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sidenav header background十三五期间财政政策系列简报之二
发布日期：2015-12-29 04:30 来源：北京大学国家发展研究院
简报2015年第055期（总第1241期）
背景介绍：2015年12月23日，北京大学中国公共财政研究中心主办的2015中国公共财政论坛 “十三五期间的财政政策”研讨会在北京大学国家发展研究院万众楼举行。我们将分四期简报报告此次活动。本期简报报告中国社会科学院财经战略研究院院长、中国社会科学院学部委员高培勇教授和国务院发展研究中心宏观部巡视员孟春研究员的演讲内容。
版权声明：未经允许，请勿全文刊发或转载本简报。如希望全文刊发或转载本简报，请联系tangjie@nsd.pku.edu.cn，并经主讲人本人审阅。
高培勇： 十三五期间财政政策要全面扩张
个人对“十三五”期间的财政政策有如下四个判断。
第一，今后五年，中国的财政政策可能会呈现周期性扩张，而不仅仅是在2016年。最近中央经济工作会议提出要提高赤字率，媒体也做了很多报道。我理解这是在目标和现实之间出现巨大差距的背景条件下，不得已而做出的一个政策性的安排。
“十三五”期间，中国要在天地之间寻求通道。所谓“地”就是经济新常态。经济新常态可以从各种角度去归结，但它的主要特征之一在于经济增速趋势性下滑，这条大家都是比较同意的。只是在下滑的速度有多快、我们能把它控制在什么样的地步这些问题上，大家有不同意见。所谓“天”，就是“十三五”期间必须全面建成小康社会。这个目标不仅仅是一个文字的描述，而是有数量指标的。比如说2010年中国GDP是41万亿元，按照2010不变价格计算，2020年GDP就要达到82万亿元。这一目标没有回旋的空间，必须要完成。如何在经济增速趋势性下滑的现实基础上实现这一目标，政府面临着很大压力。
现在提出的供给侧结构性调整短期内是降低经济增速的，因此需要通过扩张需求来提升经济增速。今后五年我们不会谈论财政政策的退出问题，甚至不会谈论财政政策力度减少的问题。
第二，需要从最广义财政口径测度赤字率和债务率。财政口径不能局限于一般公共预算，而必须扩张到包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本运营预算、社会保险基金预算四项在内的所有政府预算。
很多人认为，2015年中国的财政政策不是扩张性的。一般公共预算虽然有财政赤字16200亿元，但是审计署的审计结果表明，如果把政府性基金预算和一般公共预算合并， 16200亿元的一般公共预算赤字就被冲销掉了，因为政府性基金预算是赢余的。国有资本预算也是盈余的
此外，机关事业单位握有大量的存款。财政部门认为机关事业单位存款跟他们没有关系，机关事业单位都是自己独立法人，他们的存款不属于财政部门能掌握的资金。但是这部分资金的背后都有财政的底子。机关事业单位的资金不少来自市场，但是不可忽视的一点是，有相当一部分资金来自财政存款转移。财政的计账方法有两种：一个是现收现付制，另外一个是权责发生制。平时都是现收现付制，但是到年底就用权责发生制，把资金打到账户上。大家总说年末突击花钱，其实不是突击花钱，只是突击拨款。
如果把整个公共部门作为一个整体，它的收支状况对宏观经济的影响就是十分重要的问题。过去怎么算赤字率没关系，但现在经济增速下滑，零点几个百分点都要计较，再在这个问题上马马虎虎就说不过去。评判当前的财政政策是扩张还是紧缩，评判当前的财政收支状况，不能再单单局限于一般公共预算的财政赤字状况。
第三，减税不容易落实。供给侧的结构性改革主要就是两类，一类是简政放权，一类是减税。简政放权是政府改革领域的事情，减税属于财政领域。多少年来大家都在提减税，从上个世纪九十年代东南亚金融危机就开始讲减税。总体来讲减税当然是对的，但是就怕落实，因为不好操作。中国的税收有18个税种，在实施层面减税必须要落实到具体的税种，减什么税需要说清楚。
营业税跟增值税合并也是一种减税，现在动不了。表面原因是金融部门有自己的意见，房地产部门有自己的意见，都归结到技术层面了。实际上，最根本性的原因是财政承受不了这样的压力。原来计划的是营改增减1万亿元，现在减到2000亿元就止步不前了。
中国的税制结构很失衡，70%的税属于间接税。税改的一个方向是减间接税，同时征直接税，但是房地产税目前为止还没有踪迹。如果没有房产税和个人所得税的增加，这个减税能走多远？如果要通过扩大财政赤字换取减税的成功，那么对于赤字能够达到什么样的规模需要仔细量化和认真部署。
第四，地方债务仍然面临风险。到目前为止地方政府债务究竟是多少，还有不同的统计口径。现在大家关注的只是眼前的偿还问题，逼出了地方债的置换。债务置换的规模如同挤牙膏，年初的时候报了1万亿，后来是2万亿，现在应该是3.2万亿，这绝对不会是最后的数字。但是还有一个问题恐怕被忽略掉了，那就是利息。财政部门需要注意的是，千万不能把利息支出纳入置换范围，否则债务规模就如同滚雪球般迅速扩大。
目前总体情况是各个地方都不好过，起码有六个省财政收入负增长，难以拿出钱支付利息。按照审计署统计的11万亿地方政府债务规模，利率至少是6%，一年的利息就要至少6600亿元。如果利率更高，利息规模会更大。如何支付利息？这个问题迟早要浮出水面。因此，讨论中国的地方政府债务风险，需要区分整体和各个地方。
以上是规划“十三五”财政政策时需要考虑的四个问题。只有把这四个方面都说清楚了，才能比较清晰的勾画未来五年中国财政政策的走向。
孟春：实行支持供给侧改革的财政政策
我主要就“十三五”期间支持供给侧结构性改革的财政政策谈几点看法。
首先看供给侧改革的逻辑。需求侧是投资、消费、出口三驾马车，而供给侧则是劳动力、土地、资本、创新四大要素。供给侧改革的目的是解放生产力，实现要素最优配置，促进经济发展，调整经济结构，提升经济增长的质量和速度。供给侧改革分别会在劳动力、资本、创新、政府管理四条主线上推进，从推进过程中实现化解过剩产能，降低企业成本，消化地产库存和防范金融风险。其中优化劳动力配置的措施包括开放生育政策、户籍制度改革、发展服务业、加强扶贫、重视教育；优化土地和资本配置的措施包括加速农地流转，推进利率市场化，降低融资成本，淘汰落后产能；提升创新的措施包括改善创新激励机制，为企业营造宽松的成长环境；政府落实自身改革的措施包括反腐、反垄断、简政放权，降低制度性交易成本，继续推进国企改革等等。
从供给侧结构性改革的这些内容中，可以看到“十三五”期间我们进行供给侧结构性改革是十分必要的。目前我国存在部分产品供给过剩的同时，另外一些产品供给不足，出现了结构性的失衡。今年的中央财经领导小组第11次会议上提出，当前我国经济的主要矛盾是供需不匹配，主要矛盾是供给侧。因此今后一个时期经济工作的重点和根本出路，在于推进供给侧的结构性改革。
明年是供给侧结构性改革的攻坚年，中央经济工作会议提出了明年的五大任务：去产能、降成本、去库存、补短板、去杠杆。其中第一、二、五个任务都与财政政策直接相关，另外两大任务也与财政政策有一定关系。第一个要积极稳妥地化解过剩产能，就要求提出和落实相应的财税支持政策。第二个要降成本，就要降低企业的税费负担。第五个要有效化解地方政府债务风险，就要求做好地方政府存量债务的置换工作，改善地方政府债券的发行办法。
“十三五”期间财政政策如何支持供给侧改革？我有如下五点看法。第一，要停止向僵尸企业输血。我国不少企业已经处于亏损状态，无法维持正常的经营。只是由于职工安置、银行贷款、税收等因素，地方政府仍然希望维持它们的运营，采用财政补贴、续贷、税收减免等方式继续向这些企业输血。这种企业属于僵尸企业，继续存续只是浪费资源，应该进行破产清算，兼并重组。
第二，要做好消灭僵尸企业的善后工作。处理僵尸企业势必导致大量人员的失业、坏账、呆账以及税源短缺等问题，甚至可能影响稳定。地方政府在去产能的过程中，应该高度关注这些问题，在必要的时候给予一定的财政资金支持。特别是下岗人员的安置和金融风险的管控，需要重点关注。
第三，应该加大对重点企业的扶植力度，对供给不足的产业给予一定扶持，扶持小微企业的发展，继续鼓励创业创新。通过这些措施来提高新产品的供给和有效供给的质量。不仅要满足人民的需求，更要创造新的需求推动经济社会的发展。在这个过程中，我们可以运用税收优惠、产业基金、奖励等财政手段推动这些行业和企业的发展。
第四，有限度地扩大财政赤字，以推动经济增长。目前我国经济增速放缓，财政收支压力加大。因此财政政策在这段时期需要提高财政赤字率，也意味着未来要扩大财政开支。目前我国的财政赤字率为GDP的2.3%，仍有提升空间。扩大财政开支有利于推动经济增长，保障各项重点支出。但是扩大财政赤字的同时，我认为规模不宜过大，不宜超过国际界限。
第五，要加快地方财政的税源问题研究。供给侧的结构性改革会让大量企业破产，地方政府将承受巨大的支出压力，使得原本就因为经济下行导致的资金紧张问题更加严重。所以我们要及时建立地方财政的主体税种，科学划分中央与地方的财权和事权，使财权事权协调更加协调匹配。
（唐杰 编辑）
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发布日期：2015-12-29 04:30 来源：北京大学国家发展研究院
简报2015年第055期（总第1241期）
背景介绍：2015年12月23日，北京大学中国公共财政研究中心主办的2015中国公共财政论坛 “十三五期间的财政政策”研讨会在北京大学国家发展研究院万众楼举行。我们将分四期简报报告此次活动。本期简报报告中国社会科学院财经战略研究院院长、中国社会科学院学部委员高培勇教授和国务院发展研究中心宏观部巡视员孟春研究员的演讲内容。
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高培勇： 十三五期间财政政策要全面扩张
个人对“十三五”期间的财政政策有如下四个判断。
第一，今后五年，中国的财政政策可能会呈现周期性扩张，而不仅仅是在2016年。最近中央经济工作会议提出要提高赤字率，媒体也做了很多报道。我理解这是在目标和现实之间出现巨大差距的背景条件下，不得已而做出的一个政策性的安排。
“十三五”期间，中国要在天地之间寻求通道。所谓“地”就是经济新常态。经济新常态可以从各种角度去归结，但它的主要特征之一在于经济增速趋势性下滑，这条大家都是比较同意的。只是在下滑的速度有多快、我们能把它控制在什么样的地步这些问题上，大家有不同意见。所谓“天”，就是“十三五”期间必须全面建成小康社会。这个目标不仅仅是一个文字的描述，而是有数量指标的。比如说2010年中国GDP是41万亿元，按照2010不变价格计算，2020年GDP就要达到82万亿元。这一目标没有回旋的空间，必须要完成。如何在经济增速趋势性下滑的现实基础上实现这一目标，政府面临着很大压力。
现在提出的供给侧结构性调整短期内是降低经济增速的，因此需要通过扩张需求来提升经济增速。今后五年我们不会谈论财政政策的退出问题，甚至不会谈论财政政策力度减少的问题。
第二，需要从最广义财政口径测度赤字率和债务率。财政口径不能局限于一般公共预算，而必须扩张到包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本运营预算、社会保险基金预算四项在内的所有政府预算。
很多人认为，2015年中国的财政政策不是扩张性的。一般公共预算虽然有财政赤字16200亿元，但是审计署的审计结果表明，如果把政府性基金预算和一般公共预算合并， 16200亿元的一般公共预算赤字就被冲销掉了，因为政府性基金预算是赢余的。国有资本预算也是盈余的
此外，机关事业单位握有大量的存款。财政部门认为机关事业单位存款跟他们没有关系，机关事业单位都是自己独立法人，他们的存款不属于财政部门能掌握的资金。但是这部分资金的背后都有财政的底子。机关事业单位的资金不少来自市场，但是不可忽视的一点是，有相当一部分资金来自财政存款转移。财政的计账方法有两种：一个是现收现付制，另外一个是权责发生制。平时都是现收现付制，但是到年底就用权责发生制，把资金打到账户上。大家总说年末突击花钱，其实不是突击花钱，只是突击拨款。
如果把整个公共部门作为一个整体，它的收支状况对宏观经济的影响就是十分重要的问题。过去怎么算赤字率没关系，但现在经济增速下滑，零点几个百分点都要计较，再在这个问题上马马虎虎就说不过去。评判当前的财政政策是扩张还是紧缩，评判当前的财政收支状况，不能再单单局限于一般公共预算的财政赤字状况。
第三，减税不容易落实。供给侧的结构性改革主要就是两类，一类是简政放权，一类是减税。简政放权是政府改革领域的事情，减税属于财政领域。多少年来大家都在提减税，从上个世纪九十年代东南亚金融危机就开始讲减税。总体来讲减税当然是对的，但是就怕落实，因为不好操作。中国的税收有18个税种，在实施层面减税必须要落实到具体的税种，减什么税需要说清楚。
营业税跟增值税合并也是一种减税，现在动不了。表面原因是金融部门有自己的意见，房地产部门有自己的意见，都归结到技术层面了。实际上，最根本性的原因是财政承受不了这样的压力。原来计划的是营改增减1万亿元，现在减到2000亿元就止步不前了。
中国的税制结构很失衡，70%的税属于间接税。税改的一个方向是减间接税，同时征直接税，但是房地产税目前为止还没有踪迹。如果没有房产税和个人所得税的增加，这个减税能走多远？如果要通过扩大财政赤字换取减税的成功，那么对于赤字能够达到什么样的规模需要仔细量化和认真部署。
第四，地方债务仍然面临风险。到目前为止地方政府债务究竟是多少，还有不同的统计口径。现在大家关注的只是眼前的偿还问题，逼出了地方债的置换。债务置换的规模如同挤牙膏，年初的时候报了1万亿，后来是2万亿，现在应该是3.2万亿，这绝对不会是最后的数字。但是还有一个问题恐怕被忽略掉了，那就是利息。财政部门需要注意的是，千万不能把利息支出纳入置换范围，否则债务规模就如同滚雪球般迅速扩大。
目前总体情况是各个地方都不好过，起码有六个省财政收入负增长，难以拿出钱支付利息。按照审计署统计的11万亿地方政府债务规模，利率至少是6%，一年的利息就要至少6600亿元。如果利率更高，利息规模会更大。如何支付利息？这个问题迟早要浮出水面。因此，讨论中国的地方政府债务风险，需要区分整体和各个地方。
以上是规划“十三五”财政政策时需要考虑的四个问题。只有把这四个方面都说清楚了，才能比较清晰的勾画未来五年中国财政政策的走向。
孟春：实行支持供给侧改革的财政政策
我主要就“十三五”期间支持供给侧结构性改革的财政政策谈几点看法。
首先看供给侧改革的逻辑。需求侧是投资、消费、出口三驾马车，而供给侧则是劳动力、土地、资本、创新四大要素。供给侧改革的目的是解放生产力，实现要素最优配置，促进经济发展，调整经济结构，提升经济增长的质量和速度。供给侧改革分别会在劳动力、资本、创新、政府管理四条主线上推进，从推进过程中实现化解过剩产能，降低企业成本，消化地产库存和防范金融风险。其中优化劳动力配置的措施包括开放生育政策、户籍制度改革、发展服务业、加强扶贫、重视教育；优化土地和资本配置的措施包括加速农地流转，推进利率市场化，降低融资成本，淘汰落后产能；提升创新的措施包括改善创新激励机制，为企业营造宽松的成长环境；政府落实自身改革的措施包括反腐、反垄断、简政放权，降低制度性交易成本，继续推进国企改革等等。
从供给侧结构性改革的这些内容中，可以看到“十三五”期间我们进行供给侧结构性改革是十分必要的。目前我国存在部分产品供给过剩的同时，另外一些产品供给不足，出现了结构性的失衡。今年的中央财经领导小组第11次会议上提出，当前我国经济的主要矛盾是供需不匹配，主要矛盾是供给侧。因此今后一个时期经济工作的重点和根本出路，在于推进供给侧的结构性改革。
明年是供给侧结构性改革的攻坚年，中央经济工作会议提出了明年的五大任务：去产能、降成本、去库存、补短板、去杠杆。其中第一、二、五个任务都与财政政策直接相关，另外两大任务也与财政政策有一定关系。第一个要积极稳妥地化解过剩产能，就要求提出和落实相应的财税支持政策。第二个要降成本，就要降低企业的税费负担。第五个要有效化解地方政府债务风险，就要求做好地方政府存量债务的置换工作，改善地方政府债券的发行办法。
“十三五”期间财政政策如何支持供给侧改革？我有如下五点看法。第一，要停止向僵尸企业输血。我国不少企业已经处于亏损状态，无法维持正常的经营。只是由于职工安置、银行贷款、税收等因素，地方政府仍然希望维持它们的运营，采用财政补贴、续贷、税收减免等方式继续向这些企业输血。这种企业属于僵尸企业，继续存续只是浪费资源，应该进行破产清算，兼并重组。
第二，要做好消灭僵尸企业的善后工作。处理僵尸企业势必导致大量人员的失业、坏账、呆账以及税源短缺等问题，甚至可能影响稳定。地方政府在去产能的过程中，应该高度关注这些问题，在必要的时候给予一定的财政资金支持。特别是下岗人员的安置和金融风险的管控，需要重点关注。
第三，应该加大对重点企业的扶植力度，对供给不足的产业给予一定扶持，扶持小微企业的发展，继续鼓励创业创新。通过这些措施来提高新产品的供给和有效供给的质量。不仅要满足人民的需求，更要创造新的需求推动经济社会的发展。在这个过程中，我们可以运用税收优惠、产业基金、奖励等财政手段推动这些行业和企业的发展。
第四，有限度地扩大财政赤字，以推动经济增长。目前我国经济增速放缓，财政收支压力加大。因此财政政策在这段时期需要提高财政赤字率，也意味着未来要扩大财政开支。目前我国的财政赤字率为GDP的2.3%，仍有提升空间。扩大财政开支有利于推动经济增长，保障各项重点支出。但是扩大财政赤字的同时，我认为规模不宜过大，不宜超过国际界限。
第五，要加快地方财政的税源问题研究。供给侧的结构性改革会让大量企业破产，地方政府将承受巨大的支出压力，使得原本就因为经济下行导致的资金紧张问题更加严重。所以我们要及时建立地方财政的主体税种，科学划分中央与地方的财权和事权，使财权事权协调更加协调匹配。
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