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发布日期：2016-04-08 04:44 来源：北京大学国家发展研究院
中国宏观经济（上海）论坛系列简报之一
简报2016年第005期（总第1248期）
背景介绍：2016中国宏观经济（上海）论坛暨北京大学国家发展研究院中国经济观察报告会于3月20日在上海召开，会议主办方包括北京大学国家发展研究院、上海市政府发展研究中心、上海国有资本运营研究院。我们将分三期简报报告此次会议。本期简报报告财政部财政科学研究所所长刘尚希、国家信息中心经济预测部首席经济师祝宝良的演讲内容。
版权声明：未经允许，请勿全文刊发或转载本简报。如希望全文刊发或转载本简报，请联系tangjie@nsd.pku.edu.cn，并经主讲人本人审阅。
刘尚希：推进结构性改革 促进区域经济发展
今天讨论的主题，一是结构性、供给侧的改革，另一个是经济发展。现在之所以提出供给侧的结构性改革，是因为发展提出了新的要求。要搞清楚我们需要什么样的改革，如何推动改革，首先要回到发展上来。只有理解了发展，我们才能够回答这些问题。下面提三点看法。
一、经济发展的区域性与整体性在同时强化
对发展的判断，中央已经有了一个基本的研判，就是我们已经进入了新的阶段，出现了新常态。我国当前经济发展的一个重要特征是区域性与整体性在同时强化。
从我们现有的经济增长状况可以看出，区域分化十分明显。改革开放以前，东部、中部、西部都差不多，但是在市场化的推动下，加上正在快速推进的城镇化，区域性的差异就越来越明显了。从大的方面看，东部、中部、西部、东北的发展特点都不一样。从小的方面看，珠三角、长三角、京津冀发展的特点也不一样。在经济新常态，经济面临下行压力的情况下，这种区域性的差异尤为明显。
我国发展的整体性特征不断的在加强。“十八届三中全会”决定中明确提出我国发展不再仅仅包括经济层面，而是包括了经济、社会、文化、政治和生态五个方面。五个方面需要整体性、协调性的发展。过去将其他四个方面视为经济发展的基本条件而不加考虑的做法已经行不通了。
这就意味着，我们的改革需要适应这种趋势，满足区域性发展的要求，同时需要整体设计。这是从发展的角度对我们的改革提出的要求，只有认识到这一点，我们才能真正认识到我们当前结构性改革的内涵，以及如何推动结构性的改革。
二、赋予地方更大的改革探索空间
我国经济发展的区域性特征，要求改革在进行整体性设计的同时，能够满足区域性发展的要求。如何达到这一点，我认为应当从纵向的治理结构来考虑。
我国的纵向治理结构简单来说就是中央和地方的关系。地方层面的治理包括省、市、县、乡（镇）四级。治理的基础和政府的基础是两个不同的概念，因为国家的权力并不是在中央与省、市、县、乡（镇）之间均匀的划分，实际上主要是在中央和地方两级之间划分的。
这种两级的治理架构决定了行政体制改革和财政体制改革都应该在此架构之下进行考虑。中国区域广阔，地方差异巨大，发展的区域性特征极为明显，所以产生了对地方治理的多样化要求。只有这样，才能给予地方真正的自主创新的空间。目前我们的改革，恰恰就出现了顶层设计不错，但是地方一刀切的倾向，从而在一定程度上束缚住了地方的手脚，使改革难以推进。过去的改革很多是地方自发推动的，成功后在全国范围内开展。现在发展到了新阶段，面对的问题更加复杂，更加需要地方的自主创新和自主探索，赋予地方更大的改革探索空间。从这个角度上看，改革还需要完善。
三、财政政策潜力需要进一步挖掘
财政政策既具有经济属性，也具有社会属性。当前的财政政策既属于宏观经济政策，也属于社会政策。社会政策要托底，主要是依靠财政。财政政策的主要手段有以下几种。
一个手段是通过减税影响收入。减税包括经济下行带来的自然性减税，通过税收体制改革实现的减税，以及政策性的税收优惠。税制改革方面，目前最主要的是营改增，今年5月将在全国全面推行，各个行业的税收负担只降不升。大规模的减税效应源于营改增的行业全覆盖特点，从生产性的增值税转向消费型增值税，把不动产、机器设备等全部纳入抵扣范围。政策性的税收优惠主要针对高新技术企业，还有对小微企业的税收优惠政策等。
另一个财政政策手段是投资。现在政府投资的规模与以往相比只是略有增长，但是在投资的方式上有了很大的改进。一是发挥资金的杠杆效应，四两拨千斤，通过设立引导基金来吸收社会资本；另一个是通过PPP来扩大基础建设的投资。PPP投资的成效越来越明显，全社会已经形成了PPP的热潮。不过目前我国PPP相关的法律、政策并不十分成熟，所以导致了PPP的实际进程要比预期的低一些。
再一个财政政策手段是公共消费。扩大公共消费可以加快人力资本的积累。我们的产业要走向高端，需要高端的人力资本的支撑。公共消费从短期看可以扩大内需，从长期看可以扩大供给。简而言之，这种财政政策既可以解决短期的问题，又可以增长经济长期的发展后劲，二者可以兼顾。
我认为，财政政策潜力还可以进一步的挖掘出来，而不仅仅是提高赤字率的问题。我们现在面临的问题是预算分配不能统筹，预算使用碎片化问题严重，从而大大的降低了财政资金的使用效果。积极的财政政策的着力点，应该是通过贯彻落实新预算法，完善预算管理制度，使政府的资金使用更有效率，从而显著提升积极财政政策的效果。
祝宝良：经济调整过程可能需要两年时间
2012年以来，中国经济出现了很多新特征。从去年的中央经济工作会议到今年的全国两会，政府对经济运行做出了总结，认为一方面经济在合理区间运行，结构有所调整，另一方面“四降一升”的风险一直存在。所谓的“四降”是指经济下行的压力在加大，工业企业的利润在下降，工业品的价格在下降以及政府的财政收入在下降，“一升”是指金融风险发生的概率在上升。
在此背景之下，我主要谈两个方面的问题：一是我们为什么要开展供给侧结构性改革，另一个是我们今年具体工作的主要亮点是什么。
一、经济下行的结构性原因更重要
从外因上看，从2001年到2007年，美国人借钱消费，欧洲人搞福利消费，产生了巨大的市场需求，中国从资源富余国进口原材料，生产之后，出口海外，同时借钱给美国和欧洲让他们消费，从而形成了一个完整的循环过程。这样一个循环在2008年美国次贷危机之后被打破。美国努力去杠杆，重新进行工业化，制定新的贸易规则，使得中国的外需一下子减少了很大一块，所以中国就没有办法单纯依靠外需来消化产能。我认为这是一个结构性的问题。
从内因上看，既有供给侧结构性的原因，也有体制性的原因。中国人均收入接近8000美元，很多人的收入已经超过1万美元。处在这样一个发展阶段，要素结构出现了改变，需求结构转向以服务业为主。这些因素导致产能过剩问题愈发严重。同时，我们又缺乏服务业的供给。两个方面的合力造成了我们现在的困境。
在经济基础发生变化的同时，我们的体制机制性问题的改善速度很慢，比如说地方政府的行为问题、国有企业的改革问题等。这导致我们经济生活中出现了一大批僵尸企业，当然这里面还有劳动力下岗问题和债务如何处理等考量因素。
另一个问题是近几年来较为宽松的货币政策并没有能够成功的拉动经济的发展，这是因为宽松政策的边际效应在下降。造成这种下降的边际效应的原因也包括体制性的问题，比如政策效应很难传导到实际需要的部门中去。
二、今年全国两会的四大亮点
通过对两会的解读，我认为主要有四个方面的亮点。其一是强调了发展是第一要务。其二是要进行供给侧结构性改革，主要是“三去一降一补”，我个人认为未来三到五年，特别是在三年以内这个问题能够得到较好的解决。其三是新旧动能的转换，新的动能包括四个范畴，即新产品、新技术、新业态和新商业模式。各个地方按照自己的比较优势来发展自己的产业。其四是要完成这些任务，核心是人的积极性，主要是企业家、创新人才和广大干部。需要调动这三个关键少数的积极性。
短期来看，这四个方面的问题如何影响需求，需要大家认真思考。在去产能问题上，我认为尽量要让企业安乐死，通过兼并重组而不是破产的方式解决问题。在去杠杆上，我的理解是要去企业的杠杆，适度增加政府的杠杆，通过资本市场的发展来增加居民的杠杆。对经济增长有拉动作用的是补短板和降成本。降成本除了减税以外，一些制度性的成本有下降的空间，如“五险一金”尤其是“一金”等。对于补短板，我认为主要有四个方面的短板要补。一是基础设施建设，包括环境建设；二是新旧动能的转换；三是服务业有需求但是供给跟不上；四是扶贫。
大家的担心是去库存、去杠杆、去产能要到什么时候结束。我认为等到五大传统产业比例下降，四新产业比例上升，等上升到与传统产业的比例差不多持平了，那时基本上经济就能达到一个较稳定的状态了。从需求角度看，房地产的投资和库存在经历下降并开始稳定之后，经济发展的速度才能够起来，我认为这可能需要两年左右的时间。整个经济的调整过程需要时间。
预测中国经济还要关注两个问题，一个是国际经济的发展趋势是怎样的，另一个是中国的金融风险状况如何。后者十分重要，一旦金融风险爆发，经济发展的路径就会立刻不同。对这两个问题我们需要时刻保持足够的警惕。
（唐杰编辑）
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刘尚希：推进结构性改革 促进区域经济发展
今天讨论的主题，一是结构性、供给侧的改革，另一个是经济发展。现在之所以提出供给侧的结构性改革，是因为发展提出了新的要求。要搞清楚我们需要什么样的改革，如何推动改革，首先要回到发展上来。只有理解了发展，我们才能够回答这些问题。下面提三点看法。
一、经济发展的区域性与整体性在同时强化
对发展的判断，中央已经有了一个基本的研判，就是我们已经进入了新的阶段，出现了新常态。我国当前经济发展的一个重要特征是区域性与整体性在同时强化。
从我们现有的经济增长状况可以看出，区域分化十分明显。改革开放以前，东部、中部、西部都差不多，但是在市场化的推动下，加上正在快速推进的城镇化，区域性的差异就越来越明显了。从大的方面看，东部、中部、西部、东北的发展特点都不一样。从小的方面看，珠三角、长三角、京津冀发展的特点也不一样。在经济新常态，经济面临下行压力的情况下，这种区域性的差异尤为明显。
我国发展的整体性特征不断的在加强。“十八届三中全会”决定中明确提出我国发展不再仅仅包括经济层面，而是包括了经济、社会、文化、政治和生态五个方面。五个方面需要整体性、协调性的发展。过去将其他四个方面视为经济发展的基本条件而不加考虑的做法已经行不通了。
这就意味着，我们的改革需要适应这种趋势，满足区域性发展的要求，同时需要整体设计。这是从发展的角度对我们的改革提出的要求，只有认识到这一点，我们才能真正认识到我们当前结构性改革的内涵，以及如何推动结构性的改革。
二、赋予地方更大的改革探索空间
我国经济发展的区域性特征，要求改革在进行整体性设计的同时，能够满足区域性发展的要求。如何达到这一点，我认为应当从纵向的治理结构来考虑。
我国的纵向治理结构简单来说就是中央和地方的关系。地方层面的治理包括省、市、县、乡（镇）四级。治理的基础和政府的基础是两个不同的概念，因为国家的权力并不是在中央与省、市、县、乡（镇）之间均匀的划分，实际上主要是在中央和地方两级之间划分的。
这种两级的治理架构决定了行政体制改革和财政体制改革都应该在此架构之下进行考虑。中国区域广阔，地方差异巨大，发展的区域性特征极为明显，所以产生了对地方治理的多样化要求。只有这样，才能给予地方真正的自主创新的空间。目前我们的改革，恰恰就出现了顶层设计不错，但是地方一刀切的倾向，从而在一定程度上束缚住了地方的手脚，使改革难以推进。过去的改革很多是地方自发推动的，成功后在全国范围内开展。现在发展到了新阶段，面对的问题更加复杂，更加需要地方的自主创新和自主探索，赋予地方更大的改革探索空间。从这个角度上看，改革还需要完善。
三、财政政策潜力需要进一步挖掘
财政政策既具有经济属性，也具有社会属性。当前的财政政策既属于宏观经济政策，也属于社会政策。社会政策要托底，主要是依靠财政。财政政策的主要手段有以下几种。
一个手段是通过减税影响收入。减税包括经济下行带来的自然性减税，通过税收体制改革实现的减税，以及政策性的税收优惠。税制改革方面，目前最主要的是营改增，今年5月将在全国全面推行，各个行业的税收负担只降不升。大规模的减税效应源于营改增的行业全覆盖特点，从生产性的增值税转向消费型增值税，把不动产、机器设备等全部纳入抵扣范围。政策性的税收优惠主要针对高新技术企业，还有对小微企业的税收优惠政策等。
另一个财政政策手段是投资。现在政府投资的规模与以往相比只是略有增长，但是在投资的方式上有了很大的改进。一是发挥资金的杠杆效应，四两拨千斤，通过设立引导基金来吸收社会资本；另一个是通过PPP来扩大基础建设的投资。PPP投资的成效越来越明显，全社会已经形成了PPP的热潮。不过目前我国PPP相关的法律、政策并不十分成熟，所以导致了PPP的实际进程要比预期的低一些。
再一个财政政策手段是公共消费。扩大公共消费可以加快人力资本的积累。我们的产业要走向高端，需要高端的人力资本的支撑。公共消费从短期看可以扩大内需，从长期看可以扩大供给。简而言之，这种财政政策既可以解决短期的问题，又可以增长经济长期的发展后劲，二者可以兼顾。
我认为，财政政策潜力还可以进一步的挖掘出来，而不仅仅是提高赤字率的问题。我们现在面临的问题是预算分配不能统筹，预算使用碎片化问题严重，从而大大的降低了财政资金的使用效果。积极的财政政策的着力点，应该是通过贯彻落实新预算法，完善预算管理制度，使政府的资金使用更有效率，从而显著提升积极财政政策的效果。
祝宝良：经济调整过程可能需要两年时间
2012年以来，中国经济出现了很多新特征。从去年的中央经济工作会议到今年的全国两会，政府对经济运行做出了总结，认为一方面经济在合理区间运行，结构有所调整，另一方面“四降一升”的风险一直存在。所谓的“四降”是指经济下行的压力在加大，工业企业的利润在下降，工业品的价格在下降以及政府的财政收入在下降，“一升”是指金融风险发生的概率在上升。
在此背景之下，我主要谈两个方面的问题：一是我们为什么要开展供给侧结构性改革，另一个是我们今年具体工作的主要亮点是什么。
一、经济下行的结构性原因更重要
从外因上看，从2001年到2007年，美国人借钱消费，欧洲人搞福利消费，产生了巨大的市场需求，中国从资源富余国进口原材料，生产之后，出口海外，同时借钱给美国和欧洲让他们消费，从而形成了一个完整的循环过程。这样一个循环在2008年美国次贷危机之后被打破。美国努力去杠杆，重新进行工业化，制定新的贸易规则，使得中国的外需一下子减少了很大一块，所以中国就没有办法单纯依靠外需来消化产能。我认为这是一个结构性的问题。
从内因上看，既有供给侧结构性的原因，也有体制性的原因。中国人均收入接近8000美元，很多人的收入已经超过1万美元。处在这样一个发展阶段，要素结构出现了改变，需求结构转向以服务业为主。这些因素导致产能过剩问题愈发严重。同时，我们又缺乏服务业的供给。两个方面的合力造成了我们现在的困境。
在经济基础发生变化的同时，我们的体制机制性问题的改善速度很慢，比如说地方政府的行为问题、国有企业的改革问题等。这导致我们经济生活中出现了一大批僵尸企业，当然这里面还有劳动力下岗问题和债务如何处理等考量因素。
另一个问题是近几年来较为宽松的货币政策并没有能够成功的拉动经济的发展，这是因为宽松政策的边际效应在下降。造成这种下降的边际效应的原因也包括体制性的问题，比如政策效应很难传导到实际需要的部门中去。
二、今年全国两会的四大亮点
通过对两会的解读，我认为主要有四个方面的亮点。其一是强调了发展是第一要务。其二是要进行供给侧结构性改革，主要是“三去一降一补”，我个人认为未来三到五年，特别是在三年以内这个问题能够得到较好的解决。其三是新旧动能的转换，新的动能包括四个范畴，即新产品、新技术、新业态和新商业模式。各个地方按照自己的比较优势来发展自己的产业。其四是要完成这些任务，核心是人的积极性，主要是企业家、创新人才和广大干部。需要调动这三个关键少数的积极性。
短期来看，这四个方面的问题如何影响需求，需要大家认真思考。在去产能问题上，我认为尽量要让企业安乐死，通过兼并重组而不是破产的方式解决问题。在去杠杆上，我的理解是要去企业的杠杆，适度增加政府的杠杆，通过资本市场的发展来增加居民的杠杆。对经济增长有拉动作用的是补短板和降成本。降成本除了减税以外，一些制度性的成本有下降的空间，如“五险一金”尤其是“一金”等。对于补短板，我认为主要有四个方面的短板要补。一是基础设施建设，包括环境建设；二是新旧动能的转换；三是服务业有需求但是供给跟不上；四是扶贫。
大家的担心是去库存、去杠杆、去产能要到什么时候结束。我认为等到五大传统产业比例下降，四新产业比例上升，等上升到与传统产业的比例差不多持平了，那时基本上经济就能达到一个较稳定的状态了。从需求角度看，房地产的投资和库存在经历下降并开始稳定之后，经济发展的速度才能够起来，我认为这可能需要两年左右的时间。整个经济的调整过程需要时间。
预测中国经济还要关注两个问题，一个是国际经济的发展趋势是怎样的，另一个是中国的金融风险状况如何。后者十分重要，一旦金融风险爆发，经济发展的路径就会立刻不同。对这两个问题我们需要时刻保持足够的警惕。
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