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sidenav header background曾毅：尽快实施城乡“普遍允许二孩”政策既利国又惠民
发布日期：2015-08-05 05:19 来源：北京大学国家发展研究院
曾毅：尽快实施城乡“普遍允许二孩”政策既利国又惠民
简报2015年第032期（总第1218期）
背景介绍：生育政策关系个人生活与综合国力。北京大学国家发展研究院教授、北京大学健康老龄与发展研究中心主任、荷兰皇家艺术与科学院外籍院士曾毅对于生育政策的影响和调整方向素有研究。本期简报报告其最新研究成果。该研究受国家自然科学基金项目（项目批准号：71110107025, 71233001, 71490732）和国家发改委社会发展司委托项目联合资助。研究成果全文及参考文献请参阅北京大学国家发展研究院中国经济研究中心讨论稿系列No. C2015002。观点摘要：根据我国当前国情和客观存在的人口规律，以及基于2010年人口普查和相关近期调查等新数据分析，我们建议尽快在2015年进行摸底准备，2016年在全国城乡实施“普遍允许二孩”政策，即在生育势能大的农村欠发达地区，在实施普遍允许二孩政策前提下提倡适当晚育以避免出生堆积，在自愿晚育少生已成常态的城镇和较发达农村地区则一步到位而无需晚育政策。这既满足民众生二孩愿望，又绝不会导致人口失控，是切实可行的利国惠民“双赢”方案。它在七个方面大大优于只开放单双独，大大有利于促进人口经济社会均衡发展。
版权声明：未经允许，请勿全文刊发或转载本简报。如希望全文刊发或转载本简报，请联系tangjie@nsd.pku.edu.cn，并经主讲人本人审阅。
一、放开单独二孩政策的反馈和相关调研的启示自2013年11月宣布单独二孩政策以来，截至2015年3月底，全国申请生二孩夫妇数占符合单独政策夫妇总数的比例为11%-12%。单独二孩申请在全国各省市遇冷，申请数远低于预期。其中，截至2015年6月底，湖北省和北京市申请二孩生育夫妇数分别占符合单独二孩政策夫妇总数的9.4％和8.2%。
笔者2014年六、七月赴广西、湖南进行专题调研，了解到省、市、区、县、乡人口计生干部中的绝大多数人认为，尽快实施普遍二孩生育政策可以缓解人口快速老化压力，避免劳力严重短缺，扭转出生性别比偏高的危险倾向，解决失独家庭的严重问题，大大降低计划生育管理成本和政治代价。大家一致认为，如果国家出台适当的政策进行引导，普遍允许二孩后欠发达农村地区可能的生育堆积风险是完全可以防范的。
湖南湘潭市2014年底生育意愿调查表明，如政策允许，城镇与农村所有育龄妇女想生二孩的比例分别为45.5%和51.9%；不想生二孩的比例分别为39.1%和32.6%（城乡合一为35.8%），主要原因是成本太高，负担不起；“还没想清楚”所占比例分别为15.8%和15.5%。湖北省“单独二孩家庭生育计划”调查表明，城乡符合单独二孩生育政策家庭分别有18.7%和28.2%明确回答“要二孩”，60.8%和54.6%明确回答“不要二孩”，20.6%和17.2%回答“没想清楚”。
需要特别指出的是，湖北省这次调查对象都是符合单独二孩生育政策家庭，属于实际生育行为计划安排调查，与湘潭市2014年底调查、中国人口与发展研究中心2013年调查和全国各地许多询问“如果政策允许，您是否希望生第二孩？”的生育意愿调查有很大的不同。湖北调查结果更接近预期的实际生育行为，而生育意愿调查结果更接近理想子女数。
具有代表性的湖北全省大样本调查结果表明，我国育龄妇女预期的实际生育二孩行为显著低于全国和各地近期生育意愿调查反映的水平。这与许多国家发现的实际生育水平低于抽样调查反映的生育意愿的规律完全吻合。这是因为被调查者考虑到繁衍后代的社会责任与道德标准，在生育意愿调查中倾向于申报希望生二孩；但生儿育女成本越来越高的客观现实迫使实际上选择只生一孩，一些年轻人甚至选择不生育。当然，在贫穷落后、生儿育女成本很低的偏远农村地区，也有可能出现实际生育水平高于被调查者回答的生育意愿的情况。
二、关于2016年实施“普遍允许二孩”的政策建议
我们建议2015年尽快开始摸底调查与准备、2016年实施全国城乡一体化的“普遍允许二孩”政策。同时，为了避免生育势能仍然较大的农村欠发达地区出现可能的生育堆积，需要因地制宜实行不同的推广策略。
具体来说，建议计生部门以基层社区为单位，通过调查摸底搞清楚：（a）已生一孩、希望生二孩以及近期可能生一孩的育龄妇女人数；（b）当地所有小学合计每年最多可招收一年级新生人数。如（a）显著大于(b）（很可能是欠发达农村地区），则确定适当的当前优先生二孩年龄（例如，32-35或30-35岁），然后每隔一年将优先生二孩年龄调低1-2岁。对模范执行适当晚育生二孩者公开表扬奖励；对不符合晚育要求而怀孕二胎者予以批评教育，但决不视为违法，决不罚款，不但允许而且要求其生下二孩，防止以不满间隔为由流产女婴；条件成熟时，由民众自行选择生育年龄。对于（a）不显著大于（b），少生晚生已成社会习俗的城镇和郊区发达农村地区，则可以不必提倡晚育而一步到位全面放开二孩。建议政府郑重向群众承偌，城乡普遍允许二孩的新政策决不会再变，给群众一颗定心丸，避免民众害怕政策变化而扎堆生二孩，以利于二孩政策顺利实施。
包括笔者在内的许多学者深入研究表明，与只开放单双独生二孩相比，“普遍允许二孩”将明显减缓我国人口老化和劳动力萎缩程度而有利于人口经济社会均衡发展，大大有助于扭转出生性别比偏高的危险倾向，减少独生子女高风险家庭与提高国防安全，有利于遏制仅允许部分人而不允许另一部分人生二孩滋生的民众超生造假走后门甚至行贿、政府部门编假数和通过超生罚款敛财受贿等诸多腐败现象，可以避免新的社会不公（即被允许生二孩单双独夫妇的老少抚养比（2.5-3.0）远比只被允许生一孩的非单双独夫妇（1.5）高），将显著降低计生工作难度与政治代价。
三、尽快实施“普遍允许二孩”可行性分析——兼论“先开放单双独数年，再分批放开二孩以平抑生育堆积”既无必要也不可行
上面建议的尽快实施“普遍允许二孩”政策是否可以防控不少政府官员和学者们担忧的“生育堆积”风险而具有可行性？我们的答案是“完全可以和可行”。
全世界人口学界公认的公式表明，如果孩次别平均生育年龄每年增加（或下降）0.05、0.1或0.15岁，当年的孩次别实际总和生育率与生育数量将下降（或增加）5%、10%或15%，即客观存在“生育率/出生数量与生育年龄二者此消彼涨”的人口规律。我国上世纪七十年代初开始的提倡晚育间隔对降低生育水平取得巨大成效，以及大量其他国家生育率转变的历史轨迹亦充分证明了这一人口规律。2010年六普数据表明，我国农村和城镇平均分别有62.9%和27.2%的一孩生育发生在25岁之前，有37.2%和24.0%的二孩生育发生在28岁之前，而在农村欠发达地区通过提倡适当晚育平抑生育堆积的潜力肯定比这些平均数字要大得多。
从1980年代初以来一直实行二孩晚育间隔政策的甘肃酒泉、山西翼城、河北承德与湖北恩施（合计840万人口）等农村欠发达地区实践证明，二孩晚育间隔政策十分成功。30余年来，这些地区生育水平低于或接近于周边实施一孩半政策、社会经济水平并不比他们差的地区，出生性别比多年来一直保持在正常或接近正常范围，并大大低于其周边一孩半政策地区。既然这四个农村欠发达试点地区840万人口30年的二孩政策能够不约而同地获得成功，并全部持续发展至今，我们完全没有理由怀疑经济起飞之后、生儿育女成本大增、人们生育观念显著变化的今日中国实行普遍允许二孩政策的可行性。
有的同志认为，大多数省市在十来年前取消了晚育间隔，现在重提适当晚育间隔，有政策朝令夕改之嫌而存在操作困难。因此，必须“先开放单双独数年，再分批放开二孩以平抑出生堆积”。基于以下三方面理由，我们认为，这一方案既无必要也不可行。其一，十来年前为了减少同时严控生育数量和生育间隔的工作难度和改善干群关系，大多数省市理性取消了晚育间隔。今天政府是以“普遍允许二孩”新政策为前提，出于避免大家的新生孩子们入托入学难等充分理由，在生育势能积累较多的农村欠发达地区提倡年轻人（尤其是26-27岁以下妇女）适当晚一点生育，而尽快满足较高龄妈妈们在无法或难生育前生二孩的心愿。这确实合情合理，符合中华民族仁义道德规范与谦和礼让传统，不必担心操作困难，更谈不上政策朝令夕改之嫌。而且政府可以宣传两个孩子间隔几年可实现“老大帮老二”，减轻婴幼儿抚养负担过分集中的压力，保证两个孩子都健康成长，避免妇女怀孕间隔太短影响母婴健康等科学道理，何愁百姓不配合？
其二，分批放开二孩虽然使放开与不放开的省份/地区加总的全国总和生育率平均值相对比较平缓好看，但在生育势能积累较多的农村欠发达地区，若忽视提倡适当晚育，将出现生育堆积，造成孩子们入托上学难等严重问题。这对于避免生育堆积的初衷来说，其结果恰恰适得其反。
其三，如果一些省份/地区先放开二孩，而另一些省份/地区晚几年放开，将使晚放开省份/地区想生二孩的百姓产生攀比心理，当地卫生计生委不得不苦口婆心，甚至不惜以行政手段制止计划外生二孩，或者干脆编假数，造成计生工作难度加大。
总之，我们建议2015年尽快摸底准备，2016年实施城乡“普遍允许二孩”政策，既利国又惠民，完全可以避免生育堆积，绝不会导致人口失控。
（唐杰编辑）
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发布日期：2015-08-05 05:19 来源：北京大学国家发展研究院
曾毅：尽快实施城乡“普遍允许二孩”政策既利国又惠民
简报2015年第032期（总第1218期）
背景介绍：生育政策关系个人生活与综合国力。北京大学国家发展研究院教授、北京大学健康老龄与发展研究中心主任、荷兰皇家艺术与科学院外籍院士曾毅对于生育政策的影响和调整方向素有研究。本期简报报告其最新研究成果。该研究受国家自然科学基金项目（项目批准号：71110107025, 71233001, 71490732）和国家发改委社会发展司委托项目联合资助。研究成果全文及参考文献请参阅北京大学国家发展研究院中国经济研究中心讨论稿系列No. C2015002。观点摘要：根据我国当前国情和客观存在的人口规律，以及基于2010年人口普查和相关近期调查等新数据分析，我们建议尽快在2015年进行摸底准备，2016年在全国城乡实施“普遍允许二孩”政策，即在生育势能大的农村欠发达地区，在实施普遍允许二孩政策前提下提倡适当晚育以避免出生堆积，在自愿晚育少生已成常态的城镇和较发达农村地区则一步到位而无需晚育政策。这既满足民众生二孩愿望，又绝不会导致人口失控，是切实可行的利国惠民“双赢”方案。它在七个方面大大优于只开放单双独，大大有利于促进人口经济社会均衡发展。
版权声明：未经允许，请勿全文刊发或转载本简报。如希望全文刊发或转载本简报，请联系tangjie@nsd.pku.edu.cn，并经主讲人本人审阅。
一、放开单独二孩政策的反馈和相关调研的启示自2013年11月宣布单独二孩政策以来，截至2015年3月底，全国申请生二孩夫妇数占符合单独政策夫妇总数的比例为11%-12%。单独二孩申请在全国各省市遇冷，申请数远低于预期。其中，截至2015年6月底，湖北省和北京市申请二孩生育夫妇数分别占符合单独二孩政策夫妇总数的9.4％和8.2%。
笔者2014年六、七月赴广西、湖南进行专题调研，了解到省、市、区、县、乡人口计生干部中的绝大多数人认为，尽快实施普遍二孩生育政策可以缓解人口快速老化压力，避免劳力严重短缺，扭转出生性别比偏高的危险倾向，解决失独家庭的严重问题，大大降低计划生育管理成本和政治代价。大家一致认为，如果国家出台适当的政策进行引导，普遍允许二孩后欠发达农村地区可能的生育堆积风险是完全可以防范的。
湖南湘潭市2014年底生育意愿调查表明，如政策允许，城镇与农村所有育龄妇女想生二孩的比例分别为45.5%和51.9%；不想生二孩的比例分别为39.1%和32.6%（城乡合一为35.8%），主要原因是成本太高，负担不起；“还没想清楚”所占比例分别为15.8%和15.5%。湖北省“单独二孩家庭生育计划”调查表明，城乡符合单独二孩生育政策家庭分别有18.7%和28.2%明确回答“要二孩”，60.8%和54.6%明确回答“不要二孩”，20.6%和17.2%回答“没想清楚”。
需要特别指出的是，湖北省这次调查对象都是符合单独二孩生育政策家庭，属于实际生育行为计划安排调查，与湘潭市2014年底调查、中国人口与发展研究中心2013年调查和全国各地许多询问“如果政策允许，您是否希望生第二孩？”的生育意愿调查有很大的不同。湖北调查结果更接近预期的实际生育行为，而生育意愿调查结果更接近理想子女数。
具有代表性的湖北全省大样本调查结果表明，我国育龄妇女预期的实际生育二孩行为显著低于全国和各地近期生育意愿调查反映的水平。这与许多国家发现的实际生育水平低于抽样调查反映的生育意愿的规律完全吻合。这是因为被调查者考虑到繁衍后代的社会责任与道德标准，在生育意愿调查中倾向于申报希望生二孩；但生儿育女成本越来越高的客观现实迫使实际上选择只生一孩，一些年轻人甚至选择不生育。当然，在贫穷落后、生儿育女成本很低的偏远农村地区，也有可能出现实际生育水平高于被调查者回答的生育意愿的情况。
二、关于2016年实施“普遍允许二孩”的政策建议
我们建议2015年尽快开始摸底调查与准备、2016年实施全国城乡一体化的“普遍允许二孩”政策。同时，为了避免生育势能仍然较大的农村欠发达地区出现可能的生育堆积，需要因地制宜实行不同的推广策略。
具体来说，建议计生部门以基层社区为单位，通过调查摸底搞清楚：（a）已生一孩、希望生二孩以及近期可能生一孩的育龄妇女人数；（b）当地所有小学合计每年最多可招收一年级新生人数。如（a）显著大于(b）（很可能是欠发达农村地区），则确定适当的当前优先生二孩年龄（例如，32-35或30-35岁），然后每隔一年将优先生二孩年龄调低1-2岁。对模范执行适当晚育生二孩者公开表扬奖励；对不符合晚育要求而怀孕二胎者予以批评教育，但决不视为违法，决不罚款，不但允许而且要求其生下二孩，防止以不满间隔为由流产女婴；条件成熟时，由民众自行选择生育年龄。对于（a）不显著大于（b），少生晚生已成社会习俗的城镇和郊区发达农村地区，则可以不必提倡晚育而一步到位全面放开二孩。建议政府郑重向群众承偌，城乡普遍允许二孩的新政策决不会再变，给群众一颗定心丸，避免民众害怕政策变化而扎堆生二孩，以利于二孩政策顺利实施。
包括笔者在内的许多学者深入研究表明，与只开放单双独生二孩相比，“普遍允许二孩”将明显减缓我国人口老化和劳动力萎缩程度而有利于人口经济社会均衡发展，大大有助于扭转出生性别比偏高的危险倾向，减少独生子女高风险家庭与提高国防安全，有利于遏制仅允许部分人而不允许另一部分人生二孩滋生的民众超生造假走后门甚至行贿、政府部门编假数和通过超生罚款敛财受贿等诸多腐败现象，可以避免新的社会不公（即被允许生二孩单双独夫妇的老少抚养比（2.5-3.0）远比只被允许生一孩的非单双独夫妇（1.5）高），将显著降低计生工作难度与政治代价。
三、尽快实施“普遍允许二孩”可行性分析——兼论“先开放单双独数年，再分批放开二孩以平抑生育堆积”既无必要也不可行
上面建议的尽快实施“普遍允许二孩”政策是否可以防控不少政府官员和学者们担忧的“生育堆积”风险而具有可行性？我们的答案是“完全可以和可行”。
全世界人口学界公认的公式表明，如果孩次别平均生育年龄每年增加（或下降）0.05、0.1或0.15岁，当年的孩次别实际总和生育率与生育数量将下降（或增加）5%、10%或15%，即客观存在“生育率/出生数量与生育年龄二者此消彼涨”的人口规律。我国上世纪七十年代初开始的提倡晚育间隔对降低生育水平取得巨大成效，以及大量其他国家生育率转变的历史轨迹亦充分证明了这一人口规律。2010年六普数据表明，我国农村和城镇平均分别有62.9%和27.2%的一孩生育发生在25岁之前，有37.2%和24.0%的二孩生育发生在28岁之前，而在农村欠发达地区通过提倡适当晚育平抑生育堆积的潜力肯定比这些平均数字要大得多。
从1980年代初以来一直实行二孩晚育间隔政策的甘肃酒泉、山西翼城、河北承德与湖北恩施（合计840万人口）等农村欠发达地区实践证明，二孩晚育间隔政策十分成功。30余年来，这些地区生育水平低于或接近于周边实施一孩半政策、社会经济水平并不比他们差的地区，出生性别比多年来一直保持在正常或接近正常范围，并大大低于其周边一孩半政策地区。既然这四个农村欠发达试点地区840万人口30年的二孩政策能够不约而同地获得成功，并全部持续发展至今，我们完全没有理由怀疑经济起飞之后、生儿育女成本大增、人们生育观念显著变化的今日中国实行普遍允许二孩政策的可行性。
有的同志认为，大多数省市在十来年前取消了晚育间隔，现在重提适当晚育间隔，有政策朝令夕改之嫌而存在操作困难。因此，必须“先开放单双独数年，再分批放开二孩以平抑出生堆积”。基于以下三方面理由，我们认为，这一方案既无必要也不可行。其一，十来年前为了减少同时严控生育数量和生育间隔的工作难度和改善干群关系，大多数省市理性取消了晚育间隔。今天政府是以“普遍允许二孩”新政策为前提，出于避免大家的新生孩子们入托入学难等充分理由，在生育势能积累较多的农村欠发达地区提倡年轻人（尤其是26-27岁以下妇女）适当晚一点生育，而尽快满足较高龄妈妈们在无法或难生育前生二孩的心愿。这确实合情合理，符合中华民族仁义道德规范与谦和礼让传统，不必担心操作困难，更谈不上政策朝令夕改之嫌。而且政府可以宣传两个孩子间隔几年可实现“老大帮老二”，减轻婴幼儿抚养负担过分集中的压力，保证两个孩子都健康成长，避免妇女怀孕间隔太短影响母婴健康等科学道理，何愁百姓不配合？
其二，分批放开二孩虽然使放开与不放开的省份/地区加总的全国总和生育率平均值相对比较平缓好看，但在生育势能积累较多的农村欠发达地区，若忽视提倡适当晚育，将出现生育堆积，造成孩子们入托上学难等严重问题。这对于避免生育堆积的初衷来说，其结果恰恰适得其反。
其三，如果一些省份/地区先放开二孩，而另一些省份/地区晚几年放开，将使晚放开省份/地区想生二孩的百姓产生攀比心理，当地卫生计生委不得不苦口婆心，甚至不惜以行政手段制止计划外生二孩，或者干脆编假数，造成计生工作难度加大。
总之，我们建议2015年尽快摸底准备，2016年实施城乡“普遍允许二孩”政策，既利国又惠民，完全可以避免生育堆积，绝不会导致人口失控。
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