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sidenav header backgroundCMRC中国经济观察第46次报告会系列简报之二
发布日期：2016-05-24 02:18 来源：北京大学国家发展研究院
CMRC中国经济观察第46次报告会系列简报之二
简报2016年第019期（总第1262期）
背景介绍：2016年5月22日下午，“CMRC中国经济观察”第46次季度报告会在北京大学国家发展研究院万众楼举行。我们将分五期简报报告此次会议。本次简报该报告北京大学国家发展研究院卢锋教授、商务部国际贸易经济合作研究院前院长霍建国先生、对外经济贸易大学法学院陈卫东教授的演讲内容。
版权声明：未经允许，请勿全文刊发或转载本简报。如希望全文刊发或转载本简报，请联系tangjie@nsd.pku.edu.cn，并经主讲人本人审阅。
卢锋：“解析中国“市场经济地位”问题
5月12日欧盟法院通过有关中国市场经济地位的决议，反对承认中国是市场经济地位，宣称未来对中国企业实施双反措施时继续采取“非标准方法”，引发国内各界广泛关注和评论。问题的关键在于如何理解入世议定书第15条准确含义。本文依据专题研究结果，首先对中国入世议定书第15条文本进行解读，然后梳理围绕理解该法条几个阶段演变过程以及与四点主要争议内容，接着考察我国过去十余年遭遇贸易争端情况、我国钢铁业扩张以及欧洲决议原因等相关问题，最后探讨应对政策。
中国入世议定书第15条a款规定，WTO成员对中国企业进行反倾销调查确定相关产品价格和成本时可有两种选择：一种是采用中国的成本和价格，一种是可以不使用中国成本和价格。如果被调查中国企业能证明其所处行业符合市场经济条件，WTO进口成员就应用中国的成本和价格；如果中国企业不能证明所处行业具备市场经济条件，WTO进口成员就可以不用中国的成本和价格。第15条d款规定，如果某WTO成员认定中国市场经济地位则整个a款终止。在任何情况下，a款下第二种情况在中国入世15年后终止。这就是“日落条款”。
今年12月11日中国入世15年期满。然而始料未及的是，围绕“日落条款”到期后什么会终止或“落下”问题，各方解读大相径庭并经历多年讨论争议，至今未有定论。日前欧洲法院决议是有关争议的产物，并可能将争论推向新阶段。
中国入世最初十年前后，这一问题主要是国内讨论。当时一边倒的看法是“自动承认说”，就是认为“日落条款”一旦到期，其他WTO成员国将自动承认中国的市场经济地位。诸多学者和各类媒体讨论都表达过自动承认说，个别参与讨论国外人士也赞同这一观点。在2011年9月达沃斯论坛上，温家宝前总理演讲时也提过这一看法，并督促有关国家提前承认中国市场经济地位。
2011年11月意大利法学家O’Connor发表一篇评论文章，从不同角度分析认为不存在自动承认说，质疑自动承认说是个神话。这篇反方文章语惊四座，引发国际法学界关注。2014年WTO《全球贸易与海关期刊》第三、四期共发表六篇文章，从不同角度阐述不同观点。随着欧洲法院搞出新决议，这个问题讨论争论可能会推进到最后阶段：有关国家以及WTO有望渐次亮明官方观点，有关讨论从学界争论变成公众关注热点问题，
系统梳理有关讨论大量文献和最新演变，其中至少涉及四个层面相互联系问题。一是自动承认市场经济地位说能否成立？或曰日落条款到期后针对我国的非市场经济标签是否自动落下。不难看出，一度流行的自动承认说虽然有多方面理由，如能实现对我国企业改善外部经营环境最为有利，然而认定入世第15条赋予中国自动获得市场经济地位的解读方式确实存在困难。近年反方观点得到较多认可，一些早先倡导自动承认说的专家也改变立场。从公开报道信息看，我国官方近年不再公开坚持自动说观点，最近有关部门回应欧洲决议也没再提自动说。
二是整个a条款会不会落下？不少国外研究人员，包括欧洲法院最近决议，都认为日落条款否定的是a下面第二项，不是整个a条款。从直接法条叙述结构看，这一理解有明显依据。不过国内外也有一些专家从不同角度分析认为，实际上整个a条款都应该废掉。
三是替代国方法要不要落下？中国有关部门明确表示，日落条款到期之日，就是替代国方法一劳永逸终结之时。然而国外也有学者主张替代国方法并未必然终结。欧洲法院最近决议文本并未坚持替代国方法，而是要继续采用非标准方法。
第四，举证责任要不要落下？过去面临贸易争端，中国企业有义务证明有关行业满足市场经济条件。万一未来仍保留与中国市场经济地位相联系的某种区别性待遇，中国企业是否仍要承担被动举证义务，抑或举证责任转移到进口国方面。就此问题而言，国外虽仍有个别人近乎狡辩地主张中国仍有举证责任，但是共识性看法是届时举证责任将转移到进口国方面。
第15条对我国不利影响多大？数据显示，过去十余年间我国成了全世界遭遇贸易争端次数最多国家，这虽然与中国开放发展相对竞争力提升和出口超常增长有关，第15条对进口国发起贸易调查提供便利显然也有一定作用。具体观察，2004-2013年我国遭遇贸易救济诉讼涉案金额最高为2012年277亿美元，占该年出口总额1.35%；最低年份为2004年12.6亿美元，占当年出口总额0.21%；历年涉案金额占出口额比例简单平均值0.48%。可见到贸易争端带来冲击大体仍处于可控范围。
欧洲法院决议专门提到中国钢铁产能过剩对欧洲影响，以此作为其决议依据之一。新世纪初年我国钢铁业超预期增长，产量从1亿度吨增长到8亿吨，近年经济下行调整期出现产能过剩并且出口增长较快。钢铁业扩张是新世纪初年中国经济追赶加速伴生过程，相关调整确实受体制不完善因素影响，更多还是体现了市场经济下产业调整的逻辑。欧洲决议认为中国钢铁等商品价格不反应供求关系是片面和武断的，与其对中国日落条款含义解读偏差具有联系。
前几年争取市场经济地位，中国官方对欧盟方面做了较多工作，希望欧盟带好头，现在变化出乎意料。欧洲政策立场受到以下几方面因素影响。一是在全球经济结构大调整的背景下，欧盟等发达国家面临经济困难，保护主义倾向抬头。近年中国钢铁业出口较快增加，给欧盟提供借口。二是对中国市场经济发展现象和状态，在认知判断上有片面性甚至成见偏见。三是与“日落条款”个别地方表述不是十分精密也有一定关系。
最后，就如何应对提出几点探讨。要区分市场经济概念不同语境含义：入世反倾销条款涉及市场经济地位问题，我国选择市场经济制度体制和发展道路问题，我国市场体制建设尚存问题需要改革问题。我们应争取WTO框架内反倾销非歧视待遇意义上的市场经济地位，然而自身经济体制与发展道路选择自然并非求得国外程序性认可。
要坚持自由贸易和全球化方针，倡导多边规则，进一步推动改革完善WTO体制。在国内的市场经济建设方面，要力促改革，包括国企改革，民营企业的准入改革，土地制度的改革，要素价格扭曲的价格。
要针对欧洲立场转变动向，要鼓励支持不同学科研究人员合作研究，采用摆事实讲道理方法，介绍我国几十年改革开放在建立培育开放型市场经济体制方面努力，客观评估这一进程取得历史性成就与尚存问题。尤其要在全面、客观与公允解读第15条内容基础上，质疑批评WTO成员国在“日落条款”到期后仍试图维持在“双反”问题上对中国实施歧视性方法的不合理主张。
要积极与WTO方面沟通合作。中国是第一个接受种种特殊规则后加入WTO大国，依据日落条款基本含义按时终止歧视性规则，是坚持WTO内在规则一致性原则的要求。同时也应继续做欧盟工作，在欧美相关政策尚未最后摊牌的窗口期，积极推动其政策增加合作性，减少博弈性，避免对抗性。
霍建国：评“中国市场经济地位”问题
对卢锋教授的所有观点基本上表示赞同。下面首先谈对欧盟议会决议的看法，认为欧盟是在美国、欧盟内成员国、中国三方势力的逼迫下，做出的这个决议。具体而言，美国一直在做欧盟工作，希望欧盟率先表态，否定15条。欧盟内部面临着各个国家钢铁业，特别是南欧国家强烈的抗议和反对，对内很难平息。中国从去年开始每次见到欧盟上下层官员，总是做欧盟工作，希望欧盟早一点承认中国市场经济地位。三方势力逼得欧盟通过议会的形式形成这个表决结果，以便对内对外都好交代。
我们可以坚信我国官方的表态和现在法学的研究，仍然认为从法律的角度讲，中国和WTO签的协议，是很严肃的法律文本，到期应该执行。从现在的情况看，对这个问题的判断可能还要从各个方面，更深入的去研究和把握。第15条相关条款到期后，最大的可能是WTO默认，甚至在适当的场合表态，从WTO对文件的理解上，认为应该不再用第三国价格对中国进行反倾销调查。但是，从目前的态势看，美国至少不会主动放弃第三国价格方法，现在欧盟也在给WTO施压，让WTO不要这么做。
对于第15条条款本身来讲，确实不公平。这个条款让中国长期以来受损很大。虽然从总量上看，反倾销对我国出口影响不大，但是对于相关企业则是致命的。从这种现象来看，我们还是要做WTO的工作，让WTO在这个问题上要坚持一下，或者要做出一个公正的裁决。针对有人持有的现在没到期、到期再说的观点，建议还是要抓紧和WTO进行沟通，求得一些谅解，至少应该争得WTO对这个条款的一种认可，到期才能保证落实。我们在WTO这边还是有基础的，这点很关键。
对于欧盟目前的做法，现在也不能进入到完全对抗制裁的阶段，还要跟欧盟进行沟通，看能否把摇摆的欧盟稍微推一推，有没有可能让欧盟最终不至于干扰这个决定的落实。
最后，对于欧盟提出的市场经济的五条标准，中国是基本上符合的。但是严格地从市场化的改革的角度来讲，我们国内的差距还是有的。最终只有通过改革开放，通过激活中国的增长活力，进一步提升中国的竞争力，在国际面前才会变得更主动，而这是关键。
陈卫东：中国的非市场经济地位有关的法律问题
针对欧洲议会议案反对承认中国市场经济地位引发的担忧，欧洲议会的议案体现了欧盟内部一种试图在2016年之后继续维持对中国在反倾销领域歧视性做法的鲜明立场。但是议案需要由28个成员国共同组成的欧洲理事会通过，才能产生法律效力。因此中国可以做欧盟部分成员国的工作，导致这个议案最后不能通过。下面首先对中国非市场经济地位的起源进行了介绍，接着对中国的应对措施进行了分析，最后对2016年之后中国的市场经济地位问题进行了展望。
首先，简单回顾中国非市场经济地位的起源。非市场经济地位不是来自WTO，而是来自于美国等国的国内法。是不是市场经济国家，不是由WTO来规定和决定，而是取决于各个成员的国内法。在中国加入WTO以后，中国是不是，以及在什么时候，在什么样的条件下取得市场经济地位，并不是WTO来决定的，而是由各个成员自行决定。
当中国在反倾销中面临不公平待遇时，中国有三个方面的应对措施。第一，外交谈判。加入WTO以后中国政府曾经把获得相关国家承认中国的完全市场经济地位作为外交工作的重中之重，也取得了相关成果。第二，进口国国内应诉。中国企业在中国政府的支持下，根据进口国的国内法，积极申请市场经济地位，或在进口国国内法院中起诉调查机构的不合理的做法第三，在WTO争端解决机制起诉。到目前为止，中国在WTO作为起诉方一共13起案件，其中有八起涉及到美欧对华的歧视性做法，大部分的案件中中国获得了胜诉，但结果没有取得我们期望的成果。
最后，对中国的市场经济地位问题进行前瞻展望，得出三点结论。第一，2016年之后美国和欧盟不应对中国产品在继续适用替代国价格计算正常价格，但与此同时也不应该理解为中国就自动获得市场经济地位。第二，美国和欧盟仍然可以用其他的方法，采用向第三国的出口价格和结构价格，对中国算出较大的倾销幅度。但不管怎样，这个新方法肯定比替代国方法对进口国的限制更多，对中国的权利的保障更有利。第三，最极端的情况是继续适用替代国价格做法。这个方面法律界的看法非常一致，认为美欧有义务在2016年12月10日废止替代国价格做法，否则，我们可以结合其反倾销的具体措施到WTO起诉，而且我们有绝对的把握获得胜诉。
（唐杰 编辑）
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背景介绍：2016年5月22日下午，“CMRC中国经济观察”第46次季度报告会在北京大学国家发展研究院万众楼举行。我们将分五期简报报告此次会议。本次简报该报告北京大学国家发展研究院卢锋教授、商务部国际贸易经济合作研究院前院长霍建国先生、对外经济贸易大学法学院陈卫东教授的演讲内容。
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卢锋：“解析中国“市场经济地位”问题
5月12日欧盟法院通过有关中国市场经济地位的决议，反对承认中国是市场经济地位，宣称未来对中国企业实施双反措施时继续采取“非标准方法”，引发国内各界广泛关注和评论。问题的关键在于如何理解入世议定书第15条准确含义。本文依据专题研究结果，首先对中国入世议定书第15条文本进行解读，然后梳理围绕理解该法条几个阶段演变过程以及与四点主要争议内容，接着考察我国过去十余年遭遇贸易争端情况、我国钢铁业扩张以及欧洲决议原因等相关问题，最后探讨应对政策。
中国入世议定书第15条a款规定，WTO成员对中国企业进行反倾销调查确定相关产品价格和成本时可有两种选择：一种是采用中国的成本和价格，一种是可以不使用中国成本和价格。如果被调查中国企业能证明其所处行业符合市场经济条件，WTO进口成员就应用中国的成本和价格；如果中国企业不能证明所处行业具备市场经济条件，WTO进口成员就可以不用中国的成本和价格。第15条d款规定，如果某WTO成员认定中国市场经济地位则整个a款终止。在任何情况下，a款下第二种情况在中国入世15年后终止。这就是“日落条款”。
今年12月11日中国入世15年期满。然而始料未及的是，围绕“日落条款”到期后什么会终止或“落下”问题，各方解读大相径庭并经历多年讨论争议，至今未有定论。日前欧洲法院决议是有关争议的产物，并可能将争论推向新阶段。
中国入世最初十年前后，这一问题主要是国内讨论。当时一边倒的看法是“自动承认说”，就是认为“日落条款”一旦到期，其他WTO成员国将自动承认中国的市场经济地位。诸多学者和各类媒体讨论都表达过自动承认说，个别参与讨论国外人士也赞同这一观点。在2011年9月达沃斯论坛上，温家宝前总理演讲时也提过这一看法，并督促有关国家提前承认中国市场经济地位。
2011年11月意大利法学家O’Connor发表一篇评论文章，从不同角度分析认为不存在自动承认说，质疑自动承认说是个神话。这篇反方文章语惊四座，引发国际法学界关注。2014年WTO《全球贸易与海关期刊》第三、四期共发表六篇文章，从不同角度阐述不同观点。随着欧洲法院搞出新决议，这个问题讨论争论可能会推进到最后阶段：有关国家以及WTO有望渐次亮明官方观点，有关讨论从学界争论变成公众关注热点问题，
系统梳理有关讨论大量文献和最新演变，其中至少涉及四个层面相互联系问题。一是自动承认市场经济地位说能否成立？或曰日落条款到期后针对我国的非市场经济标签是否自动落下。不难看出，一度流行的自动承认说虽然有多方面理由，如能实现对我国企业改善外部经营环境最为有利，然而认定入世第15条赋予中国自动获得市场经济地位的解读方式确实存在困难。近年反方观点得到较多认可，一些早先倡导自动承认说的专家也改变立场。从公开报道信息看，我国官方近年不再公开坚持自动说观点，最近有关部门回应欧洲决议也没再提自动说。
二是整个a条款会不会落下？不少国外研究人员，包括欧洲法院最近决议，都认为日落条款否定的是a下面第二项，不是整个a条款。从直接法条叙述结构看，这一理解有明显依据。不过国内外也有一些专家从不同角度分析认为，实际上整个a条款都应该废掉。
三是替代国方法要不要落下？中国有关部门明确表示，日落条款到期之日，就是替代国方法一劳永逸终结之时。然而国外也有学者主张替代国方法并未必然终结。欧洲法院最近决议文本并未坚持替代国方法，而是要继续采用非标准方法。
第四，举证责任要不要落下？过去面临贸易争端，中国企业有义务证明有关行业满足市场经济条件。万一未来仍保留与中国市场经济地位相联系的某种区别性待遇，中国企业是否仍要承担被动举证义务，抑或举证责任转移到进口国方面。就此问题而言，国外虽仍有个别人近乎狡辩地主张中国仍有举证责任，但是共识性看法是届时举证责任将转移到进口国方面。
第15条对我国不利影响多大？数据显示，过去十余年间我国成了全世界遭遇贸易争端次数最多国家，这虽然与中国开放发展相对竞争力提升和出口超常增长有关，第15条对进口国发起贸易调查提供便利显然也有一定作用。具体观察，2004-2013年我国遭遇贸易救济诉讼涉案金额最高为2012年277亿美元，占该年出口总额1.35%；最低年份为2004年12.6亿美元，占当年出口总额0.21%；历年涉案金额占出口额比例简单平均值0.48%。可见到贸易争端带来冲击大体仍处于可控范围。
欧洲法院决议专门提到中国钢铁产能过剩对欧洲影响，以此作为其决议依据之一。新世纪初年我国钢铁业超预期增长，产量从1亿度吨增长到8亿吨，近年经济下行调整期出现产能过剩并且出口增长较快。钢铁业扩张是新世纪初年中国经济追赶加速伴生过程，相关调整确实受体制不完善因素影响，更多还是体现了市场经济下产业调整的逻辑。欧洲决议认为中国钢铁等商品价格不反应供求关系是片面和武断的，与其对中国日落条款含义解读偏差具有联系。
前几年争取市场经济地位，中国官方对欧盟方面做了较多工作，希望欧盟带好头，现在变化出乎意料。欧洲政策立场受到以下几方面因素影响。一是在全球经济结构大调整的背景下，欧盟等发达国家面临经济困难，保护主义倾向抬头。近年中国钢铁业出口较快增加，给欧盟提供借口。二是对中国市场经济发展现象和状态，在认知判断上有片面性甚至成见偏见。三是与“日落条款”个别地方表述不是十分精密也有一定关系。
最后，就如何应对提出几点探讨。要区分市场经济概念不同语境含义：入世反倾销条款涉及市场经济地位问题，我国选择市场经济制度体制和发展道路问题，我国市场体制建设尚存问题需要改革问题。我们应争取WTO框架内反倾销非歧视待遇意义上的市场经济地位，然而自身经济体制与发展道路选择自然并非求得国外程序性认可。
要坚持自由贸易和全球化方针，倡导多边规则，进一步推动改革完善WTO体制。在国内的市场经济建设方面，要力促改革，包括国企改革，民营企业的准入改革，土地制度的改革，要素价格扭曲的价格。
要针对欧洲立场转变动向，要鼓励支持不同学科研究人员合作研究，采用摆事实讲道理方法，介绍我国几十年改革开放在建立培育开放型市场经济体制方面努力，客观评估这一进程取得历史性成就与尚存问题。尤其要在全面、客观与公允解读第15条内容基础上，质疑批评WTO成员国在“日落条款”到期后仍试图维持在“双反”问题上对中国实施歧视性方法的不合理主张。
要积极与WTO方面沟通合作。中国是第一个接受种种特殊规则后加入WTO大国，依据日落条款基本含义按时终止歧视性规则，是坚持WTO内在规则一致性原则的要求。同时也应继续做欧盟工作，在欧美相关政策尚未最后摊牌的窗口期，积极推动其政策增加合作性，减少博弈性，避免对抗性。
霍建国：评“中国市场经济地位”问题
对卢锋教授的所有观点基本上表示赞同。下面首先谈对欧盟议会决议的看法，认为欧盟是在美国、欧盟内成员国、中国三方势力的逼迫下，做出的这个决议。具体而言，美国一直在做欧盟工作，希望欧盟率先表态，否定15条。欧盟内部面临着各个国家钢铁业，特别是南欧国家强烈的抗议和反对，对内很难平息。中国从去年开始每次见到欧盟上下层官员，总是做欧盟工作，希望欧盟早一点承认中国市场经济地位。三方势力逼得欧盟通过议会的形式形成这个表决结果，以便对内对外都好交代。
我们可以坚信我国官方的表态和现在法学的研究，仍然认为从法律的角度讲，中国和WTO签的协议，是很严肃的法律文本，到期应该执行。从现在的情况看，对这个问题的判断可能还要从各个方面，更深入的去研究和把握。第15条相关条款到期后，最大的可能是WTO默认，甚至在适当的场合表态，从WTO对文件的理解上，认为应该不再用第三国价格对中国进行反倾销调查。但是，从目前的态势看，美国至少不会主动放弃第三国价格方法，现在欧盟也在给WTO施压，让WTO不要这么做。
对于第15条条款本身来讲，确实不公平。这个条款让中国长期以来受损很大。虽然从总量上看，反倾销对我国出口影响不大，但是对于相关企业则是致命的。从这种现象来看，我们还是要做WTO的工作，让WTO在这个问题上要坚持一下，或者要做出一个公正的裁决。针对有人持有的现在没到期、到期再说的观点，建议还是要抓紧和WTO进行沟通，求得一些谅解，至少应该争得WTO对这个条款的一种认可，到期才能保证落实。我们在WTO这边还是有基础的，这点很关键。
对于欧盟目前的做法，现在也不能进入到完全对抗制裁的阶段，还要跟欧盟进行沟通，看能否把摇摆的欧盟稍微推一推，有没有可能让欧盟最终不至于干扰这个决定的落实。
最后，对于欧盟提出的市场经济的五条标准，中国是基本上符合的。但是严格地从市场化的改革的角度来讲，我们国内的差距还是有的。最终只有通过改革开放，通过激活中国的增长活力，进一步提升中国的竞争力，在国际面前才会变得更主动，而这是关键。
陈卫东：中国的非市场经济地位有关的法律问题
针对欧洲议会议案反对承认中国市场经济地位引发的担忧，欧洲议会的议案体现了欧盟内部一种试图在2016年之后继续维持对中国在反倾销领域歧视性做法的鲜明立场。但是议案需要由28个成员国共同组成的欧洲理事会通过，才能产生法律效力。因此中国可以做欧盟部分成员国的工作，导致这个议案最后不能通过。下面首先对中国非市场经济地位的起源进行了介绍，接着对中国的应对措施进行了分析，最后对2016年之后中国的市场经济地位问题进行了展望。
首先，简单回顾中国非市场经济地位的起源。非市场经济地位不是来自WTO，而是来自于美国等国的国内法。是不是市场经济国家，不是由WTO来规定和决定，而是取决于各个成员的国内法。在中国加入WTO以后，中国是不是，以及在什么时候，在什么样的条件下取得市场经济地位，并不是WTO来决定的，而是由各个成员自行决定。
当中国在反倾销中面临不公平待遇时，中国有三个方面的应对措施。第一，外交谈判。加入WTO以后中国政府曾经把获得相关国家承认中国的完全市场经济地位作为外交工作的重中之重，也取得了相关成果。第二，进口国国内应诉。中国企业在中国政府的支持下，根据进口国的国内法，积极申请市场经济地位，或在进口国国内法院中起诉调查机构的不合理的做法第三，在WTO争端解决机制起诉。到目前为止，中国在WTO作为起诉方一共13起案件，其中有八起涉及到美欧对华的歧视性做法，大部分的案件中中国获得了胜诉，但结果没有取得我们期望的成果。
最后，对中国的市场经济地位问题进行前瞻展望，得出三点结论。第一，2016年之后美国和欧盟不应对中国产品在继续适用替代国价格计算正常价格，但与此同时也不应该理解为中国就自动获得市场经济地位。第二，美国和欧盟仍然可以用其他的方法，采用向第三国的出口价格和结构价格，对中国算出较大的倾销幅度。但不管怎样，这个新方法肯定比替代国方法对进口国的限制更多，对中国的权利的保障更有利。第三，最极端的情况是继续适用替代国价格做法。这个方面法律界的看法非常一致，认为美欧有义务在2016年12月10日废止替代国价格做法，否则，我们可以结合其反倾销的具体措施到WTO起诉，而且我们有绝对的把握获得胜诉。
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