中之义。
（苏晓童整理、唐杰修订）
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