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sidenav header background2016中国公共财政论坛系列简报之三
发布日期：2016-05-30 10:27 来源：北京大学国家发展研究院
简报2016年第025期（总第1268期）
背景介绍：2016年5月20日，北京大学中国公共财政研究中心主办的“2016中国公共财政论坛： 地方财政与中国经济发展”在北京大学中关新园群英会议厅举行。我们将分四期简报报告此次会议。本期简报报告北京大学中国公共财政研究中心主任、北京大学国家发展研究院教授林双林，国务院发展研究中心宏观部研究员魏加宁的演讲内容。
版权声明：未经允许，请勿全文刊发或转载本简报。如希望全文刊发或转载本简报，请联系tangjie@nsd.pku.edu.cn，并经主讲人本人审阅。
林双林：建立可持续的地方财政体系
今天谈谈如何建立可持续的地方财政体系，内容主要包括以下三个方面：一是地方基础设施建设和土地财政，二是中国财政当前面临的一些问题，三是为了建立可持续的地方财政体系应该采取的措施。
首先是地方基础设施建设和土地财政。金融危机以后我国实行扩张性的财政政策，地方政府大力推动城市基础设施建设，加快发展房地产业。基础设施建设加上房地产推动了我国经济增长的快速发展。基础设施建设的资金来源有税收、收费、中央转移支付等，还有一个很重要的来源就是基金收入和融资平台。土地使用权出让金在2014年达到了四万多亿，占地方政府基金收入的八成左右。地方政府的债务规模受到限制，加上土地出让金收入的下降，这直接影响了地方政府财政支出，进而影响地方的经济增长。
其次是中国财政当前面临的主要问题。目前总的情况是税收增长速度放缓，但是支出需求大，债务水平高。2015年总的财政收入增速降到8.4%，收支缺口超过2万亿元，地方财政收入普遍下降，最高的下降30%多，面临十分困难的局面。尽管财政收入增速在下降，但是支出的需求很大，基础设施建设、环境治理以及教育等都需要地方政府的财政支出。另外，由于人口老龄化，在医疗保障、养老保障方面的财政支出压力会越来越大。
最后讲讲如何建立一个可持续的地方财政体系。主要措施是落实中央的财政支出责任，合理划分中央和地方的税收，增加地方政府收入来源，有效利用地方债务，提高地方财政支出效率，加强地方政府监督。具体建议如下。
一是落实中央财政支出责任。三中全会在这方面已有部署，提到要在社会保障、养老、医疗、扶贫等方面要尽快落实中央的责任，但并没有提出具体的时间表。这些方面的支出压力特别大，如果把这些都交给地方政府，那地方政府就会受不了。这些方面的责任还是由国家统一管起来比较好，比如可以让全国各地人民享受着同等的社会保障，有利于人口的流动。如果中央提供社会保障的话，人们就更有凝聚力了，不再是说爱一个省、爱一个县了。其实美国就是这样的，美国联邦政府总支出的将近70%是养老、医疗和扶贫支出，所以美国人一到7月4号国庆节好多人就主动把国旗升起来。
二是给地方政府更高的税收分成比例。现在地方政府干活多，但直接拿的钱少。地方政府干活干了85%，直接拿的钱大概占50%，二者差距很大。最近对于增值税分成比例的讨论很激烈。2010年的时候营业税和增值税加起来，地方政府拿了50%多，2011年拿了51%，2012年拿了53%，2013年拿了55%，2014年拿了56%，2015年拿了58%。现在营业税改增值税，让地方政府拿50%的话他们肯定不高兴。我建议至少让地方政府拿55%。中央政府可以增加对地方政府的转移支付，但是我一向认为转移支付是不公平的，地方政府通过转移支付拿到的越来越少，而且还要受到通胀的影响。美国的转移支付大概占比20%，而且全部是专项转移支付，而不是一般性的转移支付。这些值得中国学习。
三是明确地方税种，增加地方政府财政收入。主要是财产税、资源税和环境保护税等。在非税收入方面，建议考虑交通拥堵费、车牌拍卖费。
四是利用好地方政府债务。现在中央给了地方政府发债的权利，但是规模不太大。应该给地方政府多一点权力，因为中国现在正好是地方政府需要花钱做事情的时候。现在多发一点债，投资在基础设施上面，将来的人会受益的。美国从1790年到1842年的时候，开始是州政府举债多，然后是县政府举债多，1933年以后才是联邦政府举债多。这对我们有借鉴意义。
五是减少地方政府在生产领域的负担。三中全会说了让市场起决定性作用，尤其是在生产领域。在这方面，政府能少参与就少参与，国有企业出现亏损就需要处理，同时要鼓励民营企业发展。政府的参与体现在分配领域，发达国家就是这样做的。
六是提高财政资金的利润效率。过去我们发的钱太多并且缺少规划，浪费了很多资金。可以考虑让当地人负责当地的经济建设，因为当地人了解情况，对当地人有感情。现在中央派下去的官员干一阵就被提拔了，离开所在地方，然后把债务扔给后人，下一任来了之后继续这样做，不利于资金效率的提高。
七是财政要公开透明，要发挥地方老百姓对地方政府财政的监督作用。
魏加宁：如何理顺中央和地方政府的关系
一、中央与地方政府关系的三种划分方法
第一种方法是台湾学者在研究美国政府间关系的时候，将其划成三类：一是协调型，二是涵盖性，三是与地方政府交叉的重叠型。
第二种方法把政府间的关系划分为四类。一是地方政府在执行中央政策时的自由裁量权比较大，同时对于中央政府决策的影响力也比较大。二是地方政府在执行中央政府政策的自由裁量权比较大，但是对于中央政府决策的影响力比较小。三是地方政府在执行中央政府政策时的自由裁量权比较小，但是对于中央政府决策的影响力比较大。四是地方政府在执行中央政府政策时的自由裁量权比较小，同时对中央政府决策的影响力也比较小。根据这个框架，可以分为邦联制、联邦制、单一制、派出制。欧盟最初是邦联制，中国严格说不完全是单一制，而是介于派出制和单一制之间。
第三方法分析政府间关系时按照集权、分权以及集中和分散的组合来看。第一是集权集中型，也就是说从财政收入的角度来看，中央的比重大，而地方的比重小；从支出角度来看也是中央比重大，地方比重小。第二是分权分散型，财政收入方面中央比重较小，地方比重大；支出也是中央比重小，地方比重大。第三是集权分散型，从财政收入的角度看中央比重大，地方比重小；从支出角度看是中央比重小，地方比重大。第四是分权集中型，从收入的角度来看中央比重小，地方比重大；但从支出的角度来看中央比重大，地方比重小。单一制国家大体上都是集权集中型的，联邦制国家是分权分散型的。中国比较特殊，分散度比联邦制还要大。
二、分权应是改革方向
改革经过这么多年的讨论，方向比较明确了，那就是市场化。但是在财税改革方面，现在我们并没有讨论清楚，中国到底应该是集权还是分权。就这个问题谈一点个人的看法。
中国从财政收入角度看是相对集权型的，但是从财政支出角度看是分散型。什么原因造成这个现象呢？我个人认为这种过度分散恰恰是高度集权的结果。分税制改革之后，结果是事权层层下放，然后财权层层上升。上级政府说要收你的财权，你不敢不给；反过来上级政府说把事权下放给你，你不敢不接。所以这种结果恰恰是由于集权造成的。
因此，今后的改革应该往分权方向努力，否则解决不了这些矛盾。具体的理由包括以下几个方面。
第一，分权符合国际经验。在前十位的经济大国里面，八个是联邦制，只有两个是单一制，其中一个是中国。在前十位的人口大国里面，六个是联邦制，四个是单一制，其中一个是中国。即便是单一制国家，比如日本，也实行地方自治。全世界75%的国家明确写明地方自治。十八届三中全会提出来国家治理现代化，在我看来实际上就是要处理好跟政府有关的几个关系。其中政府和市场的关系的核心是市场经济，中央和地方的关系的核心是地方自治。从这个角度来讲也必须实行地方自治。
第二是分权有利于控制风险。联邦制下，中央和地方的关系就相当于一个大船，而每个船舱里面打了隔断。这样的话，即便有一个船舱进水，这个船也不会沉没。单一制国家意味着每个船舱之间没有隔断，如果有一个船舱进水，整艘船很快就会沉没。2003年研究地方债的时候，债务情况是一万亿；2006年估算结果是4万亿；2010年是10.7万亿。单一制最大的风险很可能就在地方政府债务上。地方政府债务的道德风险最后有可能会把单一制搞垮。
第三是分权能够避免历史教训。中国一直是中央高度集权，但在历史上都有惨痛教训。唐朝节度使是中央任命节制地方的官员，结果他们自己造反。宋朝没有地方财政，结果在外部入侵时，地方既没有财力，也没有授权，根本没有办法抵御。清朝开始的时候是中央高度集权，太平天国起义后，清政府将军事、外交、甚至司法等权利下放到地方，但镇压完太平天国之后清政府又想回到原来的中央集权。结果是该收的收了，不该收的也收了，比如铁路国有化，最后导致清政府倒台。从历史经验上看，收权往往没有好结果。
第四是分权体现了政治进步。我认为民主化是一个历史趋势。但是，在一个大国，如果想一夜之间搞所谓的民主化，一定偏差很大、矛盾很多。民主化必须先从地方做起，从地方自治做起。
第五是分权源于技术进步。互联网最大的特点是分散式决策。从这个角度来看，为了顺应时代潮流，在中央地方关系上需要更多的分权给地方政府，这样才能把中央和地方的关系理顺。
（唐杰 编辑）
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发布日期：2016-05-30 10:27 来源：北京大学国家发展研究院
简报2016年第025期（总第1268期）
背景介绍：2016年5月20日，北京大学中国公共财政研究中心主办的“2016中国公共财政论坛： 地方财政与中国经济发展”在北京大学中关新园群英会议厅举行。我们将分四期简报报告此次会议。本期简报报告北京大学中国公共财政研究中心主任、北京大学国家发展研究院教授林双林，国务院发展研究中心宏观部研究员魏加宁的演讲内容。
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林双林：建立可持续的地方财政体系
今天谈谈如何建立可持续的地方财政体系，内容主要包括以下三个方面：一是地方基础设施建设和土地财政，二是中国财政当前面临的一些问题，三是为了建立可持续的地方财政体系应该采取的措施。
首先是地方基础设施建设和土地财政。金融危机以后我国实行扩张性的财政政策，地方政府大力推动城市基础设施建设，加快发展房地产业。基础设施建设加上房地产推动了我国经济增长的快速发展。基础设施建设的资金来源有税收、收费、中央转移支付等，还有一个很重要的来源就是基金收入和融资平台。土地使用权出让金在2014年达到了四万多亿，占地方政府基金收入的八成左右。地方政府的债务规模受到限制，加上土地出让金收入的下降，这直接影响了地方政府财政支出，进而影响地方的经济增长。
其次是中国财政当前面临的主要问题。目前总的情况是税收增长速度放缓，但是支出需求大，债务水平高。2015年总的财政收入增速降到8.4%，收支缺口超过2万亿元，地方财政收入普遍下降，最高的下降30%多，面临十分困难的局面。尽管财政收入增速在下降，但是支出的需求很大，基础设施建设、环境治理以及教育等都需要地方政府的财政支出。另外，由于人口老龄化，在医疗保障、养老保障方面的财政支出压力会越来越大。
最后讲讲如何建立一个可持续的地方财政体系。主要措施是落实中央的财政支出责任，合理划分中央和地方的税收，增加地方政府收入来源，有效利用地方债务，提高地方财政支出效率，加强地方政府监督。具体建议如下。
一是落实中央财政支出责任。三中全会在这方面已有部署，提到要在社会保障、养老、医疗、扶贫等方面要尽快落实中央的责任，但并没有提出具体的时间表。这些方面的支出压力特别大，如果把这些都交给地方政府，那地方政府就会受不了。这些方面的责任还是由国家统一管起来比较好，比如可以让全国各地人民享受着同等的社会保障，有利于人口的流动。如果中央提供社会保障的话，人们就更有凝聚力了，不再是说爱一个省、爱一个县了。其实美国就是这样的，美国联邦政府总支出的将近70%是养老、医疗和扶贫支出，所以美国人一到7月4号国庆节好多人就主动把国旗升起来。
二是给地方政府更高的税收分成比例。现在地方政府干活多，但直接拿的钱少。地方政府干活干了85%，直接拿的钱大概占50%，二者差距很大。最近对于增值税分成比例的讨论很激烈。2010年的时候营业税和增值税加起来，地方政府拿了50%多，2011年拿了51%，2012年拿了53%，2013年拿了55%，2014年拿了56%，2015年拿了58%。现在营业税改增值税，让地方政府拿50%的话他们肯定不高兴。我建议至少让地方政府拿55%。中央政府可以增加对地方政府的转移支付，但是我一向认为转移支付是不公平的，地方政府通过转移支付拿到的越来越少，而且还要受到通胀的影响。美国的转移支付大概占比20%，而且全部是专项转移支付，而不是一般性的转移支付。这些值得中国学习。
三是明确地方税种，增加地方政府财政收入。主要是财产税、资源税和环境保护税等。在非税收入方面，建议考虑交通拥堵费、车牌拍卖费。
四是利用好地方政府债务。现在中央给了地方政府发债的权利，但是规模不太大。应该给地方政府多一点权力，因为中国现在正好是地方政府需要花钱做事情的时候。现在多发一点债，投资在基础设施上面，将来的人会受益的。美国从1790年到1842年的时候，开始是州政府举债多，然后是县政府举债多，1933年以后才是联邦政府举债多。这对我们有借鉴意义。
五是减少地方政府在生产领域的负担。三中全会说了让市场起决定性作用，尤其是在生产领域。在这方面，政府能少参与就少参与，国有企业出现亏损就需要处理，同时要鼓励民营企业发展。政府的参与体现在分配领域，发达国家就是这样做的。
六是提高财政资金的利润效率。过去我们发的钱太多并且缺少规划，浪费了很多资金。可以考虑让当地人负责当地的经济建设，因为当地人了解情况，对当地人有感情。现在中央派下去的官员干一阵就被提拔了，离开所在地方，然后把债务扔给后人，下一任来了之后继续这样做，不利于资金效率的提高。
七是财政要公开透明，要发挥地方老百姓对地方政府财政的监督作用。
魏加宁：如何理顺中央和地方政府的关系
一、中央与地方政府关系的三种划分方法
第一种方法是台湾学者在研究美国政府间关系的时候，将其划成三类：一是协调型，二是涵盖性，三是与地方政府交叉的重叠型。
第二种方法把政府间的关系划分为四类。一是地方政府在执行中央政策时的自由裁量权比较大，同时对于中央政府决策的影响力也比较大。二是地方政府在执行中央政府政策的自由裁量权比较大，但是对于中央政府决策的影响力比较小。三是地方政府在执行中央政府政策时的自由裁量权比较小，但是对于中央政府决策的影响力比较大。四是地方政府在执行中央政府政策时的自由裁量权比较小，同时对中央政府决策的影响力也比较小。根据这个框架，可以分为邦联制、联邦制、单一制、派出制。欧盟最初是邦联制，中国严格说不完全是单一制，而是介于派出制和单一制之间。
第三方法分析政府间关系时按照集权、分权以及集中和分散的组合来看。第一是集权集中型，也就是说从财政收入的角度来看，中央的比重大，而地方的比重小；从支出角度来看也是中央比重大，地方比重小。第二是分权分散型，财政收入方面中央比重较小，地方比重大；支出也是中央比重小，地方比重大。第三是集权分散型，从财政收入的角度看中央比重大，地方比重小；从支出角度看是中央比重小，地方比重大。第四是分权集中型，从收入的角度来看中央比重小，地方比重大；但从支出的角度来看中央比重大，地方比重小。单一制国家大体上都是集权集中型的，联邦制国家是分权分散型的。中国比较特殊，分散度比联邦制还要大。
二、分权应是改革方向
改革经过这么多年的讨论，方向比较明确了，那就是市场化。但是在财税改革方面，现在我们并没有讨论清楚，中国到底应该是集权还是分权。就这个问题谈一点个人的看法。
中国从财政收入角度看是相对集权型的，但是从财政支出角度看是分散型。什么原因造成这个现象呢？我个人认为这种过度分散恰恰是高度集权的结果。分税制改革之后，结果是事权层层下放，然后财权层层上升。上级政府说要收你的财权，你不敢不给；反过来上级政府说把事权下放给你，你不敢不接。所以这种结果恰恰是由于集权造成的。
因此，今后的改革应该往分权方向努力，否则解决不了这些矛盾。具体的理由包括以下几个方面。
第一，分权符合国际经验。在前十位的经济大国里面，八个是联邦制，只有两个是单一制，其中一个是中国。在前十位的人口大国里面，六个是联邦制，四个是单一制，其中一个是中国。即便是单一制国家，比如日本，也实行地方自治。全世界75%的国家明确写明地方自治。十八届三中全会提出来国家治理现代化，在我看来实际上就是要处理好跟政府有关的几个关系。其中政府和市场的关系的核心是市场经济，中央和地方的关系的核心是地方自治。从这个角度来讲也必须实行地方自治。
第二是分权有利于控制风险。联邦制下，中央和地方的关系就相当于一个大船，而每个船舱里面打了隔断。这样的话，即便有一个船舱进水，这个船也不会沉没。单一制国家意味着每个船舱之间没有隔断，如果有一个船舱进水，整艘船很快就会沉没。2003年研究地方债的时候，债务情况是一万亿；2006年估算结果是4万亿；2010年是10.7万亿。单一制最大的风险很可能就在地方政府债务上。地方政府债务的道德风险最后有可能会把单一制搞垮。
第三是分权能够避免历史教训。中国一直是中央高度集权，但在历史上都有惨痛教训。唐朝节度使是中央任命节制地方的官员，结果他们自己造反。宋朝没有地方财政，结果在外部入侵时，地方既没有财力，也没有授权，根本没有办法抵御。清朝开始的时候是中央高度集权，太平天国起义后，清政府将军事、外交、甚至司法等权利下放到地方，但镇压完太平天国之后清政府又想回到原来的中央集权。结果是该收的收了，不该收的也收了，比如铁路国有化，最后导致清政府倒台。从历史经验上看，收权往往没有好结果。
第四是分权体现了政治进步。我认为民主化是一个历史趋势。但是，在一个大国，如果想一夜之间搞所谓的民主化，一定偏差很大、矛盾很多。民主化必须先从地方做起，从地方自治做起。
第五是分权源于技术进步。互联网最大的特点是分散式决策。从这个角度来看，为了顺应时代潮流，在中央地方关系上需要更多的分权给地方政府，这样才能把中央和地方的关系理顺。
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