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发布日期：2014-07-07 11:00 来源：北京大学国家发展研究院
简报2014年第050期（总第1145期）
背景介绍：2014年6月21日，搜狐财经、人文经济学会和北京大学国家发展研究院共同举办的“莫干山：1984的创新与动力”主题研讨会在钓鱼台国宾馆芳菲苑召开，以此纪念30年前在莫干山召开的中青年经济科学工作者讨论会，该会曾对中国改革进程产生重大影响。我们将分三期简报报告本次活动。本期简报报告北京大学国家发展研究院院长姚洋教授与前院长周其仁教授的演讲内容。
版权声明：未经允许，请勿全文刊发或转载本简报。如希望全文刊发或转载本简报，请联系tangjie@nsd.pku.edu.cn，并经主讲人本人审阅。
姚洋：完善政府定位 推进政府改革
一、新形势下不应再靠政府推动经济发展
政府在过去30年的经济发展中扮演了非常积极的角色，起到了非常重要的作用。政府在这段时间内之所以成功，一是因为过去经济比较简单，只要按照劳动力比较优势进行改革，就不会犯大错误；二是因为在制度方面有可以效仿的模板。
然而，今天的中国经济已经不再是一个简单的经济体，而变得异常复杂。企业反映越做越难，也跟此有关。经济的复杂性主要体现在两个方面。首先，中国经济正在经历其他经济体在发展过程经历过的结构转型，即农业占经济的比重持续下降，服务业占经济的比重持续上升，制造业占经济的比重先上升后下降。目前中国经济的制造业占比已经面临拐点。如果没有发生国际金融危机，中国经济还能继续保持之前的高速增长，但国际金融危机使得中国制造业的拐点提前到来。其次，政府提出建设创新型社会，这也会使经济变得更加复杂，而不像前期那样，可以依赖于低附加值的工业。
在这种情况下，如果再靠政府来推动经济发展，会有很大的问题。下面是两个典型的案例，说明政府在干预经济方面的失败。
（1）对创新的管理。几年前政府公布了国家七大战略新兴产业并对这些产业提供非常高的补贴。比如对新能源汽车，中央政府和地方政府都有补贴。在这样的补贴之下，新能源汽车的销量并不令人满意。比亚迪的电动车在政府补贴12万元后消费者还要付12万到16万元，还是非常贵。我们的EMBA学员做过研究，发现中国新能源汽车销量占全部汽车销量的4%，而节能减排的效果仅有4%到5%。反观美国的特斯拉电动汽车，不享受任何政府补贴。他们选择了制造与销售豪华车的发展战略，成功打开了市场，获得盈利。美国的页岩气公司也是一样，很多小公司没有任何补贴，就成功打出了页岩气。太阳能电池板是另外一个例子。中国政府对太阳能电池板的干预非常多，使得中国很多城市的企业都在做太阳能电池板，造成价格越来越低，欧洲对我国太阳能电池板的出口征收反倾销税，出现产能过剩。中国产能过剩比较严重的领域也大多存在较多的政府干预。（2）地方政府债。以前我们认为地方政府之间的竞争是中国经济增长的力量。这个判断并没有错，但是有阶段性。到今天这样的发展阶段，地方政府之间竞争的弊端远远大于收益。在目前的制度下，地方政府搞经济建设的成本和收益是不对称的。地方政府官员任期大概只有三年到四年，在这种情况下，没有市长或市委书记愿意为三年后的还款负责。不考虑还债支出的话，经济建设成本就不是问题。但如果不计成本去搞经济建设，想遏制地方政府的债务就十分困难。现在部分地方政府已经可以发行自发自还的债券，在地方政府融资平台之外多了融资的手段，但这无法真正解决地方政府债务的问题。
二、政府改革难的原因在于政府官僚化
政府在80年代的改革几乎都是自下而上的，具有帕累托改进的性质，小小的改动就可以使全社会受益。莫干山会议提出的价格双轨制是少有的自上而下的同时又是比较成功的改革。
现在，中国经济经过30多年的发展，今天的改革已异常艰难，任何一项改革都牵一发而动全身，涉及到制度底线。其中政府改革是老生常谈的问题，但一直没有实质上的改革行动。十八届三中全会提出宏伟的改革目标，关于政府改革的呼声很高。
政府改革为什么如此艰难？为什么进行了多轮改革，但还是无法解决政府的“归位”问题？根本性的原因在于政府的官僚化。政府已经不是一个统一体，而变成了一个个官僚小团体；是官僚在决定哪些领域应该改革，哪些领域不应该改革。在这种情况下，要想全面深化改革，比较困难。
莫干山会议是政府和中青年经济学者之间的聚会，现在已不可能存在这样的聚会。如今我们可以做的是，把莫干山会议的精神继承下来，重新思考如何发挥社会的活力，让改革机制发生变化。比如通过一个更加透明、更加民主的机制来进行改革，经过公开讨论，最终形成人民代表大会的决议。这种方式可能比集权式的改革更为有效。
周其仁：保护农村土地的财产权
莫干山会议发生在改革初期，至今已三十年。到现在，中国的改革还没有完成，进行改革的时间已比实行计划经济的时间更长。从第一个五年计划开始直到1978年，中间扣除非正常时期，真正实行计划经济的也就只有20年时间。但是改革计划经济已经用了30多年，按照目前的规划，一些重要领域、关键环节的改革要在2020年才能完成。这么长的改革时间有没有道理？为什么改革这么难？对于这两个问题，现在没有很好的答案。农村土地制度的变动过程可以为解答上述问题提供一点线索。
一、改革过程制造新难题
中国如今有2.3亿流动人口不在户籍所在地，很多农村流动人口在城市定居，他们的农村家中有闲置空房（包括宅基地）。这些空房能否被盘活？这个问题似乎很好回答：如果他们不能在城市落户，空房就可以留着，否则就可以租出或卖给别人套现。但在中国，这个简单的操作却面临很多限制。
对于农村土地交易的很多限制不是计划经济时代形成的，而是在改革的过程中形成的。1998年修订的《土地管理法》中明文规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。1999年国务院办公厅颁布的《关于加强土地转让管理、严禁炒卖土地的通知》中规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。2008年住房和城乡建设部发布的《城乡房屋登记条例》规定 “申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理”。这些规定限制了把农村土地资源再组织、再利用的机会。
1988年的《宪法修正案》对于农村土地交易的限制并没有这么严格。在改革开放之后，随着外资的进入，一个突出的问题是法律规定国有土地和集体土地不能买卖、租赁、转让，但为了让外资办厂又必须提供土地。为了解决这个问题，1988年的《宪法修正案》将土地的使用权和所有权分开，规定“土地使用权可以依照法律规定转让”，其中并没有限定“国有土地”还是“集体土地”。根据平权的原则，国有土地使用权可以依法转让，集体土地使用权也可以依法转让。可以说，1998年的土地管理法跟1988年的宪法修正案冲突，可惜中国没有违宪审查机制。1988年年底，《土地管理法》做了相应调整，明确指明国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让，只不过土地使用权转让的具体办法由国务院另行规定。可惜的是，1990年国务院颁布《城镇国有土地出让和转让暂行条例》，而直到今天也没有颁布专门针对“集体土地”使用权转让的文件。需要注意的是，前一个文件明确说了针对的是“国有土地”而非“集体土地”。集体土地只能通过被政府征用的形式变成国有土地后出让和转让。这形成了独一无二的中国政府“一手征地一手卖地”的景象。当今中国很多的社会矛盾、群体事件都跟土地使用权转让权利的区别对待有关。
再往前看1988年《宪法修正案》之前的情况。在社会主义改造时期，无论是初级公社还是高级公社的示范章程中，都没有提到宅基地是集体财产的组成部分，因为宅基地是生活资料，不是生产资料，不需要公有化。直到1962年颁布的《农村人民公社工作条例修正草案（人民公社六十条）》才明确规定“生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”但这份文件同时也规定“社员的房屋，永远归社员所有。 社员有买卖或者租赁房屋的权利。社员出租或者出卖房屋，可以经过中间人评议公平合理的租金或者房价，由买卖或者租赁的双方订立契约。” 这样开始形成房、地分开的政策，即房子可以买卖，但集体的土地不能买卖。但是房子盖在土地上，买卖房屋时事实上也转让了土地的使用权，只是没有法律上的确认。这种情况也比现在宽松。这提醒我们，什么叫改革需要斟酌，不能把任何变动都叫改革。
二、从常识出发稳定游戏规则
目前，重庆、成都和长沙都开设了集体土地使用权流转的试点。究竟允许集体土地流转有什么后果？是否会导致农民流离失所？要通过试点来验证，改起来很谨慎。与之相比，限制转让权则从未经过试点就写入了文件，在全国实施了。这个问题促使我们要好好思考改革过程本身。上述试点有国务院文件的支持，但是由于法律障碍的存在，改革很难深入。
在未来的改革中，从常识出发很重要。城市化不仅是在中国发生，在全世界主要文明里都曾发生过，也都产生了类似的问题。别人是如何解决这些问题的，有哪些普遍的经验，都值得我们学习。我认为，一个最普遍的经验就是保护公民的财产权，包括财产的使用、收益、转让的权利。要把这作为基本的经济制度和游戏规则，建立并稳定下来。只有这样，才不会把一代代人的精力浪费，而可以把节约下来的精力用来对付千变万化的市场。
建国60多年的一个教训是，我们搞过很多土地产权制度，但是都不稳定长久，来来回回变动。1950年的《土地改革法》承认土地是农民的私有财产，可是几年以后就变了。后来所有土地归公，两年后出现大饥荒，然后又把一部分土地的使用权以口粮田、自留地的名义还给农民。
面向未来30年，相对富裕的现状使得改革不是十分紧迫，存在改革动力缺失问题，但也使得我们有条件把目光放得更长远，来思考并解决根本问题。能否有效地解决这些问题，将决定未来30年的国运。我们需要吸收人类社会的普世价值，并使其在中国社会扎下根，让中国经济更好的发展。
（智琨、应晓妮整理，唐杰修订）
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姚洋：完善政府定位 推进政府改革
一、新形势下不应再靠政府推动经济发展
政府在过去30年的经济发展中扮演了非常积极的角色，起到了非常重要的作用。政府在这段时间内之所以成功，一是因为过去经济比较简单，只要按照劳动力比较优势进行改革，就不会犯大错误；二是因为在制度方面有可以效仿的模板。
然而，今天的中国经济已经不再是一个简单的经济体，而变得异常复杂。企业反映越做越难，也跟此有关。经济的复杂性主要体现在两个方面。首先，中国经济正在经历其他经济体在发展过程经历过的结构转型，即农业占经济的比重持续下降，服务业占经济的比重持续上升，制造业占经济的比重先上升后下降。目前中国经济的制造业占比已经面临拐点。如果没有发生国际金融危机，中国经济还能继续保持之前的高速增长，但国际金融危机使得中国制造业的拐点提前到来。其次，政府提出建设创新型社会，这也会使经济变得更加复杂，而不像前期那样，可以依赖于低附加值的工业。
在这种情况下，如果再靠政府来推动经济发展，会有很大的问题。下面是两个典型的案例，说明政府在干预经济方面的失败。
（1）对创新的管理。几年前政府公布了国家七大战略新兴产业并对这些产业提供非常高的补贴。比如对新能源汽车，中央政府和地方政府都有补贴。在这样的补贴之下，新能源汽车的销量并不令人满意。比亚迪的电动车在政府补贴12万元后消费者还要付12万到16万元，还是非常贵。我们的EMBA学员做过研究，发现中国新能源汽车销量占全部汽车销量的4%，而节能减排的效果仅有4%到5%。反观美国的特斯拉电动汽车，不享受任何政府补贴。他们选择了制造与销售豪华车的发展战略，成功打开了市场，获得盈利。美国的页岩气公司也是一样，很多小公司没有任何补贴，就成功打出了页岩气。太阳能电池板是另外一个例子。中国政府对太阳能电池板的干预非常多，使得中国很多城市的企业都在做太阳能电池板，造成价格越来越低，欧洲对我国太阳能电池板的出口征收反倾销税，出现产能过剩。中国产能过剩比较严重的领域也大多存在较多的政府干预。（2）地方政府债。以前我们认为地方政府之间的竞争是中国经济增长的力量。这个判断并没有错，但是有阶段性。到今天这样的发展阶段，地方政府之间竞争的弊端远远大于收益。在目前的制度下，地方政府搞经济建设的成本和收益是不对称的。地方政府官员任期大概只有三年到四年，在这种情况下，没有市长或市委书记愿意为三年后的还款负责。不考虑还债支出的话，经济建设成本就不是问题。但如果不计成本去搞经济建设，想遏制地方政府的债务就十分困难。现在部分地方政府已经可以发行自发自还的债券，在地方政府融资平台之外多了融资的手段，但这无法真正解决地方政府债务的问题。
二、政府改革难的原因在于政府官僚化
政府在80年代的改革几乎都是自下而上的，具有帕累托改进的性质，小小的改动就可以使全社会受益。莫干山会议提出的价格双轨制是少有的自上而下的同时又是比较成功的改革。
现在，中国经济经过30多年的发展，今天的改革已异常艰难，任何一项改革都牵一发而动全身，涉及到制度底线。其中政府改革是老生常谈的问题，但一直没有实质上的改革行动。十八届三中全会提出宏伟的改革目标，关于政府改革的呼声很高。
政府改革为什么如此艰难？为什么进行了多轮改革，但还是无法解决政府的“归位”问题？根本性的原因在于政府的官僚化。政府已经不是一个统一体，而变成了一个个官僚小团体；是官僚在决定哪些领域应该改革，哪些领域不应该改革。在这种情况下，要想全面深化改革，比较困难。
莫干山会议是政府和中青年经济学者之间的聚会，现在已不可能存在这样的聚会。如今我们可以做的是，把莫干山会议的精神继承下来，重新思考如何发挥社会的活力，让改革机制发生变化。比如通过一个更加透明、更加民主的机制来进行改革，经过公开讨论，最终形成人民代表大会的决议。这种方式可能比集权式的改革更为有效。
周其仁：保护农村土地的财产权
莫干山会议发生在改革初期，至今已三十年。到现在，中国的改革还没有完成，进行改革的时间已比实行计划经济的时间更长。从第一个五年计划开始直到1978年，中间扣除非正常时期，真正实行计划经济的也就只有20年时间。但是改革计划经济已经用了30多年，按照目前的规划，一些重要领域、关键环节的改革要在2020年才能完成。这么长的改革时间有没有道理？为什么改革这么难？对于这两个问题，现在没有很好的答案。农村土地制度的变动过程可以为解答上述问题提供一点线索。
一、改革过程制造新难题
中国如今有2.3亿流动人口不在户籍所在地，很多农村流动人口在城市定居，他们的农村家中有闲置空房（包括宅基地）。这些空房能否被盘活？这个问题似乎很好回答：如果他们不能在城市落户，空房就可以留着，否则就可以租出或卖给别人套现。但在中国，这个简单的操作却面临很多限制。
对于农村土地交易的很多限制不是计划经济时代形成的，而是在改革的过程中形成的。1998年修订的《土地管理法》中明文规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。1999年国务院办公厅颁布的《关于加强土地转让管理、严禁炒卖土地的通知》中规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。2008年住房和城乡建设部发布的《城乡房屋登记条例》规定 “申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理”。这些规定限制了把农村土地资源再组织、再利用的机会。
1988年的《宪法修正案》对于农村土地交易的限制并没有这么严格。在改革开放之后，随着外资的进入，一个突出的问题是法律规定国有土地和集体土地不能买卖、租赁、转让，但为了让外资办厂又必须提供土地。为了解决这个问题，1988年的《宪法修正案》将土地的使用权和所有权分开，规定“土地使用权可以依照法律规定转让”，其中并没有限定“国有土地”还是“集体土地”。根据平权的原则，国有土地使用权可以依法转让，集体土地使用权也可以依法转让。可以说，1998年的土地管理法跟1988年的宪法修正案冲突，可惜中国没有违宪审查机制。1988年年底，《土地管理法》做了相应调整，明确指明国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让，只不过土地使用权转让的具体办法由国务院另行规定。可惜的是，1990年国务院颁布《城镇国有土地出让和转让暂行条例》，而直到今天也没有颁布专门针对“集体土地”使用权转让的文件。需要注意的是，前一个文件明确说了针对的是“国有土地”而非“集体土地”。集体土地只能通过被政府征用的形式变成国有土地后出让和转让。这形成了独一无二的中国政府“一手征地一手卖地”的景象。当今中国很多的社会矛盾、群体事件都跟土地使用权转让权利的区别对待有关。
再往前看1988年《宪法修正案》之前的情况。在社会主义改造时期，无论是初级公社还是高级公社的示范章程中，都没有提到宅基地是集体财产的组成部分，因为宅基地是生活资料，不是生产资料，不需要公有化。直到1962年颁布的《农村人民公社工作条例修正草案（人民公社六十条）》才明确规定“生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”但这份文件同时也规定“社员的房屋，永远归社员所有。 社员有买卖或者租赁房屋的权利。社员出租或者出卖房屋，可以经过中间人评议公平合理的租金或者房价，由买卖或者租赁的双方订立契约。” 这样开始形成房、地分开的政策，即房子可以买卖，但集体的土地不能买卖。但是房子盖在土地上，买卖房屋时事实上也转让了土地的使用权，只是没有法律上的确认。这种情况也比现在宽松。这提醒我们，什么叫改革需要斟酌，不能把任何变动都叫改革。
二、从常识出发稳定游戏规则
目前，重庆、成都和长沙都开设了集体土地使用权流转的试点。究竟允许集体土地流转有什么后果？是否会导致农民流离失所？要通过试点来验证，改起来很谨慎。与之相比，限制转让权则从未经过试点就写入了文件，在全国实施了。这个问题促使我们要好好思考改革过程本身。上述试点有国务院文件的支持，但是由于法律障碍的存在，改革很难深入。
在未来的改革中，从常识出发很重要。城市化不仅是在中国发生，在全世界主要文明里都曾发生过，也都产生了类似的问题。别人是如何解决这些问题的，有哪些普遍的经验，都值得我们学习。我认为，一个最普遍的经验就是保护公民的财产权，包括财产的使用、收益、转让的权利。要把这作为基本的经济制度和游戏规则，建立并稳定下来。只有这样，才不会把一代代人的精力浪费，而可以把节约下来的精力用来对付千变万化的市场。
建国60多年的一个教训是，我们搞过很多土地产权制度，但是都不稳定长久，来来回回变动。1950年的《土地改革法》承认土地是农民的私有财产，可是几年以后就变了。后来所有土地归公，两年后出现大饥荒，然后又把一部分土地的使用权以口粮田、自留地的名义还给农民。
面向未来30年，相对富裕的现状使得改革不是十分紧迫，存在改革动力缺失问题，但也使得我们有条件把目光放得更长远，来思考并解决根本问题。能否有效地解决这些问题，将决定未来30年的国运。我们需要吸收人类社会的普世价值，并使其在中国社会扎下根，让中国经济更好的发展。
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