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sidenav header background卢锋：中美贸易战前景探讨
发布日期：2018-04-12 10:26 来源：
卢锋：中美贸易战前景探讨[1]
背景介绍: 2018年3月29日，第110次【朗润•格政】论坛在北京大学国家发展研究院举办，再次邀请参与“二轨中美经济对话”中方代表团的几位中方专家就“中美贸易摩擦新进展与应对策略”进行深入的讨论。本文根据北京大学国家发展研究院教授卢锋在论坛的发言整理。
版权声明：未经允许，请勿全文刊发或转载本简报。如希望全文刊发或转载本简报，请联系slzheng@nsd.pku.edu.cn，并经作者本人审阅。
3月22日特朗普总统签发备忘录公布对华301调查结果，是美方加剧对华贸易摩擦的标志性事件。形势演变与我们年初简报关于“中美贸易战风险上升”判断相一致，也证实笔者2016年底评论特朗普胜选时提出的看法：“中美关系可能会由此面临两国关系正常化以来最深刻、最严峻、最复杂的考验”。美国对华经贸和整体政策调整，具有深刻经济根源和时代背景，意味着中国发展外部环境发生阶段性转变，同时提出一系列需深入研究的新问题。因为时间限制，这里仅就上述301调查与中美贸易冲突前景简略探讨三点。
一、美对华301调查进展及可能加税时限
特朗普发表备忘录当天，美国贸易代表办公室（USTR）发布“情况介绍”和180多页的对华301调查报告，报告片面指责中国强制技术转让、歧视性技术许可要求、战略性并购获取高技术资产、网络窃取技术秘密等。以此为借口，美方拟议实施三方面制裁措施：一是对中国500亿美元进口商品加征关税，已于4月4日宣布对华关税制裁初步清单。二是利用WTO争端机制起诉中方歧视性技术许可要求问题，3月23日USTR宣布已在WTO采取磋商请求行动。三是财政部将采用“行政机构措施”对中方在美投资实施更为严格管制。
针对美方单边保护主义升级行动，中国外交部、商务部和驻美领馆等机构第一时间表达强烈不满坚决反对。3月24日中财办主任刘鹤与美方高官通话指出：“美方近日公布301调查报告，违背国际贸易规则，不利于中方利益，不利于美方利益，不利于全球利益。中方已经做好准备，有实力捍卫国家利益，希望双方保持理性，共同努力，维护中美经贸关系总体稳定的大局。双方同意继续就此保持沟通。”商务部23日宣布拟对7类、约30亿美元从美国进口产品加征关税，回应美方3月份依据232调查对钢铝实施的加征关税行动。4月4日，中方公布对美方500亿美元进口品加征关税的反制报复清单。
观察目前301争端涉及一个技术性问题：从22日公布调查结果到美方可能实施制裁需要多长时间。有关讨论较多认为期限是2-3个月或90天的依据是什么？是否准确？根据美国301法案，特定案件从启动调查到终结大体有五个流程和八方面内容。（1）发起调查；（2）调查发起后的磋商；（3）贸易代表的裁定；（4）措施的实施；（5）对外国的监督；（6）措施的修正与终止；（7）信息的请求；（8）行政管理等程序。其中前四步按顺序依次进行，后四步则贯穿在后续程序之中。就这次对华301调查而言，美方22日宣布调查结果，显示目前处于开始第3步并向第4步过渡阶段。
美方三方面制裁措施各有不同实施时间表。就加征关税而言，从特朗普备忘录到最终可能实施制裁还有三个环节：一是由USTR公布初步加征关税产品对象与加税清单，二是经过一个公示和跨部门磋商后形成最终产品与关税清单，三是再经过一个过渡期后开始实施。备忘录指示USTR在15天内公布初步清单，4月4日已完成这一步骤。此后经30天公示和磋商期将提出最终清单，并在美国“联邦纪事（the Federal Register）”上公布。可见前两段时长是备忘录后一个半月以内。
问题是第三步走多久？依据美国301相关法条，通常情况下最终清单公布后30天内要付诸实施，这与中美贸易战2-3个月内必见分晓的流行观点相一致。不过该法条还规定，在特殊情况下实施制裁措施可延后最长不超过180天。特殊情况包括：调查申请方主动要求延迟；在USTR主动发起调查场合，调查对象国在相关立法或实施行政措施方面取得实质进展；或贸易代表认为延迟实施有助于维护美国权利或得到更满意解决方案等等。最后，所有进展都取决于总统本人是否有特别指示，即特朗普有权改变整个流程。
由此可见，如果美方对华301调查真会走到实施加征关税报复这一步，从特朗普备忘录发布之日算起，时限最短两个多月，最长半年多。
二、从历史比较看这次301争端特点
历史上美国对中国一共发起过五次301调查，回顾早先案例并与这次调查比较，对认识目前形势也有启示。
1991年4月，USTR以中国对知识产权保护不足为由，第一次发起对华特别301调查。多轮谈判后美国于1991年12月3日公布对来自中国15亿美元进口品征收100%关税制裁清单，并以1992年1月16日为谈判截止期，同日中国公布12亿美元报复清单。最终双方在1992年1月16日达成协议，签署“中美知识产权保护谅解备忘录”，此后中国先后加入相关国际公约并修改国内有关法律，在一些南方省份进行反盗版执法。
1991年10月美国以中国市场准入问题为由发起第二次301调查。多次谈判后美方于2012年8月21日公布惩罚性关税商品清单，覆盖鞋类、丝绸服装、批货、矿物、工业设备和电子产品总价值约 39 亿美元，并以 10 月 10 日为最后期限。1992年10月6日最后谈判并在10月10日达成协议，签署《两国政府关于市场准入的谅解备忘录》。中国承诺取消进口调节税, 降低225 种商品关税，并在五年内逐步取消对诸多美国商品进口的许可证、配额、管制和限制等。
USTR于1994年6月30日对华实施第二次知识产权特别301调查。1994年12月31日美方宣布将对电子产品、玩具、鞋类等总值28亿美元中国进口品关税制裁清单，同日中国宣布对美国出口盒带、唱片、香烟等消费品征收惩罚性关税等措施。1995年2月4日，USTR宣布2月26日作为对总值10.8亿美元中国进口品征收100％关税最后期限，中国再次宣布反报复名单。2月中旬中国突袭查封多家光盘工厂，2月26日双方达成协议，中方承诺大幅度加强知识产权保护执法，减少对知识产权相关产品进口和投资障碍。
1996年4月30日美方再次对华实施知识产权特别301调查。1996年5月15日USTR公布以1996年6月17日为截止期、价值30亿美元纺织品服装和电子产品征税清单，同日中国外经贸部公布了反击报复名单。中方关闭了15家生产非法光盘的工厂，承诺加强边境执法以制止盗版产品出口以及用于制造CD设备进口，重申开放进口知识产权相关产品市场。1996年6月17日，美国和中国就知识产权保护达成《信件交流与中国执法行动报告》。后经多轮谈判，双方于1999 年 3 月正式签署《中美知识产权协议》。
中国入世后，美国工会组织与部分议员曾就劳工标准和人民币汇率问题多次要求USTR对中国实施301调查，都被USTR拒绝。2010 年9月9日USTR应美国钢铁工人联合会申请启动对华清洁能源政策措施的“301调查”，2010年11月15日中方提交评论意见驳斥美不实指控。2010年12月22日美方宣布调查最终决定，称中国《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》中补贴内容涉嫌违反WTO规定的禁止性补贴，并提起WTO争端解决机制项下磋商请求。两国在 WTO 争端解决机制项下磋商中达成一致，中国同意修改《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》中的涉嫌禁止性补贴内容。
第五种发生概率更小然而对中国潜在风险较大的情景，是贸易战与美国地缘政治政策转变激发起中国国内对美全面对抗情绪与比较激进意识形态反弹，妨碍深化改革扩大开放既定政策实施，甚至导致经济体制与政策的显著左转，对中国现代化以及中美关系产生较大负面影响。应当指出，中国有习核心和党中央坚强正确领导，有广泛认同改革开放的社会主流共识，上述情景其实很难发生。不过就分析逻辑而言，警惕防范这方面潜在风险应贯穿管理新一轮中美关系颠簸期的全过程。
[1] 根据笔者在3月29日朗润格政报告会上发言整理，4月4日修改定稿。
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发布日期：2018-04-12 10:26 来源：
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背景介绍: 2018年3月29日，第110次【朗润•格政】论坛在北京大学国家发展研究院举办，再次邀请参与“二轨中美经济对话”中方代表团的几位中方专家就“中美贸易摩擦新进展与应对策略”进行深入的讨论。本文根据北京大学国家发展研究院教授卢锋在论坛的发言整理。
版权声明：未经允许，请勿全文刊发或转载本简报。如希望全文刊发或转载本简报，请联系slzheng@nsd.pku.edu.cn，并经作者本人审阅。
3月22日特朗普总统签发备忘录公布对华301调查结果，是美方加剧对华贸易摩擦的标志性事件。形势演变与我们年初简报关于“中美贸易战风险上升”判断相一致，也证实笔者2016年底评论特朗普胜选时提出的看法：“中美关系可能会由此面临两国关系正常化以来最深刻、最严峻、最复杂的考验”。美国对华经贸和整体政策调整，具有深刻经济根源和时代背景，意味着中国发展外部环境发生阶段性转变，同时提出一系列需深入研究的新问题。因为时间限制，这里仅就上述301调查与中美贸易冲突前景简略探讨三点。
一、美对华301调查进展及可能加税时限
特朗普发表备忘录当天，美国贸易代表办公室（USTR）发布“情况介绍”和180多页的对华301调查报告，报告片面指责中国强制技术转让、歧视性技术许可要求、战略性并购获取高技术资产、网络窃取技术秘密等。以此为借口，美方拟议实施三方面制裁措施：一是对中国500亿美元进口商品加征关税，已于4月4日宣布对华关税制裁初步清单。二是利用WTO争端机制起诉中方歧视性技术许可要求问题，3月23日USTR宣布已在WTO采取磋商请求行动。三是财政部将采用“行政机构措施”对中方在美投资实施更为严格管制。
针对美方单边保护主义升级行动，中国外交部、商务部和驻美领馆等机构第一时间表达强烈不满坚决反对。3月24日中财办主任刘鹤与美方高官通话指出：“美方近日公布301调查报告，违背国际贸易规则，不利于中方利益，不利于美方利益，不利于全球利益。中方已经做好准备，有实力捍卫国家利益，希望双方保持理性，共同努力，维护中美经贸关系总体稳定的大局。双方同意继续就此保持沟通。”商务部23日宣布拟对7类、约30亿美元从美国进口产品加征关税，回应美方3月份依据232调查对钢铝实施的加征关税行动。4月4日，中方公布对美方500亿美元进口品加征关税的反制报复清单。
观察目前301争端涉及一个技术性问题：从22日公布调查结果到美方可能实施制裁需要多长时间。有关讨论较多认为期限是2-3个月或90天的依据是什么？是否准确？根据美国301法案，特定案件从启动调查到终结大体有五个流程和八方面内容。（1）发起调查；（2）调查发起后的磋商；（3）贸易代表的裁定；（4）措施的实施；（5）对外国的监督；（6）措施的修正与终止；（7）信息的请求；（8）行政管理等程序。其中前四步按顺序依次进行，后四步则贯穿在后续程序之中。就这次对华301调查而言，美方22日宣布调查结果，显示目前处于开始第3步并向第4步过渡阶段。
美方三方面制裁措施各有不同实施时间表。就加征关税而言，从特朗普备忘录到最终可能实施制裁还有三个环节：一是由USTR公布初步加征关税产品对象与加税清单，二是经过一个公示和跨部门磋商后形成最终产品与关税清单，三是再经过一个过渡期后开始实施。备忘录指示USTR在15天内公布初步清单，4月4日已完成这一步骤。此后经30天公示和磋商期将提出最终清单，并在美国“联邦纪事（the Federal Register）”上公布。可见前两段时长是备忘录后一个半月以内。
问题是第三步走多久？依据美国301相关法条，通常情况下最终清单公布后30天内要付诸实施，这与中美贸易战2-3个月内必见分晓的流行观点相一致。不过该法条还规定，在特殊情况下实施制裁措施可延后最长不超过180天。特殊情况包括：调查申请方主动要求延迟；在USTR主动发起调查场合，调查对象国在相关立法或实施行政措施方面取得实质进展；或贸易代表认为延迟实施有助于维护美国权利或得到更满意解决方案等等。最后，所有进展都取决于总统本人是否有特别指示，即特朗普有权改变整个流程。
由此可见，如果美方对华301调查真会走到实施加征关税报复这一步，从特朗普备忘录发布之日算起，时限最短两个多月，最长半年多。
二、从历史比较看这次301争端特点
历史上美国对中国一共发起过五次301调查，回顾早先案例并与这次调查比较，对认识目前形势也有启示。
1991年4月，USTR以中国对知识产权保护不足为由，第一次发起对华特别301调查。多轮谈判后美国于1991年12月3日公布对来自中国15亿美元进口品征收100%关税制裁清单，并以1992年1月16日为谈判截止期，同日中国公布12亿美元报复清单。最终双方在1992年1月16日达成协议，签署“中美知识产权保护谅解备忘录”，此后中国先后加入相关国际公约并修改国内有关法律，在一些南方省份进行反盗版执法。
1991年10月美国以中国市场准入问题为由发起第二次301调查。多次谈判后美方于2012年8月21日公布惩罚性关税商品清单，覆盖鞋类、丝绸服装、批货、矿物、工业设备和电子产品总价值约 39 亿美元，并以 10 月 10 日为最后期限。1992年10月6日最后谈判并在10月10日达成协议，签署《两国政府关于市场准入的谅解备忘录》。中国承诺取消进口调节税, 降低225 种商品关税，并在五年内逐步取消对诸多美国商品进口的许可证、配额、管制和限制等。
USTR于1994年6月30日对华实施第二次知识产权特别301调查。1994年12月31日美方宣布将对电子产品、玩具、鞋类等总值28亿美元中国进口品关税制裁清单，同日中国宣布对美国出口盒带、唱片、香烟等消费品征收惩罚性关税等措施。1995年2月4日，USTR宣布2月26日作为对总值10.8亿美元中国进口品征收100％关税最后期限，中国再次宣布反报复名单。2月中旬中国突袭查封多家光盘工厂，2月26日双方达成协议，中方承诺大幅度加强知识产权保护执法，减少对知识产权相关产品进口和投资障碍。
1996年4月30日美方再次对华实施知识产权特别301调查。1996年5月15日USTR公布以1996年6月17日为截止期、价值30亿美元纺织品服装和电子产品征税清单，同日中国外经贸部公布了反击报复名单。中方关闭了15家生产非法光盘的工厂，承诺加强边境执法以制止盗版产品出口以及用于制造CD设备进口，重申开放进口知识产权相关产品市场。1996年6月17日，美国和中国就知识产权保护达成《信件交流与中国执法行动报告》。后经多轮谈判，双方于1999 年 3 月正式签署《中美知识产权协议》。
中国入世后，美国工会组织与部分议员曾就劳工标准和人民币汇率问题多次要求USTR对中国实施301调查，都被USTR拒绝。2010 年9月9日USTR应美国钢铁工人联合会申请启动对华清洁能源政策措施的“301调查”，2010年11月15日中方提交评论意见驳斥美不实指控。2010年12月22日美方宣布调查最终决定，称中国《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》中补贴内容涉嫌违反WTO规定的禁止性补贴，并提起WTO争端解决机制项下磋商请求。两国在 WTO 争端解决机制项下磋商中达成一致，中国同意修改《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》中的涉嫌禁止性补贴内容。
第五种发生概率更小然而对中国潜在风险较大的情景，是贸易战与美国地缘政治政策转变激发起中国国内对美全面对抗情绪与比较激进意识形态反弹，妨碍深化改革扩大开放既定政策实施，甚至导致经济体制与政策的显著左转，对中国现代化以及中美关系产生较大负面影响。应当指出，中国有习核心和党中央坚强正确领导，有广泛认同改革开放的社会主流共识，上述情景其实很难发生。不过就分析逻辑而言，警惕防范这方面潜在风险应贯穿管理新一轮中美关系颠簸期的全过程。
[1] 根据笔者在3月29日朗润格政报告会上发言整理，4月4日修改定稿。
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