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sidenav header background2016中国公共财政论坛系列简报之一
发布日期：2016-05-25 03:20 来源：北京大学国家发展研究院
简报2016年第023期（总第1266期）
背景介绍：2016年5月20日，北京大学中国公共财政研究中心主办的“2016中国公共财政论坛： 地方财政与中国经济发展”在北京大学中关新园群英会议厅举行。我们将分四期简报报告此次会议。本期简报该报告中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇和新加坡国立大学东亚研究所学术所长黄朝翰的演讲内容。
版权声明：未经允许，请勿全文刊发或转载本简报。如希望全文刊发或转载本简报，请联系tangjie@nsd.pku.edu.cn，并经主讲人本人审阅。
高培勇：从老百姓过日子角度看中央和地方财政关系谈到中国经济发展，就会谈到中国经济下行。谈到中国经济下行，就会谈到地方政府发展经济的积极性。谈到地方政府发展经济的积极性，就会谈到地方财政问题。
财政包括政府的收入与支出。表面上看地方财政面临如何处理好地方政府收入和支出之间关系的问题，但是地方政府是国家分级政府体系当中的一部分，所以地方政府的收入必然连带着中央政府的收入、地方政府的支出必然又牵动着中央政府的支出。因此，在讨论地区财政的时候就出现了三种关系：一种是地方财政收支本身的关系，二是地方财政收入和中央财政收入之间的关系，三是地方财政支出和中央财政支出之间的关系。只有把这三方面关系说清楚、处理好，一个健全的地方财政收支体系才有可能正式建立起来。
从2013年11月份十八届三中全会部署关于中央和地方财政关系的改革，到今天接近三年时间了。截至目前为止，还没有看到中央地方财政关系调整正式启动的任何消息。有关部门的表述是，预算改革取得实质性进展，税制改革取得重要进展，关于中央和地方支出责任的划分的研究取得阶段性成果，意思是它还处在研究层面。为什么其它两个问题有进展的，而中央地方财政关系改革还在研究？问题是中央和地方之间在某些重大问题上还没有达成共识。肯定已经有方案，而且都有自己的方案，关键是把各家的方案放在一起的时候，彼此之间很难形成共识。
在财政部门和税收领域浸润多年之后，我的认识是财政并不复杂，就像老百姓过日子。比如说一个家庭有三个人，涉及两代。这两代人在处理收支问题上的关系就如同中央和地方在处理财政问题的关系是一样的。在孩子没有结婚成家之前，财政关系基本上分为两类：一是孩子实报实销，二是给出限额，在限额之内自由处理。孩子结婚成家之后，这个关系就会发生很大的变化，彼此更加独立。因此，普通的常识可以放到财政体制设计方面。
在我看来，近些年学术界、理论界有几个问题没有说清楚，或者说没有理解好，主要体现在以下四个方面：
第一，单一制不等于一家人。中国确实是单一制国家，问题是单一制国家内部不一定是一家人的财务关系。世界上有各种各样的单一制，即便像日本、法国那样的单一制在处理中央政府和地方政府之间的关系上，和我们也是不一样的。。
第二，税权不等于财权。税权在单一制的条件下必然是要高度集中的，这毫无疑问。税权主要的指的是税收立法权，但是在现实过程中被扩大化了，被延伸为财权。实际上，当税权高度集中统一的时候，千万不能把财权也打包。地方政府在安排财政支出的过程中可能要求中央提供支援，但前提是他们自己过自己的日子，这就是财权。如果把税权和财权相混淆，用管税权的办法去管财权，那么地方财政就不会成为一级财政。
第三，分税制不同于分钱制。有些人经常会把分税制就理解为分钱制。中国过去实行过几种财政体制。第一种是总额分成，比如说北京一年的财政收入是1000亿，当时的条件下三七开，30%交中央，70%留地方。第二种是收入分类分成，国有企业上缴利润的时候二八分，工商收入三七分，其他各种行政收入六四分。第三种是改革开放之后的承包绝对额，比如说北京上交国家500亿之后剩下都是北京的。不管怎样的体制，分的都是钱，这就是分钱制。相比之下，提前划分税种就是分税制。增值税在5月1号营改增之后变成两种，一种是传统的增值税，另一种是营改增的增值税。对于营改增的增值税，如果中央都给地方，那地方政府就无话可说。可现在中央规定把把所有的增值税都拿过来，这是改分税制为分钱制的思维。如今，共享税在税收收入中的比例超过了80%。如果按照分钱制的道路走下去，那么这种体制是我们要的吗？
第四，分级管理不能变成打酱油式的管理。什么叫打酱油呢？给什么钱办什么事，给多少钱办多少钱，这叫打酱油的。地方财政现在很大程度上是打酱油的。地方财政每花一块钱，就有4毛钱是中央给的，个别地区比如青海省能达到70%以上。关键问题是这些钱不是一个部门拨下去的，地方政府要到各个部门去跑。跑得少一点，可能就说今年钱不够了，只能少给一些。在这样的条件下地方财政运行会有问题。
做学术研究的要从眼下的改革进程跳出来，不能只看现象，而是要深入下去。在我们的职责范围内，要就这些基本的问题形成一个比较清晰的、完整的认识。这样我们的责任就尽到了。
黄朝翰：财政政策和货币政策需要双管齐下
今天谈谈财政政策、货币政策的理论背景和彼此关系。
工业革命之后才出现经济学。亚当斯密的《国富论》是古典经济研究的开山之作。古典经济就是研究供给，认为有供应就有需求，有商场就有消费。后来开始研究边际成本、边际收益，微观经济学就产生了。从20世纪开始，西方国家出现很多经济周期问题，大萧条期间美国失业率30%，情况非常严重。由此产生了需求管理的要求，需求管理主要就是靠财政政策和货币政策。
上世纪70年代的美国学界分成了两个学派：一个是凯恩斯学派，主张运用财政政策；另一个是货币学派，主张运用货币政策。两派的争议很大。那时美国面临通货膨胀，因为要打越南战争，军费开销巨大。结果是货币政策优先，没有动用财政政策，慢慢的货币政策变成主流。
后来演变出来了供给学派。与美国相比，国内很多学者认为，中国现在的问题太多，一定要推行结构性的改革。我觉得国内的许多学者不太了解，供给学派本身就强调经济干预。中国要加强结构性改革，这个思路是对的，但是也难变成美国那个模式。
中国过去两三年跟美国一样主要依靠货币政策，实行低利率。西方国家不会轻易动用财政政策，一个原因是社会各界反对政府干预，另外也没有这个能力。2008年全球金融危机爆发，中国开启规模很大的财政刺激政策，但是地方政府那里出现失控。中国财政政策并非没有效果，但是短板出现在地方政府。
最后的结论就是财政政策和货币政策基本上是互补的，你中有我，我中有你。在动用财政政策的时候，不可能不动用货币政策。完全依靠货币政策本身是没有效果的，日本、美国的货币政策制造出来的流动性推高了资产价格。所以现在中国还是财政政策更重要。
（唐杰 编辑）
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背景介绍：2016年5月20日，北京大学中国公共财政研究中心主办的“2016中国公共财政论坛： 地方财政与中国经济发展”在北京大学中关新园群英会议厅举行。我们将分四期简报报告此次会议。本期简报该报告中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇和新加坡国立大学东亚研究所学术所长黄朝翰的演讲内容。
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高培勇：从老百姓过日子角度看中央和地方财政关系谈到中国经济发展，就会谈到中国经济下行。谈到中国经济下行，就会谈到地方政府发展经济的积极性。谈到地方政府发展经济的积极性，就会谈到地方财政问题。
财政包括政府的收入与支出。表面上看地方财政面临如何处理好地方政府收入和支出之间关系的问题，但是地方政府是国家分级政府体系当中的一部分，所以地方政府的收入必然连带着中央政府的收入、地方政府的支出必然又牵动着中央政府的支出。因此，在讨论地区财政的时候就出现了三种关系：一种是地方财政收支本身的关系，二是地方财政收入和中央财政收入之间的关系，三是地方财政支出和中央财政支出之间的关系。只有把这三方面关系说清楚、处理好，一个健全的地方财政收支体系才有可能正式建立起来。
从2013年11月份十八届三中全会部署关于中央和地方财政关系的改革，到今天接近三年时间了。截至目前为止，还没有看到中央地方财政关系调整正式启动的任何消息。有关部门的表述是，预算改革取得实质性进展，税制改革取得重要进展，关于中央和地方支出责任的划分的研究取得阶段性成果，意思是它还处在研究层面。为什么其它两个问题有进展的，而中央地方财政关系改革还在研究？问题是中央和地方之间在某些重大问题上还没有达成共识。肯定已经有方案，而且都有自己的方案，关键是把各家的方案放在一起的时候，彼此之间很难形成共识。
在财政部门和税收领域浸润多年之后，我的认识是财政并不复杂，就像老百姓过日子。比如说一个家庭有三个人，涉及两代。这两代人在处理收支问题上的关系就如同中央和地方在处理财政问题的关系是一样的。在孩子没有结婚成家之前，财政关系基本上分为两类：一是孩子实报实销，二是给出限额，在限额之内自由处理。孩子结婚成家之后，这个关系就会发生很大的变化，彼此更加独立。因此，普通的常识可以放到财政体制设计方面。
在我看来，近些年学术界、理论界有几个问题没有说清楚，或者说没有理解好，主要体现在以下四个方面：
第一，单一制不等于一家人。中国确实是单一制国家，问题是单一制国家内部不一定是一家人的财务关系。世界上有各种各样的单一制，即便像日本、法国那样的单一制在处理中央政府和地方政府之间的关系上，和我们也是不一样的。。
第二，税权不等于财权。税权在单一制的条件下必然是要高度集中的，这毫无疑问。税权主要的指的是税收立法权，但是在现实过程中被扩大化了，被延伸为财权。实际上，当税权高度集中统一的时候，千万不能把财权也打包。地方政府在安排财政支出的过程中可能要求中央提供支援，但前提是他们自己过自己的日子，这就是财权。如果把税权和财权相混淆，用管税权的办法去管财权，那么地方财政就不会成为一级财政。
第三，分税制不同于分钱制。有些人经常会把分税制就理解为分钱制。中国过去实行过几种财政体制。第一种是总额分成，比如说北京一年的财政收入是1000亿，当时的条件下三七开，30%交中央，70%留地方。第二种是收入分类分成，国有企业上缴利润的时候二八分，工商收入三七分，其他各种行政收入六四分。第三种是改革开放之后的承包绝对额，比如说北京上交国家500亿之后剩下都是北京的。不管怎样的体制，分的都是钱，这就是分钱制。相比之下，提前划分税种就是分税制。增值税在5月1号营改增之后变成两种，一种是传统的增值税，另一种是营改增的增值税。对于营改增的增值税，如果中央都给地方，那地方政府就无话可说。可现在中央规定把把所有的增值税都拿过来，这是改分税制为分钱制的思维。如今，共享税在税收收入中的比例超过了80%。如果按照分钱制的道路走下去，那么这种体制是我们要的吗？
第四，分级管理不能变成打酱油式的管理。什么叫打酱油呢？给什么钱办什么事，给多少钱办多少钱，这叫打酱油的。地方财政现在很大程度上是打酱油的。地方财政每花一块钱，就有4毛钱是中央给的，个别地区比如青海省能达到70%以上。关键问题是这些钱不是一个部门拨下去的，地方政府要到各个部门去跑。跑得少一点，可能就说今年钱不够了，只能少给一些。在这样的条件下地方财政运行会有问题。
做学术研究的要从眼下的改革进程跳出来，不能只看现象，而是要深入下去。在我们的职责范围内，要就这些基本的问题形成一个比较清晰的、完整的认识。这样我们的责任就尽到了。
黄朝翰：财政政策和货币政策需要双管齐下
今天谈谈财政政策、货币政策的理论背景和彼此关系。
工业革命之后才出现经济学。亚当斯密的《国富论》是古典经济研究的开山之作。古典经济就是研究供给，认为有供应就有需求，有商场就有消费。后来开始研究边际成本、边际收益，微观经济学就产生了。从20世纪开始，西方国家出现很多经济周期问题，大萧条期间美国失业率30%，情况非常严重。由此产生了需求管理的要求，需求管理主要就是靠财政政策和货币政策。
上世纪70年代的美国学界分成了两个学派：一个是凯恩斯学派，主张运用财政政策；另一个是货币学派，主张运用货币政策。两派的争议很大。那时美国面临通货膨胀，因为要打越南战争，军费开销巨大。结果是货币政策优先，没有动用财政政策，慢慢的货币政策变成主流。
后来演变出来了供给学派。与美国相比，国内很多学者认为，中国现在的问题太多，一定要推行结构性的改革。我觉得国内的许多学者不太了解，供给学派本身就强调经济干预。中国要加强结构性改革，这个思路是对的，但是也难变成美国那个模式。
中国过去两三年跟美国一样主要依靠货币政策，实行低利率。西方国家不会轻易动用财政政策，一个原因是社会各界反对政府干预，另外也没有这个能力。2008年全球金融危机爆发，中国开启规模很大的财政刺激政策，但是地方政府那里出现失控。中国财政政策并非没有效果，但是短板出现在地方政府。
最后的结论就是财政政策和货币政策基本上是互补的，你中有我，我中有你。在动用财政政策的时候，不可能不动用货币政策。完全依靠货币政策本身是没有效果的，日本、美国的货币政策制造出来的流动性推高了资产价格。所以现在中国还是财政政策更重要。
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