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十三五期间财政政策系列简报之一
发布日期：2015-12-29 04:29 来源：北京大学国家发展研究院
简报2015年第054期（总第1240期）
背景介绍：2015年12月23日，北京大学中国公共财政研究中心主办的2015中国公共财政论坛 “十三五期间的财政政策”研讨会在北京大学国家发展研究院万众楼举行。我们将分四期简报报告此次活动。本期简报报告北京大学国家发展研究院院长姚洋教授和北京大学中国公共财政研究中心主任、北京大学国家发展研究院教授林双林的演讲内容。
版权声明：未经允许，请勿全文刊发或转载本简报。如希望全文刊发或转载本简报，请联系tangjie@nsd.pku.edu.cn，并经主讲人本人审阅。
姚洋：如果不做需求管理，明年经济会出大问题
近年中国面临着经济增长速度下滑问题。这其中有趋势性下滑的因素，但是当前实际增长速度低于潜在增长率。危机之前潜在增长率是10%左右，现在掉到7%左右。蔡昉教授的估计是潜在增长率低于6.5%，但是加上改革的作用，还有希望达到7%。我的估计是，如果投资能保持在适当增速的话，潜在增长率会在7%。但是实际增速到底是什么情况？统计局报告的前三季度实际增速是6.9%，很多人认为这跟现实不符，实际增速低于官方数据。王健教授的估算结果是去年增长率只有4%，离潜在增长率差很多。从各个地方的情况来看，经济形势都不乐观。在这种形势下要达到“十三五”期间收入翻番的目标是有难度的。要达到这个目标，经济增速不能低于6.56%。因此，政策应对非常重要。
供给侧改革有利于长期的经济增长，但是无法解决短期的问题。供给学派是在西方国家发生滞胀的背景下提出的，但是我国当前的经济形势并非滞胀，而是通缩加上低速增长，和西方1970年代的情形是相反的。物价通缩在某种意义上说明现在处在经济周期下行几乎到了最底部的阶段。在我国当前形势下，需求管理应该是第一位的。
有人说我们过去多年搞需求管理，靠投资拉动，已经撞南墙了，不可能再继续。这要辩证来看。长期靠投资来拉动经济增长是有问题的，但问题是如果我们在短期不采取一些积极的需求管理措施，明年可能就会出现非常大的风险，当前产能过剩的钢铁、煤炭、水泥等行业以及房地产可能会出现资金链的断裂。一旦资金链条断掉，问题就很严重。温州已经出现过一次金融危机。温州经济本来是浙江最好的，但是金融危机之后经济一蹶不振，今天已经是浙江排名最垫底的。在这种背景下，货币政策还可以更宽松，财政政策作为更直接的刺激政策，也应该充分发挥作用。
有人担心财政赤字多了会产生问题。实际上，国民财富也需要找到出口。M2现在高达130万亿，这是老百姓和企业手里的存款，是他们的财富，需要好的投资渠道。整个社会的流动性是太多而不是太少。将名义财富转化为实际财富需要通过股市和债市，特别是政府债可以作为名义财富的出口，我们国家在这方面还不是很发达。居民和企业通过投资政府债，能够获得较好的收益率。如果说政府债对子孙后代造成了负担，考虑到我们这几代人为经济增长付出的代价，让子孙后代承担一部分负担也合情合理。
有人认为现在投资效率很低，不能鼓励地方政府投资。实际上，当前地方政府的投资机会仍然很多，特别是中西部落后地区。过去20年的经济增长，主要就是沿海地区的增长。目前我国中西部地区的发展程度只相当于沿海地区九十年代末的水平，差距在15年左右，仍然存在海量的投资需求。因此，鼓励地方政府投资仍然是合理的。另一方面，政府主导的基础设施的投资不能只考虑账面上的经济回报，因为基础设施本质上能够改善民众的福利。如果把这部分福利考虑进来，基础设施投资仍然是有效率的。
中央经济工作会议提出让农民进城，来消化房地产库存。这个愿望是美好的，但现实是残酷的。农民有钱的基本上都在城里买了房子，真正打工的人要在城里头买房非常非常困难。我的一个建议是，地方政府不再自己新建保障房，而是通过发债筹资购买现有库存。由于房地产库存大，地方政府买房时可以要求打一个较大的折扣，比如六折。这样一方面能够避免房地产市场的资金断链，消化库存，盘活经济，另一方面也能够解决保障房问题，为进城农民提供住处。
总之，财政政策需要找准方向，发挥作用，把资金注入，让经济运转起来，不要让经济陷于停顿。如果政府持续观望，我担心会出现资金链条的断链，发生很大的系统性金融风险，到时再采取措施就来不及了。
林双林：政府债务过多对长期发展不利
我国目前面临经济增长速度放缓，而财政政策在经济发展中发挥着重要作用。因此，制订好“十三五”期间的财政政策对我们国家意义重大。下面先讲财政政策的理论和实证研究，然后再讲其他国家实行财政政策的经验教训，接下来讲中国财政面临的问题，最后提出一些建议。
关于政府债务对经济发展的影响，存在着不同的看法。经验分析方面，最近Reinhart和Rogoff（2010，AER）利用多国的政府债务历史数据进行的研究表明，债务占GDP比重超过90%的国家，经济增长速度平均会降低几个百分点。Checherita-Westphal和Rother（2012，EER）对12个欧元区国家1970年以来的资料研究也显示，当政府债务超过GDP的70%-80%时，债务就会通过减少储蓄及公共投资、降低全要素生产率的途径减缓经济增长。从债务可持续性的角度，欧盟制定了财政赤字不超过GDP3%、政府债务不超过60%的界限。其它对政府赤字和债务的批评，集中于政府债务会将当代人的负担转嫁给子孙后代。
从各国政府债务占GDP的比重来看，发达国家的负担都不低。美国二战时的政府债务与GDP的比例达到120%，1980年代降低到33%，现在又上升到103%。英国、法国和德国比较谨慎，目前分别是88%、96%和75%。希腊、意大利在全球金融危机之前没有控制住自己的政府债务，错过了机会，现在政府债务占GDP的比例分别是180%和130%。意大利人均GDP占美国人均GDP的比重从1993的88%，掉到2014年的64.8%，教训惨痛；希腊也回到发展中国家的行列，2014年人均GDP占美国40%。日本政府债务现在已经达到GDP的260%，2014年财政赤字率达到10%，而增长率为负数，其债务被认为是不可持续的。发展中国家中，巴西（59%）、阿根廷（45%）、智利（15%）、墨西哥（42%）等拉美国家的政府债务比例都不高。东南亚国家中，泰国（46%）、马来西亚（53%）的政府债务比例也不高。这些国家中不少过去吃过债务的苦头。
中国自1997年亚洲金融危机之后实施积极的财政政策，出现了连年不断的财政赤字和急剧增大的政府债务。2003年起实施稳健的财政政策，到2007年实现了财政盈余。2008年次贷危机后我国又实行扩张性财政政策，使得我国政府债务水平上升。根据审计署2011年的公告，我们可以对地方政府1996年以来的政府债务规模进行估算，并由此估算出地方政府的财政赤字。这些年来，地方政府财政赤字一直很高。从1997年到2014年，地方政府财政赤字占GDP的比重平均为2.8%，2009年高达9%。加上地方政府的赤字率，我国的政府赤字率这些年来处在一个很高的水平，远超欧盟的3%。截至2013年6月底，中央地方政府债务合计占GDP的56%。如果再考虑养老个人账户的缺口以及其他债务，总政府债务可能达到GDP的58%。
近来我国经济增速放缓，起源于对地方政府债务的控制。长期来看，我国面临人口老龄化，养老保障、医疗保障、环境、教育、扶贫等都需要大量政府支出，因此我国未来财政负担沉重。当前我们面临着一个两难选择：一方面我们要避免政府债务的膨胀，避免财政危机，另一方面我们又要利用财政赤字刺激经济增长，争取在人口老龄化严重之前使中国进入高收入国家的行列。目前我国实行的财政政策是不强力刺激，主要表现在地方政府的财政赤字下降方面。
无论是理论还是实证研究，都表明政府债务对经济发展在长期内是不利的。目前，一些国内外投资者依然在担心中国地方政府债务。因此，我们应该实行谨慎的、可持续的财政政策。所谓可持续的财政政策，就是使政府债务与GDP的比例长期维持在一个稳定的水平上。具体而言，平均财政赤字率在今后五年应该保持在2.5%以内，政府债务与GDP的比例保持在60%以内，不进行财政上的大规模刺激，以防止出现政府债务过高从而不利于长期经济发展的局面。在财政赤字的使用上，需要提高投资的质量和效率，关注投资的回报率，不要过分强调投资数量。可以鼓励对人力资本的投资，政府在教育、医疗、扶贫上的投资有利于人力资本的积累。另一方面，从赤字来源讲，要进行结构性减税，减少企业税负，培养经济增长的新源泉。总之，在选择财政政策的时候，要重视国家的长远发展，不要将过多债务负担转移给子孙后代。
（唐杰编辑，主讲人已审阅）
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十三五期间财政政策系列简报之一
发布日期：2015-12-29 04:29 来源：北京大学国家发展研究院
简报2015年第054期（总第1240期）
背景介绍：2015年12月23日，北京大学中国公共财政研究中心主办的2015中国公共财政论坛 “十三五期间的财政政策”研讨会在北京大学国家发展研究院万众楼举行。我们将分四期简报报告此次活动。本期简报报告北京大学国家发展研究院院长姚洋教授和北京大学中国公共财政研究中心主任、北京大学国家发展研究院教授林双林的演讲内容。
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姚洋：如果不做需求管理，明年经济会出大问题
近年中国面临着经济增长速度下滑问题。这其中有趋势性下滑的因素，但是当前实际增长速度低于潜在增长率。危机之前潜在增长率是10%左右，现在掉到7%左右。蔡昉教授的估计是潜在增长率低于6.5%，但是加上改革的作用，还有希望达到7%。我的估计是，如果投资能保持在适当增速的话，潜在增长率会在7%。但是实际增速到底是什么情况？统计局报告的前三季度实际增速是6.9%，很多人认为这跟现实不符，实际增速低于官方数据。王健教授的估算结果是去年增长率只有4%，离潜在增长率差很多。从各个地方的情况来看，经济形势都不乐观。在这种形势下要达到“十三五”期间收入翻番的目标是有难度的。要达到这个目标，经济增速不能低于6.56%。因此，政策应对非常重要。
供给侧改革有利于长期的经济增长，但是无法解决短期的问题。供给学派是在西方国家发生滞胀的背景下提出的，但是我国当前的经济形势并非滞胀，而是通缩加上低速增长，和西方1970年代的情形是相反的。物价通缩在某种意义上说明现在处在经济周期下行几乎到了最底部的阶段。在我国当前形势下，需求管理应该是第一位的。
有人说我们过去多年搞需求管理，靠投资拉动，已经撞南墙了，不可能再继续。这要辩证来看。长期靠投资来拉动经济增长是有问题的，但问题是如果我们在短期不采取一些积极的需求管理措施，明年可能就会出现非常大的风险，当前产能过剩的钢铁、煤炭、水泥等行业以及房地产可能会出现资金链的断裂。一旦资金链条断掉，问题就很严重。温州已经出现过一次金融危机。温州经济本来是浙江最好的，但是金融危机之后经济一蹶不振，今天已经是浙江排名最垫底的。在这种背景下，货币政策还可以更宽松，财政政策作为更直接的刺激政策，也应该充分发挥作用。
有人担心财政赤字多了会产生问题。实际上，国民财富也需要找到出口。M2现在高达130万亿，这是老百姓和企业手里的存款，是他们的财富，需要好的投资渠道。整个社会的流动性是太多而不是太少。将名义财富转化为实际财富需要通过股市和债市，特别是政府债可以作为名义财富的出口，我们国家在这方面还不是很发达。居民和企业通过投资政府债，能够获得较好的收益率。如果说政府债对子孙后代造成了负担，考虑到我们这几代人为经济增长付出的代价，让子孙后代承担一部分负担也合情合理。
有人认为现在投资效率很低，不能鼓励地方政府投资。实际上，当前地方政府的投资机会仍然很多，特别是中西部落后地区。过去20年的经济增长，主要就是沿海地区的增长。目前我国中西部地区的发展程度只相当于沿海地区九十年代末的水平，差距在15年左右，仍然存在海量的投资需求。因此，鼓励地方政府投资仍然是合理的。另一方面，政府主导的基础设施的投资不能只考虑账面上的经济回报，因为基础设施本质上能够改善民众的福利。如果把这部分福利考虑进来，基础设施投资仍然是有效率的。
中央经济工作会议提出让农民进城，来消化房地产库存。这个愿望是美好的，但现实是残酷的。农民有钱的基本上都在城里买了房子，真正打工的人要在城里头买房非常非常困难。我的一个建议是，地方政府不再自己新建保障房，而是通过发债筹资购买现有库存。由于房地产库存大，地方政府买房时可以要求打一个较大的折扣，比如六折。这样一方面能够避免房地产市场的资金断链，消化库存，盘活经济，另一方面也能够解决保障房问题，为进城农民提供住处。
总之，财政政策需要找准方向，发挥作用，把资金注入，让经济运转起来，不要让经济陷于停顿。如果政府持续观望，我担心会出现资金链条的断链，发生很大的系统性金融风险，到时再采取措施就来不及了。
林双林：政府债务过多对长期发展不利
我国目前面临经济增长速度放缓，而财政政策在经济发展中发挥着重要作用。因此，制订好“十三五”期间的财政政策对我们国家意义重大。下面先讲财政政策的理论和实证研究，然后再讲其他国家实行财政政策的经验教训，接下来讲中国财政面临的问题，最后提出一些建议。
关于政府债务对经济发展的影响，存在着不同的看法。经验分析方面，最近Reinhart和Rogoff（2010，AER）利用多国的政府债务历史数据进行的研究表明，债务占GDP比重超过90%的国家，经济增长速度平均会降低几个百分点。Checherita-Westphal和Rother（2012，EER）对12个欧元区国家1970年以来的资料研究也显示，当政府债务超过GDP的70%-80%时，债务就会通过减少储蓄及公共投资、降低全要素生产率的途径减缓经济增长。从债务可持续性的角度，欧盟制定了财政赤字不超过GDP3%、政府债务不超过60%的界限。其它对政府赤字和债务的批评，集中于政府债务会将当代人的负担转嫁给子孙后代。
从各国政府债务占GDP的比重来看，发达国家的负担都不低。美国二战时的政府债务与GDP的比例达到120%，1980年代降低到33%，现在又上升到103%。英国、法国和德国比较谨慎，目前分别是88%、96%和75%。希腊、意大利在全球金融危机之前没有控制住自己的政府债务，错过了机会，现在政府债务占GDP的比例分别是180%和130%。意大利人均GDP占美国人均GDP的比重从1993的88%，掉到2014年的64.8%，教训惨痛；希腊也回到发展中国家的行列，2014年人均GDP占美国40%。日本政府债务现在已经达到GDP的260%，2014年财政赤字率达到10%，而增长率为负数，其债务被认为是不可持续的。发展中国家中，巴西（59%）、阿根廷（45%）、智利（15%）、墨西哥（42%）等拉美国家的政府债务比例都不高。东南亚国家中，泰国（46%）、马来西亚（53%）的政府债务比例也不高。这些国家中不少过去吃过债务的苦头。
中国自1997年亚洲金融危机之后实施积极的财政政策，出现了连年不断的财政赤字和急剧增大的政府债务。2003年起实施稳健的财政政策，到2007年实现了财政盈余。2008年次贷危机后我国又实行扩张性财政政策，使得我国政府债务水平上升。根据审计署2011年的公告，我们可以对地方政府1996年以来的政府债务规模进行估算，并由此估算出地方政府的财政赤字。这些年来，地方政府财政赤字一直很高。从1997年到2014年，地方政府财政赤字占GDP的比重平均为2.8%，2009年高达9%。加上地方政府的赤字率，我国的政府赤字率这些年来处在一个很高的水平，远超欧盟的3%。截至2013年6月底，中央地方政府债务合计占GDP的56%。如果再考虑养老个人账户的缺口以及其他债务，总政府债务可能达到GDP的58%。
近来我国经济增速放缓，起源于对地方政府债务的控制。长期来看，我国面临人口老龄化，养老保障、医疗保障、环境、教育、扶贫等都需要大量政府支出，因此我国未来财政负担沉重。当前我们面临着一个两难选择：一方面我们要避免政府债务的膨胀，避免财政危机，另一方面我们又要利用财政赤字刺激经济增长，争取在人口老龄化严重之前使中国进入高收入国家的行列。目前我国实行的财政政策是不强力刺激，主要表现在地方政府的财政赤字下降方面。
无论是理论还是实证研究，都表明政府债务对经济发展在长期内是不利的。目前，一些国内外投资者依然在担心中国地方政府债务。因此，我们应该实行谨慎的、可持续的财政政策。所谓可持续的财政政策，就是使政府债务与GDP的比例长期维持在一个稳定的水平上。具体而言，平均财政赤字率在今后五年应该保持在2.5%以内，政府债务与GDP的比例保持在60%以内，不进行财政上的大规模刺激，以防止出现政府债务过高从而不利于长期经济发展的局面。在财政赤字的使用上，需要提高投资的质量和效率，关注投资的回报率，不要过分强调投资数量。可以鼓励对人力资本的投资，政府在教育、医疗、扶贫上的投资有利于人力资本的积累。另一方面，从赤字来源讲，要进行结构性减税，减少企业税负，培养经济增长的新源泉。总之，在选择财政政策的时候，要重视国家的长远发展，不要将过多债务负担转移给子孙后代。
（唐杰编辑，主讲人已审阅）
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