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首届国家发展论坛简报之三
发布日期：2017-01-10 11:11 来源：北京大学国家发展研究院
2016年第081期（总第1325期）
背景介绍：北大国家发展研究院以聚焦国家发展为宗旨，以“全球变革时代的中国”为主题，围绕当前和未来中国发展的重点议题，于2016年12月18日在北京大学英杰交流中心举行了首届国家发展论坛。本次会议将分多期简报报道。本期简报介绍国务院发展研究中心原副主任卢中原、中国社科院学部委员余永定的发言内容。
版权声明：未经允许，请勿全文刊发或转载本简报。如希望全文刊发或转载本简报，请联系xunwang@nsd.pku.edu.cn，并经主讲人本人审阅。
卢中原：警惕行政化回潮和平庸化
目前中国出现了一些行政化回潮，平庸化、保守化的倾向。主要表现在三个方面：
第一，习惯用行政化的思路推进地区经济发展，解决区域经济发展难题。
中国在实践中出现了很多新问题，但是改革往往不能及时到位。特别是习惯性的思维方式和做事方法长期存在。在一些老工业基地，资源枯竭的省份，计划经济国有经济分量很重的地区，更是习惯于用行政性的办法和思路推动改革发展。比如，中央提出政府与社会资本相结合，也就是用PPP的方法进行招商引资和项目落地。这种模式是用市场化的运作进行成本收益核算和项目建设运营，吸引社会资本进入公共领域的投资然而，惯常的做法是，当地政府选择设立一个行政化机构，或者内设一个机构，用一套行政化的框架推进PPP。表面上看起来政府在积极发挥作用，但可能政府在这里行使了更多的配置资源权利。
前不久在东北调研国有企业的改革脱困，如何降低制度性交易成本是个急迫而长期没有解决好的问题。当然在一些地区也有不少创新改革之举。比如，哈尔滨推出了行政管理体制改革，“用一个公章代替100多个公章”，行政管理的效率得以提升，程序得以简化。但总体上东北地区形势仍不能适应国家市场化改革总要求。
十八届三中全会提出来让市场在资源配置中起决定性作用，从基础性改为决定性，意义非同寻常。市场是前提基础，在这个基础上政府更好的发挥作用。但是我们往往不这样理解，而是把政府的作用过于强化。当然，在沿海地区，民营经济发展地区，国际化市场化程度更高的地区，市场与政府的关系处理的相对要好得多。
第二，习惯于用行政化的手段推动供给侧改革。
这方面最鲜明地方的体现在去产能、去库存。今年6月份我国钢和煤去产能的目标是20%-30%。今年的6月份去产能任务才完成二三成，而到了8月份就突击完成了七八成，年底前就提前完成目标了。问题暴露在哪里？宏观经济的一个重要指标是大宗商品价格指数。今年的大宗商品交易价格全面上涨，而行政性指令要求产能强行减少，造成供给和需求不衔接，结构性问题可能已经很突出。另外，也有的情况是，去产能行政性指令达标之后，一旦市场价格上涨，企业随即会恢复生产，能耗上升，排放增加，这样无助于解决产业结构失衡和产能总量过剩的问题。用行政手段来推进供给侧改革，在与市场供求关系、价格信号和市场机制的变化的协调方面还存在较大不足。因此，在推进供给侧改革过程中，要深入研究如何更好地利用市场和价格机制，充分发挥企业积极性，以完成结构性改革的任务。
第三，用习惯用行政性的思路和办法推动科技创新。
客观来说，最近几年我国进行了多项改革，尤其是今年国务院下发了多项旨在优化学术环境的指导意见，如取消了科研经费中劳务费比例。而这只是在自然科学领域，对社会科学、人文科学领域不适用。即便是在自然科学、工程技术领域，用行政性的办法和思路去推进创新的做法依然存在。比如，在改革开放先行地区，新型科研机构在机构成立之初的章程就明确，在对产权、管理、运作机制上的审计有别于国家行政性事业单位。然而，近期的审计巡视并没有严格以原由的章程为依据。之后，国务院才出台了针对兼具高校、科研院所和企业性质的新型科研机构的文件。再如，经常使用行政巡视审计、资产兼并重组、不同所有制设备之间的并购，导致对资产处理带来较大麻烦。
现在行政化回潮同时伴随着平庸化、保守化。有的地方过去废除的政府行政力量直接入股推进科技创新，也说明现在仍用行政化的思路和处事方式。要培育增长新动力，推动结构性供给侧改革，仍有很多方面的问题需要突破。第一，要授权免责，建立地方先行先试的容错机制。第二，要增强企业转型定力，加强转型动力。在转型过程中，要通过宏观调控创造有利于转型的经济环境，要允许通过市场竞争实现优胜劣汰，提高经济微观、中观层面的效率。
余永定：应停止干预汇率并完善资本跨境流动监管
一、中国经济面临多种金融风险
中国面临多种潜在的金融风险。有些潜在的风险始终存在，有些随经济形势已经发生了改变，比如理财产品和银行问题，一度成为关注的中心，而最近一段时间这个问题又稍稍有些降温了。2012年关注较多的是，中国房地产市场会不会面临崩溃，中国的财政状况会不会因为地方政府债务而出现危机，温州低下金融的崩溃会不会产生一种连锁反应，使国家出现大规模的金融问题。总而言之，经济运营过程中由于潜在的多种金融风险会面临很多的问题。
金融风险值得持续关注。2016年初我最担心的是经济会出现硬着陆。因为房地产占中国GDP中的比重超过了15%，当时房地产投资增长的速度由高点急剧下降到了1%。另外一个问题是担心汇率失控，资本外逃。我原来担心的问题事后并没有发生，房地产并没像我预期的在2016年继续下滑，甚至负增长。事实上房地产市场出现反弹，不管好坏，这对于扭转中国GDP增速的下滑起到了很大的作用。另外，政府采取了扩张性的财政政策。基础设施投资的增速达到了20%以上，这两个非常重要的引擎保证了经济至少暂时终止了下滑的态势。银行体系、资本市场、外汇市场暗流涌动，虽没发生危机的，但值得持续关注。
找准危机的触发点非常重要。金融危机按不同的类型，可分为主权债务危机，银行危机，国际收支危机等等。2007年前，美国的经常项目逆差很大，外债在不断提升。国际经济学界有共识认为美国迟早会发生问题，担心一旦投资者不愿意再继续买美国的债，资金不流入美国，就会爆发国际收支危机。那样，美国的利息就会上升，导致经济箫条，资本可能会逃离美国。事实证明，经济学界的判断基本上是错的。美国的危机实际上是次贷危机而不是国际收支危机。现在我们就应该认识到这一点，一定要明确危机的性质。
二、过高的企业杠杆率是内部风险的主要表现
中国的金融风险突出的体现在企业杠杆率过高。杠杆率可以有两种不同的衡量，一个是宏观角度衡量的债务与GDP的比例，另一个是债务占资本金的比例。无论从哪个角度，中国的杠杆率都是偏高的。杠杆率一般可分为五个方面：私人部门杠杆率、企业杠杆率、政府部门杠杆率，金融部门杠杆率和对外杠杆率。中国私人部门杠杆率不高，相对安全。由于中国没有次贷，按揭贷款风险也较小。根据不同机构的估计结果，中国的企业杠杆率是全世界最高的，中国社科院的估计是160%以上。
企业杠杆率过高引发的问题将是一个长期渐进的过程。根据我们对企业杠杆率动态路径的研究，如果没有根本性的变化，在2020年中国的企业杠杆率会达到200%。但在短期之内却不一定会引发危机。以日本为例，1990年代末，日本公共债务占GDP的比例为93%左右。由于已经超过了欧盟60%的标准，所以，认为如果立即解决这个问题，日本会陷入公共债务危机。因此，日本采取了紧缩的财政政策，结果导致经济增速下滑。公共债务危机不但没有解决，反而恶化，现在已经达到了250%。但目前还是没有发生危机。我认为中国在明年不会因为企业杠杆率过高而产生重大金融危机，这是一个渐进的过程。中国金融系统另一个问题是，从整体来看， M2占GDP比例的确太高了，当然有历史原因。这是个长期的过程，很难说因为这个问题会很快导致金融危机，但无论如何这是中国金融的重要软肋。
三、2017年中国经济风险主要来自外部
特朗普当选导致世界形势不可预测性增加。但是，明年美国的经济增长速度将会提高，美联储在明年三次加息的可能性非常大，已经成为共识。更重要的是，对美国经济增长的前景发生了一系列变化，特别是特朗普提出了一些扩张性的政策意向。现在出现一个比较重要的情况是，美联储升息的同时，应注意到美国长期国债收益率也在大幅上调。这种上调是由于市场对于美国经济发展未来预测和判断的结果。这种变化导致收益率曲线变得更加倾斜。虽然短端的联邦基金率会往上升，但更重要的是整个收益率曲线的斜率改变了，这种斜率的变化对美国资产配置会产生重大影响，也会传到其他国家。美国的利息率会上升，美元指数也会上升，但至少在明年的一段时间内会继续走强。
中国将采取积极的财政政策稳定经济增长。2016年经济的反弹是由于房地产的投资增速造成的。国家推出了调控房地产的政策，明年房地产投资的增长速度可能会下降。用凯恩斯主义的分析方法，如果没有房地产投资的支撑，替代的经济增长动力可能是基础设施投资。然而，基础设施投资增长速度已经超过20%了，继续提高的余地值得讨论。总之，明年的经济增长速度可能会有所下滑，但也不会出什么太大的问题。面对这种形势，我认为中央还是会采取扩张性的财政政策，支持软硬基础设施投资，提供公共产品。这样，国债财政赤字将会增加。货币政策要支持扩张性的财政政策，央行紧缩货币和升息的可能性很小，这是中国明年可能会面临的选择。
与美国相比，较低的利率水平将增加资本外流的压力，这种压力又会转化为对人民币贬值的压力。所以，2017年资本外流、外逃，和人民币汇率是对中国经济的严重挑战。这种情况下，只有应对得当，并不会出现危机。首先，作出的承诺不能轻易改变，否则将损害国家信用。我原来主张资本账户开放不能进行过快，但既然已经放开的资本项目条款，不能轻易收回，否则长期损失会非常巨大。第二，面对汇率的贬值，在中国最关键的问题是保外储，而不是保汇率，汇率不会引起太大的问题。干预汇率不可避免将损失外汇储备。当外汇储备跌破门槛的时候，贬值压力就会更大。放开汇率将不再损失外汇储备，必要的时候可以动用以维持宏观经济稳定。
因此，明年中国经济的风险主要来自于外部，资本外流，导致人民币贬值压力的上升。应对方法很简单，就是停止干预人民币汇率，同时要完善资本跨境流动的监管。
（王勋编辑）
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卢中原：警惕行政化回潮和平庸化
目前中国出现了一些行政化回潮，平庸化、保守化的倾向。主要表现在三个方面：
第一，习惯用行政化的思路推进地区经济发展，解决区域经济发展难题。
中国在实践中出现了很多新问题，但是改革往往不能及时到位。特别是习惯性的思维方式和做事方法长期存在。在一些老工业基地，资源枯竭的省份，计划经济国有经济分量很重的地区，更是习惯于用行政性的办法和思路推动改革发展。比如，中央提出政府与社会资本相结合，也就是用PPP的方法进行招商引资和项目落地。这种模式是用市场化的运作进行成本收益核算和项目建设运营，吸引社会资本进入公共领域的投资然而，惯常的做法是，当地政府选择设立一个行政化机构，或者内设一个机构，用一套行政化的框架推进PPP。表面上看起来政府在积极发挥作用，但可能政府在这里行使了更多的配置资源权利。
前不久在东北调研国有企业的改革脱困，如何降低制度性交易成本是个急迫而长期没有解决好的问题。当然在一些地区也有不少创新改革之举。比如，哈尔滨推出了行政管理体制改革，“用一个公章代替100多个公章”，行政管理的效率得以提升，程序得以简化。但总体上东北地区形势仍不能适应国家市场化改革总要求。
十八届三中全会提出来让市场在资源配置中起决定性作用，从基础性改为决定性，意义非同寻常。市场是前提基础，在这个基础上政府更好的发挥作用。但是我们往往不这样理解，而是把政府的作用过于强化。当然，在沿海地区，民营经济发展地区，国际化市场化程度更高的地区，市场与政府的关系处理的相对要好得多。
第二，习惯于用行政化的手段推动供给侧改革。
这方面最鲜明地方的体现在去产能、去库存。今年6月份我国钢和煤去产能的目标是20%-30%。今年的6月份去产能任务才完成二三成，而到了8月份就突击完成了七八成，年底前就提前完成目标了。问题暴露在哪里？宏观经济的一个重要指标是大宗商品价格指数。今年的大宗商品交易价格全面上涨，而行政性指令要求产能强行减少，造成供给和需求不衔接，结构性问题可能已经很突出。另外，也有的情况是，去产能行政性指令达标之后，一旦市场价格上涨，企业随即会恢复生产，能耗上升，排放增加，这样无助于解决产业结构失衡和产能总量过剩的问题。用行政手段来推进供给侧改革，在与市场供求关系、价格信号和市场机制的变化的协调方面还存在较大不足。因此，在推进供给侧改革过程中，要深入研究如何更好地利用市场和价格机制，充分发挥企业积极性，以完成结构性改革的任务。
第三，用习惯用行政性的思路和办法推动科技创新。
客观来说，最近几年我国进行了多项改革，尤其是今年国务院下发了多项旨在优化学术环境的指导意见，如取消了科研经费中劳务费比例。而这只是在自然科学领域，对社会科学、人文科学领域不适用。即便是在自然科学、工程技术领域，用行政性的办法和思路去推进创新的做法依然存在。比如，在改革开放先行地区，新型科研机构在机构成立之初的章程就明确，在对产权、管理、运作机制上的审计有别于国家行政性事业单位。然而，近期的审计巡视并没有严格以原由的章程为依据。之后，国务院才出台了针对兼具高校、科研院所和企业性质的新型科研机构的文件。再如，经常使用行政巡视审计、资产兼并重组、不同所有制设备之间的并购，导致对资产处理带来较大麻烦。
现在行政化回潮同时伴随着平庸化、保守化。有的地方过去废除的政府行政力量直接入股推进科技创新，也说明现在仍用行政化的思路和处事方式。要培育增长新动力，推动结构性供给侧改革，仍有很多方面的问题需要突破。第一，要授权免责，建立地方先行先试的容错机制。第二，要增强企业转型定力，加强转型动力。在转型过程中，要通过宏观调控创造有利于转型的经济环境，要允许通过市场竞争实现优胜劣汰，提高经济微观、中观层面的效率。
余永定：应停止干预汇率并完善资本跨境流动监管
一、中国经济面临多种金融风险
中国面临多种潜在的金融风险。有些潜在的风险始终存在，有些随经济形势已经发生了改变，比如理财产品和银行问题，一度成为关注的中心，而最近一段时间这个问题又稍稍有些降温了。2012年关注较多的是，中国房地产市场会不会面临崩溃，中国的财政状况会不会因为地方政府债务而出现危机，温州低下金融的崩溃会不会产生一种连锁反应，使国家出现大规模的金融问题。总而言之，经济运营过程中由于潜在的多种金融风险会面临很多的问题。
金融风险值得持续关注。2016年初我最担心的是经济会出现硬着陆。因为房地产占中国GDP中的比重超过了15%，当时房地产投资增长的速度由高点急剧下降到了1%。另外一个问题是担心汇率失控，资本外逃。我原来担心的问题事后并没有发生，房地产并没像我预期的在2016年继续下滑，甚至负增长。事实上房地产市场出现反弹，不管好坏，这对于扭转中国GDP增速的下滑起到了很大的作用。另外，政府采取了扩张性的财政政策。基础设施投资的增速达到了20%以上，这两个非常重要的引擎保证了经济至少暂时终止了下滑的态势。银行体系、资本市场、外汇市场暗流涌动，虽没发生危机的，但值得持续关注。
找准危机的触发点非常重要。金融危机按不同的类型，可分为主权债务危机，银行危机，国际收支危机等等。2007年前，美国的经常项目逆差很大，外债在不断提升。国际经济学界有共识认为美国迟早会发生问题，担心一旦投资者不愿意再继续买美国的债，资金不流入美国，就会爆发国际收支危机。那样，美国的利息就会上升，导致经济箫条，资本可能会逃离美国。事实证明，经济学界的判断基本上是错的。美国的危机实际上是次贷危机而不是国际收支危机。现在我们就应该认识到这一点，一定要明确危机的性质。
二、过高的企业杠杆率是内部风险的主要表现
中国的金融风险突出的体现在企业杠杆率过高。杠杆率可以有两种不同的衡量，一个是宏观角度衡量的债务与GDP的比例，另一个是债务占资本金的比例。无论从哪个角度，中国的杠杆率都是偏高的。杠杆率一般可分为五个方面：私人部门杠杆率、企业杠杆率、政府部门杠杆率，金融部门杠杆率和对外杠杆率。中国私人部门杠杆率不高，相对安全。由于中国没有次贷，按揭贷款风险也较小。根据不同机构的估计结果，中国的企业杠杆率是全世界最高的，中国社科院的估计是160%以上。
企业杠杆率过高引发的问题将是一个长期渐进的过程。根据我们对企业杠杆率动态路径的研究，如果没有根本性的变化，在2020年中国的企业杠杆率会达到200%。但在短期之内却不一定会引发危机。以日本为例，1990年代末，日本公共债务占GDP的比例为93%左右。由于已经超过了欧盟60%的标准，所以，认为如果立即解决这个问题，日本会陷入公共债务危机。因此，日本采取了紧缩的财政政策，结果导致经济增速下滑。公共债务危机不但没有解决，反而恶化，现在已经达到了250%。但目前还是没有发生危机。我认为中国在明年不会因为企业杠杆率过高而产生重大金融危机，这是一个渐进的过程。中国金融系统另一个问题是，从整体来看， M2占GDP比例的确太高了，当然有历史原因。这是个长期的过程，很难说因为这个问题会很快导致金融危机，但无论如何这是中国金融的重要软肋。
三、2017年中国经济风险主要来自外部
特朗普当选导致世界形势不可预测性增加。但是，明年美国的经济增长速度将会提高，美联储在明年三次加息的可能性非常大，已经成为共识。更重要的是，对美国经济增长的前景发生了一系列变化，特别是特朗普提出了一些扩张性的政策意向。现在出现一个比较重要的情况是，美联储升息的同时，应注意到美国长期国债收益率也在大幅上调。这种上调是由于市场对于美国经济发展未来预测和判断的结果。这种变化导致收益率曲线变得更加倾斜。虽然短端的联邦基金率会往上升，但更重要的是整个收益率曲线的斜率改变了，这种斜率的变化对美国资产配置会产生重大影响，也会传到其他国家。美国的利息率会上升，美元指数也会上升，但至少在明年的一段时间内会继续走强。
中国将采取积极的财政政策稳定经济增长。2016年经济的反弹是由于房地产的投资增速造成的。国家推出了调控房地产的政策，明年房地产投资的增长速度可能会下降。用凯恩斯主义的分析方法，如果没有房地产投资的支撑，替代的经济增长动力可能是基础设施投资。然而，基础设施投资增长速度已经超过20%了，继续提高的余地值得讨论。总之，明年的经济增长速度可能会有所下滑，但也不会出什么太大的问题。面对这种形势，我认为中央还是会采取扩张性的财政政策，支持软硬基础设施投资，提供公共产品。这样，国债财政赤字将会增加。货币政策要支持扩张性的财政政策，央行紧缩货币和升息的可能性很小，这是中国明年可能会面临的选择。
与美国相比，较低的利率水平将增加资本外流的压力，这种压力又会转化为对人民币贬值的压力。所以，2017年资本外流、外逃，和人民币汇率是对中国经济的严重挑战。这种情况下，只有应对得当，并不会出现危机。首先，作出的承诺不能轻易改变，否则将损害国家信用。我原来主张资本账户开放不能进行过快，但既然已经放开的资本项目条款，不能轻易收回，否则长期损失会非常巨大。第二，面对汇率的贬值，在中国最关键的问题是保外储，而不是保汇率，汇率不会引起太大的问题。干预汇率不可避免将损失外汇储备。当外汇储备跌破门槛的时候，贬值压力就会更大。放开汇率将不再损失外汇储备，必要的时候可以动用以维持宏观经济稳定。
因此，明年中国经济的风险主要来自于外部，资本外流，导致人民币贬值压力的上升。应对方法很简单，就是停止干预人民币汇率，同时要完善资本跨境流动的监管。
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