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中国经济时报 王召：构建我国存款保险制度的若干建议
发布日期：2007-02-27 02:28 来源：北京大学国家发展研究院
越来越多的国家已经开始选择建立显性存款保险制度。加快我国存款保险制度建设，不仅是完善我国金融安全网的需要，也是我国银行体系最终走向市场化的需要。但是，存款保险制度并非完美无缺，完善的存款保险机构重在制度设计。
一、越来越多的国家选择建立显性存款保险制度广义上每个国家都拥有存款保险制度。即使没有显性的存款保险制度，当一个国家爆发大的系统性银行危机时，政府也会采取救援措施，这实际是一种隐性的存款保险制度，而我们反复提到的存款保险则指的是一种显性的存款保险制度。显性存款保险、金融监管当局的审慎监管和中央银行的最后贷款人机制已经成为当今各国金融安全的三道重要防线。
存款保险制度有着十分悠久的历史。早在1829年，美国即从纽约州开始建立存款保险机构，形成世界上最早的存款保险体系。美国早期的存款保险实践并不成功，一些州先后建立的保险机构最后均以运营失败告终。直到1930年，整个美国银行业面临危机，国会开始讨论建立联邦存款保险制度。从1930～1933年，美国大约有9000家银行宣布破产，使得公众纷纷对银行失去信心，开始担忧自己存款的安全性。在巨大的危机压力下，美国于1934年成立联邦存款保险公司，正式确立联邦意义上的存款保险制度。
存款保险的发展在世界各国经历了一个由慢而快的过程。联邦存款保险公司成立之后的近30年时间内，没有哪个国家效法美国建立全国性的存款保险制度。直到60年代，世界上才有9个国家建立了存款保险制度。而从80年代开始，存款保险制度进入高速发展期，一是因为1994年欧盟将存款保险制度作为新创立的单一市场的一个基本要求，二是因为越来越多的发展中国家和地区选择建立存款保险制度。截至2003年，全球已经有88个国家建立存款保险制度，这个数字大约是1984年的四倍。其中，30个属于高收入国家，17个属于中高收入国家，30个属于中低收入国家，10个属于低收入国家(见表1)。而且，存款保险制度与一个国家收入水平高低有很大关系，只有16.39%的低收入国家采用这一制度，而60.71%的中高收入国家和75%的高收入国家也采用了这一制度。无论怎样，存款保险制度已经成为当今各国维护金融体系安全的重要手段。
二、设计良好的存款保险制度有助于维护金融稳定和市场秩序
选择存款保险制度的国家数量越来越多，这使得我们不得不认真思考它究竟会给金融体系和经济发展带来哪些影响，以及中国是否需要选择或者在什么时候构建存款保险体系。
1.存款保险制度有利于保护存款人利益，提高银行业的信誉。所谓存款保险是指当参保的银行业金融机构经营难以维持时，为了保护存款人利益以及稳定金融体系而设立保险基金，代替存款机构向存款人支付法定金额的保险金。就大额储户而言，他们很可能具备一定的知识和手段去了解自己的存款银行；而对小额储户来讲，他们往往没有能力对一个银行的信誉、实力和经营状况进行较为全面的了解。小额存款账户数量众多，虽然每个账户资金有限，却可能是储户的终生积蓄。各国首先考虑小额储户的存款保险制度设计，目的即在于最大限度保护存款人的利益，提高存款人对银行的信任度(见表1)。
2.存款保险制度有助于避免银行挤兑，实现金融体系稳定。从存款人角度出发，由于信息不对称，如果一个银行破产了，储户不仅会担心这家经营不善的银行，而且也会担心其他事实上运行健康的银行。特别是当宏观经济大环境出现问题时，就可能酿成大规模的挤兑风潮，存款保险至少可以在一定程度上缓解上述困境。从银行角度出发，当储户突发性提走大量现金时，银行往往很难在极短的时间筹集足够资金，只得将其长期资产变现或停止正常的贷款活动。如果存款保险机构能够及时提供流动性，银行就有可能避免不必要的损失甚至是倒闭的风险。
3.存款保险制度有助于完善市场退出机制，实现银行的公平竞争。首先，虽然同样具有维护金融体系稳定的功能，但是在处理金融机构市场退出问题上，存款保险的作用方式并不等同于最后贷款人。最后贷款人机制的资金主要来源于央行的再贷款，而存款保险资金则来源于投保机构交纳的保费。与此同时，最后贷款人机制在履行的过程中涉及与多个政府部门的沟通，并不需要独立、专门的机构来处理问题银行，属于个案处理范畴；而存款保险制度事先就已经对保险范围和救助程序等基本要素以合同形式予以明确，并且借助专业化和市场化的手段来处理问题。也就是说，没有设计良好的存款保险制度，就很难形成完善的市场退出机制。其次，存款保险制度也消除了储户对中小银行的歧视，使各类银行能够在同一条起跑线上开展竞争。无论储户把钱放在大银行还是中小银行，存款保险机制都为它们提供了相同程度的保护，这使得银行经营效益的好坏主要决定于其自身服务质量，而不在于其规模大小。换句话说，存款保险制度有利于中小银行增强自身实力，打破大银行的垄断格局。
4.存款保险制度有助于强化金融监管，减轻监管机构和公众的负担。按照职能划分，各国存款保险可分为单一职能和复合职能两类。所谓单一职能是指存款保险机构只有筹措资金分散存款风险的职能，而复合职能则是指除了具有分散存款风险的职能之外，还兼具金融监管职能。就复合职能的存款保险机构而言，通过对投保银行业金融机构的日常监督检查，一旦发现他们从事风险较大的经营活动或者非法业务，存款保险机构就可以对其进行风险提示或者勒令整改，使得银行监管网络更为严密。
三、存款保险制度也会存在各类问题
存款保险制度并非十全十美。尽管运行良好的存款保险制度能够给一个国家带来种种便利，但是也必须正视其消极影响。以美国为例，在建立联邦存款保险制度的最初40年中，几乎没有大的金融机构发生倒闭，存款保险仿佛已经成为阻碍银行危机的低成本良方。但是，20世纪80年代美国联邦储蓄贷款公司的破产却打破了这种幻想，使得世界各国不得不对存款保险制度进行反思，找出其中存在的问题，以便更好地发挥它们在金融安全网中的作用。
为了从实证上寻找存款保险制度和银行体系稳定之间的关系，经济学家们大量借助计量经济学方法，并从中发现两类事实：一是存款保险体系的设计特征能够影响银行系统的脆弱性和市场纪律，二是制度环境的优劣对存款保险制度的成败至关重要。制度环境的缺陷不仅会对存款保险制度的设计起破坏作用，甚至还会阻碍一国的金融发展。相反，一个国家的收入水平越高、制度环境越完美，就越容易把存款保险制度设计好，使之发挥更大效用。总而言之，存款保险制度设计不当或者制度环境缺陷都会引发一系列问题，包括道德风险、逆向选择以及委托-代理等诸多问题。
首先，存款保险制度容易诱发银行和公众的道德风险。对银行来说，由于存款保险机构会为经营失败承担责任，最终给予存款者以补偿，因此金融机构就会产生从事高风险经营活动的冲动，而且只会享受这一活动的高收益却不必担心背后的危害性。对公众来说，存款保险可能使他们失去关心银行业绩和安全性的兴趣，甚至使资不抵债的银行也能够继续吸收存款，从而使金融市场的效率总体下降。
第二，当金融机构可以选择自愿参加存款保险体系并且费率统一时，就会产生逆向选择行为。经营状况良好的银行感觉他们没有必要参加存款保险，而经营不善的银行却感觉到存款保险极富吸引力。最后，存款保险体系只剩下劣质银行，直接对存款保险制度的可持续性构成威胁。
第三，当存款保险机构的责任和义务没有明确规定，并且缺乏相应的外部监督时，就会产生委托-代理问题。存款保险制度广泛联系纳税人和存款人、存款保险机构以及投保银行等多方利益，其中存款保险机构既是管理者也是代理人，完全可能将自身利益置于纳税人和存款人之上，既不愿意对投保银行严密考察，也不愿及时关闭其中没有清偿能力者，并且最终把成本转嫁到纳税人或存款人身上。
因此，当我国考虑建立存款保险机构的时候，务必要在包括完善银行监管在内的制度环境建设上下功夫，务必要在慎重选择存款保险体系的各类设计参数上下功夫。事实上，很多国家都在不断地改进自己的存款保险制度(见五版表1)，去伪存真。
四、建立我国存款保险制度仍有许多障碍有待克服
1.我国建立存款保险制度已是大势所趋
建立存款保险制度是深化经济体制改革的需要。在2006年发布的“十一五”规划纲要第三十三章第四节中，已经明确提出要“规范金融机构市场退出机制，建立相应的存款保险、投资者保护和保险保障制度”；2007年，按照全国金融工作会议的有关精神，加快建立存款保险制度已被纳入议事日程。这充分表明我国政府下决心从全额承保的隐性存款保险制度中走出来。有证据表明，20世纪末期以来，在处理各类问题金融机构的退出过程中，我国实际存在以政府信用为担保、以人民银行再贷款为主要支撑的隐性存款保险制度，这既不利于提高公众对金融的信心，也不利于金融机构实现公平竞争，而且还会对正常的银行退出机制起阻碍作用。
建立存款保险制度同时也是与国际惯例接轨的需要。首先，前文已经提及，越来越多的国家已经选择建立存款保险机构，并且将其视为金融安全网的三大组成部分之一。其次，一些十分重要的经济实体和国际组织已经就建立或者如何建立存款保险制度提出自己的主张。1995年7月，欧盟开始实施《存款保险方案指令》，要求所有成员国向有资格的存款人提供存款保险；2001年9月，国际清算银行发布《建立有效存款保险制度指引》最终稿，为考虑建立或者修改现有存款保险制度的国家提供了一个基本框架；2003年，国际货币基金组织通过对各国实践的调研和总结，提出了《存款保险制度最优实践原则》，已经成为评估或者设计存款保险制度的参考标准。再次，越来越多的金融机构涌入我国开展经营活动。在国际上，这些分支机构通常是由所在国提供存款保险，但是我们还缺乏这样的制度，继续仅对国内银行实行隐性保险，显然有失公平。
我国银行业改革已经进入全面深化和推进阶段，不但对问题国有银行进行了财务重组，而且也推行了以完善银行公司治理为核心的深层次改革；不但涉及各类商业银行，而且也涉及农村信用社和邮政储蓄。特别是工、中、建、交四家大型银行海外成功上市以后，它们更加需要一个完备的市场化环境，更加需要一个完善的金融安全网，存款保险迟早要纳入议事日程。
2.建立存款保险机构的同时也需要不断完善配套法规制度
建立存款保险制度是一项系统工程，需要具备很多条件，涉及监管当局的监管能力、银行的管理水平、法律制度基础、经济的市场化程度以及政府的干预程度诸多方面。建立存款保险制度不该是一劳永逸，否则很难避免道德风险等一系列问题的产生，不但不利于经济发展，而且还会威胁金融安全。
首先，我国在法律制度环境上仍有缺陷。目前，我国用于金融机构处理的法律法规主要包括《公司法》、《破产法》、《金融机构管理规定》以及《金融机构撤销条例》等。然而，《公司法》和《破产法》没有考虑金融机构的特殊性，很难在金融机构破产方面派上用场。《金融机构管理规定》和《金融机构撤销条例》仅仅作了原则性规定，应用于实际工作中还有待细化。与此同时，我国也缺乏权威的银行评估机构和识别量化银行风险的技术。评估机构能够对银行的资产变化、支付能力、信用状况进行合理的评价，通过向社会公布投保银行的信用等级，不但有利于存款人合理选择银行，而且也有利于存款保险机构针对不同银行评级制定不同费率，很大程度避免了金融机构因过分追求收益、忽略风险控制而带来的道德风险问题。
其次，经营主体的内控机制和监管主体的监管水平也需要不断改进。作为经营主体而言，银行业金融机构还要继续完善公司治理和内控机制建设，从根本上消除不良贷款产生的机制体制因素；创新和拓宽银行资本金的补充机制，解决银行业金融机构资本充足率较低、风险较高的问题；进一步加快中小金融机构风险处置，多方位打通市场退出机制。作为监管主体而言，需要进一步提高监管队伍的总体素质，努力实现监管手段的科学化，以赋予银行监管部门相关调查权为契机，不断提高监管工作的深度和效率。适应变化了的金融市场格局，消灭银行、证券、保险和外汇监管协调机制上存在的空白和交叉。
3.建立存款保险机构的同时还需要加快筹集必要的存款保险基金
存款保险费的收取有两种方式：一种方式是存款保险机构事前并不向投保银行征收保险费，直到保险事件发生后才按比例向各投保机构征收。这种方式延迟了收取保费的时间，减少了道德风险的发生。但是没有保险基金很难取信于存款者，倒闭银行的保费交纳也是一个难题。因此，世界上更多的存款保险体系还是偏好事前收取保费模式，并且通过保险基金对发生事故的银行进行赔偿。
存款保险基金需要经过长期积累才能达到一定规模，具备赔付能力。以美国联邦存款保险公司为例，它要求保险基金的储备率达到1.25%的水平，即基金的规模要占到投保存款总量的1.25%。由于存款保险基金规模庞大，仅仅依赖银行保费收入远远不能满足要求，需要国家财政适度出资来解决这一负担。
保险基金的积累除了主要依赖参保银行自身之外，特别是在启动阶段，也可以部分从中央银行的法定准备金中划转。从政策目标上讲，存款保险制度、法定存款准备金和中央银行再贷款都有化解银行风险的作用，只不过存款保险制度是将银行的风险首先在机构之间进行分散，而不是通过中央银行再贷款解决，并最终由中央银行和政府负担。因此，适当降低央行存款准备金率并将其转化为存款保险费是现实可行的。从对宏观经济的影响看，维持央行存款准备金率不变，同时要求投保银行按照一定费率交纳保费，就会对经济产生紧缩效应。所以，适当降低央行存款准备金率并将其转化为存款保险费也是十分必要的。除此之外，考虑到2006年末外汇储备已经突破10000亿美元、规模明显过大的事实，也可以划转部分外汇储备作为保险基金。
总而言之，由于制度环境完善和保险基金的积累都是一项长期工作，如果我们不能未雨绸缪，从现在即着手相关准备工作，就会错过存款保险制度建立的最佳时机，不利于我国缜密而科学的金融安全网的构建。
五、正确选择和设计我国存款保险制度的运行参数
1.强制加入和浮动费率应成为我国存款保险制度的重要特征
我国存款保险制度需要采取强制加入模式。存款保险制度的最终目的在于保持所有存款机构的稳健经营，而不是仅仅针对特定存款机构提供保护。只要符合加入存款保险机构的基本条件，无论是国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行还是农村信用合作社，都必须强制性加入。否则，经营稳健的银行就会选择退出保险体系，只有脆弱的银行留在体系内部。当然，在我国存款保险制度建立之初，加入体系的银行必须遵循宁缺勿滥原则，成熟一个加入一个。我国相当一部分存款机构防范化解金融风险的能力十分有限，破产在即。如果不加区分令其加入保险体系，只会增加投保银行的赔偿负担。
存款保险机构应当根据银行的风险大小征收保费。各国存款保险制度的发展表明，从固定费率转为差别费率已经是大势所趋。截至2003年，包括美国在内的6个高收入国家和地区、匈牙利在内的3个中高收入国家和土耳其在内的11个中低收入国家已经采用风险调整的费率，大约占所有实行存款保险制度国家数量的23%(见表2)。以美国为例，1991年《联邦存款保险公司改善法》出台之前，美国在长达57年的时间内实行固定费率，转变为差别费率以后，市场约束得以强化，银行道德风险明显下降。目前，联邦存款保险公司主要参照银行的资本充足率和监管评级来确定费率标准。银行的资本越充足，CAMEL评级越好，其风险就越小，相应交纳的费率就越低。对于我国来说，资本充足率监管已经深入人心，完全有能力参照美国经验来制定不同存款机构的费率。费率高低除了可以与资本充足率和监管评级挂钩之外，还可以与保险限额挂钩：限额越高，道德风险就会越强烈，费率收取就应更高。
2.保险限额可以高于国际通行水平，并且随经济变化而调整
绝大多数国家的存款保险制度都对存款实行部分保险，有利于防范道德风险。但对于投保银行的保险限额究竟该是多大，理论界并没有形成一致共识。实践表明，由于信息不对称，当一个国家发生银行危机时，小额储户往往会成为挤兑风潮的主体。因此，我国存款保险制度必须首先保护小额储户的利益，保证较高的存款账户覆盖率。一般认为，我国银行保险限额的范围应当处于国际平均水平之上，这主要与我国居民投资渠道单一、储蓄率偏高有关。2005年，我国人均GDP为13985元。按照保险限额是人均GDP3倍的平均水平(国际货币基金组织推荐的保险限额是人均GDP的1～2倍)，我国的保费限额应不低于4万元。同时，我国居民储蓄账户数量众多，大部分账户的存款数量均在10万元以下，拥有10万元以上账户的居民，很可能具备对存款机构风险大小的判断能力。所以，我国存款保险限额也不应超过10万元。
存款保险的限额不应一成不变，可以随着变化了的经济形势进行调整。当经济中发生通货膨胀(紧缩)时，为了保证保险限额的实际值不发生变化，其名义值就要随之调整。例如，1980年美国存款保险限额为10万美元，虽然2000年仍然为10万美元，但后者的实际价值却缩水到1980年的44%，保险限额长期维持不变显然是有问题的。此外，国家的经济发展将带来人均收入水平的上升，金融市场的发展也会改变居民投资渠道的单一模式，这些变化无不要求承保额度作出调整。
3.存款保险机构可以在监管部门授权下对银行进行核查
我国存款保险机构是否应当拥有监管权，这是一个十分关键的问题。从世界范围来看，有的国家存款保险机构权利比较广泛，不但可以对投保银行实施监管，而且还可以对倒闭机构进行处置。而有的国家存款保险机构职能则相对单一，仅仅具有支付职能。即便如此，后者也可以在授权下核查银行的存款信息以及是否已经交纳相关费用，确保能够及时有效地对投保存款进行支付。
存款保险机构是否拥有监管权取决于银行监管当局的职责范围以及金融市场发育情况。就我国存款保险机构设置而言，其职责范围应该强调对银行业金融机构的知情权，而不是对它们监管权。一方面，2003年以后，银监会成为我国银行监管的主体。如果赋予新成立的存款保险机构监管权，由于对银行实行重复监管，不但可能造成监管资源的浪费，而且也会给被监管机构造成很大负担。此外，政出多门还会严重影响监管部门执法的权威性和严肃性。另一方面，如果存款保险机构不掌握投保银行的任何信息，就很难避免银行出现道德风险，也很难作出危机时是否救助银行的判断，进而达到保护存款人利益、维护银行稳定的政策目标。总而言之，存款保险机构必须拥有对投保银行的知情权，而这种知情权是通过存款保险机构和监管机构之间的协调沟通机制实现的。存款保险机构不但有权从监管机构那里免费获得银行监管信息，而且为了获得监管机构并不掌握的信息，可以在监管机构授权下对银行进行核查。
4.政府性质存款保险机构优于私人性质存款保险公司
世界各国存款保险机构的属性主要包括三种类型，即政府组织、私有化组织以及官方与私人的混合体。建立政府类型的存款保险制度的好处在于，政府可以通过征税为存款保险机构提供财力保障，可以通过国家信用后盾为存款保险提供信心保障，可以通过国家权威在获取信息、监督受保机构方面为存款保险机构提供制度便利。建立私有类型的存款保险制度好处在于，选择保险对象更为严格，真正做到灵活监视和控制受保机构的风险，迅速阻止受保机构可能的过度冒险行为，同时由于彼此之间存在竞争，使运转效率大为提高。但是，存款保险不同于商业保险，银行风险具有巨灾性、扩散性和系统性等特点，私有类型的存款保险机构面临着可保性条件不充足、难于在竞争性环境下实现存款保险的公平定价等困惑，更为致命的是，这类机构也不利于增强公众对存款保险的信心。因此在实践中，只有少数国家采用私有性质的存款保险机构，而且这些私有性质的存款保险机构一般也是在政府控制下运作，与政府类型的存款保险机构并无实质差别。美国的存款保险机构虽然直译为存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation)，但是其官方网站(www.fdic.gov)的后缀“gov”却明确说明了它的政府属性。未来我国银行体系将经历由国家提供隐性保险走向彻底的显性保险的转变，如果这一显性保险制度无法为存款人提供强有力的信心保障，将不利于大型商业银行彻底走向市场化，将不利于中小金融机构的风险处置。因此，我国存款保险机构在成立之初应当定位于严格的政府机构。另外从世界各国的经验来看，金融业越发达的国家，存款保险机构与中央银行和监管机构分离的趋势就越强，而且各国存款保险机构独立性的趋势正在不断增强。有鉴于此，我国未来建立的存款保险机构应以国务院直接管辖为宜。
5.建立存款保险制度也迫切需要配套改革
在我国筹备建立存款保险制度的过程中，必须加强制度环境建设等配套改革，为充分发挥存款保险制度的优势创造有利条件。这其中既包括法制和信息披露机制的完善，也包括监管制度和银行公司治理的完善。
第一，要完善法律制度环境建设。一方面，应抓紧制定和出台《存款保险法》。通过法律规范的形式，明确银行破产的清算原则、债务的偿还办法以及存款的保护范围，做到依法办事，防止当事人之间相互推诿。另一方面，也要在时机成熟时促进《公司法》和《破产法》的完善，使其在金融机构破产方面更具针对性。第二，要加强我国商业银行的信息披露。许多银行的会计和审计信息严重失真，广度和深度远远不够，涉及内控信息的披露就更加有限。因此，将来除非涉及国家机密或者商业秘密，一律实行信息强制披露制度，严厉打击造假信息责任人。第三，要进一步提高我国银行监管的质量。在建立存款保险机制之前，营造良好的监管环境十分重要。通过控制银行的高风险投资，可以抵消由道德风险带来的不良后果。当前，银行监管部门既要注意强化资本金监管，督促银行业金融机构审慎经营、科学发展，又要发展与业务创新相适应的风险管控手段，帮助银行业金融机构在风险可控前提下全面提高自身效益。第四，要切实改善银行的公司治理。本质上讲，如果银行缺乏明晰的产权结构、完善的公司治理，任何形式的存款保险制度都很难杜绝银行风险和危机。
(作者单位：北京大学中国经济研究中心宏观组)
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中国经济时报 王召：构建我国存款保险制度的若干建议
发布日期：2007-02-27 02:28 来源：北京大学国家发展研究院
越来越多的国家已经开始选择建立显性存款保险制度。加快我国存款保险制度建设，不仅是完善我国金融安全网的需要，也是我国银行体系最终走向市场化的需要。但是，存款保险制度并非完美无缺，完善的存款保险机构重在制度设计。
一、越来越多的国家选择建立显性存款保险制度广义上每个国家都拥有存款保险制度。即使没有显性的存款保险制度，当一个国家爆发大的系统性银行危机时，政府也会采取救援措施，这实际是一种隐性的存款保险制度，而我们反复提到的存款保险则指的是一种显性的存款保险制度。显性存款保险、金融监管当局的审慎监管和中央银行的最后贷款人机制已经成为当今各国金融安全的三道重要防线。
存款保险制度有着十分悠久的历史。早在1829年，美国即从纽约州开始建立存款保险机构，形成世界上最早的存款保险体系。美国早期的存款保险实践并不成功，一些州先后建立的保险机构最后均以运营失败告终。直到1930年，整个美国银行业面临危机，国会开始讨论建立联邦存款保险制度。从1930～1933年，美国大约有9000家银行宣布破产，使得公众纷纷对银行失去信心，开始担忧自己存款的安全性。在巨大的危机压力下，美国于1934年成立联邦存款保险公司，正式确立联邦意义上的存款保险制度。
存款保险的发展在世界各国经历了一个由慢而快的过程。联邦存款保险公司成立之后的近30年时间内，没有哪个国家效法美国建立全国性的存款保险制度。直到60年代，世界上才有9个国家建立了存款保险制度。而从80年代开始，存款保险制度进入高速发展期，一是因为1994年欧盟将存款保险制度作为新创立的单一市场的一个基本要求，二是因为越来越多的发展中国家和地区选择建立存款保险制度。截至2003年，全球已经有88个国家建立存款保险制度，这个数字大约是1984年的四倍。其中，30个属于高收入国家，17个属于中高收入国家，30个属于中低收入国家，10个属于低收入国家(见表1)。而且，存款保险制度与一个国家收入水平高低有很大关系，只有16.39%的低收入国家采用这一制度，而60.71%的中高收入国家和75%的高收入国家也采用了这一制度。无论怎样，存款保险制度已经成为当今各国维护金融体系安全的重要手段。
二、设计良好的存款保险制度有助于维护金融稳定和市场秩序
选择存款保险制度的国家数量越来越多，这使得我们不得不认真思考它究竟会给金融体系和经济发展带来哪些影响，以及中国是否需要选择或者在什么时候构建存款保险体系。
1.存款保险制度有利于保护存款人利益，提高银行业的信誉。所谓存款保险是指当参保的银行业金融机构经营难以维持时，为了保护存款人利益以及稳定金融体系而设立保险基金，代替存款机构向存款人支付法定金额的保险金。就大额储户而言，他们很可能具备一定的知识和手段去了解自己的存款银行；而对小额储户来讲，他们往往没有能力对一个银行的信誉、实力和经营状况进行较为全面的了解。小额存款账户数量众多，虽然每个账户资金有限，却可能是储户的终生积蓄。各国首先考虑小额储户的存款保险制度设计，目的即在于最大限度保护存款人的利益，提高存款人对银行的信任度(见表1)。
2.存款保险制度有助于避免银行挤兑，实现金融体系稳定。从存款人角度出发，由于信息不对称，如果一个银行破产了，储户不仅会担心这家经营不善的银行，而且也会担心其他事实上运行健康的银行。特别是当宏观经济大环境出现问题时，就可能酿成大规模的挤兑风潮，存款保险至少可以在一定程度上缓解上述困境。从银行角度出发，当储户突发性提走大量现金时，银行往往很难在极短的时间筹集足够资金，只得将其长期资产变现或停止正常的贷款活动。如果存款保险机构能够及时提供流动性，银行就有可能避免不必要的损失甚至是倒闭的风险。
3.存款保险制度有助于完善市场退出机制，实现银行的公平竞争。首先，虽然同样具有维护金融体系稳定的功能，但是在处理金融机构市场退出问题上，存款保险的作用方式并不等同于最后贷款人。最后贷款人机制的资金主要来源于央行的再贷款，而存款保险资金则来源于投保机构交纳的保费。与此同时，最后贷款人机制在履行的过程中涉及与多个政府部门的沟通，并不需要独立、专门的机构来处理问题银行，属于个案处理范畴；而存款保险制度事先就已经对保险范围和救助程序等基本要素以合同形式予以明确，并且借助专业化和市场化的手段来处理问题。也就是说，没有设计良好的存款保险制度，就很难形成完善的市场退出机制。其次，存款保险制度也消除了储户对中小银行的歧视，使各类银行能够在同一条起跑线上开展竞争。无论储户把钱放在大银行还是中小银行，存款保险机制都为它们提供了相同程度的保护，这使得银行经营效益的好坏主要决定于其自身服务质量，而不在于其规模大小。换句话说，存款保险制度有利于中小银行增强自身实力，打破大银行的垄断格局。
4.存款保险制度有助于强化金融监管，减轻监管机构和公众的负担。按照职能划分，各国存款保险可分为单一职能和复合职能两类。所谓单一职能是指存款保险机构只有筹措资金分散存款风险的职能，而复合职能则是指除了具有分散存款风险的职能之外，还兼具金融监管职能。就复合职能的存款保险机构而言，通过对投保银行业金融机构的日常监督检查，一旦发现他们从事风险较大的经营活动或者非法业务，存款保险机构就可以对其进行风险提示或者勒令整改，使得银行监管网络更为严密。
三、存款保险制度也会存在各类问题
存款保险制度并非十全十美。尽管运行良好的存款保险制度能够给一个国家带来种种便利，但是也必须正视其消极影响。以美国为例，在建立联邦存款保险制度的最初40年中，几乎没有大的金融机构发生倒闭，存款保险仿佛已经成为阻碍银行危机的低成本良方。但是，20世纪80年代美国联邦储蓄贷款公司的破产却打破了这种幻想，使得世界各国不得不对存款保险制度进行反思，找出其中存在的问题，以便更好地发挥它们在金融安全网中的作用。
为了从实证上寻找存款保险制度和银行体系稳定之间的关系，经济学家们大量借助计量经济学方法，并从中发现两类事实：一是存款保险体系的设计特征能够影响银行系统的脆弱性和市场纪律，二是制度环境的优劣对存款保险制度的成败至关重要。制度环境的缺陷不仅会对存款保险制度的设计起破坏作用，甚至还会阻碍一国的金融发展。相反，一个国家的收入水平越高、制度环境越完美，就越容易把存款保险制度设计好，使之发挥更大效用。总而言之，存款保险制度设计不当或者制度环境缺陷都会引发一系列问题，包括道德风险、逆向选择以及委托-代理等诸多问题。
首先，存款保险制度容易诱发银行和公众的道德风险。对银行来说，由于存款保险机构会为经营失败承担责任，最终给予存款者以补偿，因此金融机构就会产生从事高风险经营活动的冲动，而且只会享受这一活动的高收益却不必担心背后的危害性。对公众来说，存款保险可能使他们失去关心银行业绩和安全性的兴趣，甚至使资不抵债的银行也能够继续吸收存款，从而使金融市场的效率总体下降。
第二，当金融机构可以选择自愿参加存款保险体系并且费率统一时，就会产生逆向选择行为。经营状况良好的银行感觉他们没有必要参加存款保险，而经营不善的银行却感觉到存款保险极富吸引力。最后，存款保险体系只剩下劣质银行，直接对存款保险制度的可持续性构成威胁。
第三，当存款保险机构的责任和义务没有明确规定，并且缺乏相应的外部监督时，就会产生委托-代理问题。存款保险制度广泛联系纳税人和存款人、存款保险机构以及投保银行等多方利益，其中存款保险机构既是管理者也是代理人，完全可能将自身利益置于纳税人和存款人之上，既不愿意对投保银行严密考察，也不愿及时关闭其中没有清偿能力者，并且最终把成本转嫁到纳税人或存款人身上。
因此，当我国考虑建立存款保险机构的时候，务必要在包括完善银行监管在内的制度环境建设上下功夫，务必要在慎重选择存款保险体系的各类设计参数上下功夫。事实上，很多国家都在不断地改进自己的存款保险制度(见五版表1)，去伪存真。
四、建立我国存款保险制度仍有许多障碍有待克服
1.我国建立存款保险制度已是大势所趋
建立存款保险制度是深化经济体制改革的需要。在2006年发布的“十一五”规划纲要第三十三章第四节中，已经明确提出要“规范金融机构市场退出机制，建立相应的存款保险、投资者保护和保险保障制度”；2007年，按照全国金融工作会议的有关精神，加快建立存款保险制度已被纳入议事日程。这充分表明我国政府下决心从全额承保的隐性存款保险制度中走出来。有证据表明，20世纪末期以来，在处理各类问题金融机构的退出过程中，我国实际存在以政府信用为担保、以人民银行再贷款为主要支撑的隐性存款保险制度，这既不利于提高公众对金融的信心，也不利于金融机构实现公平竞争，而且还会对正常的银行退出机制起阻碍作用。
建立存款保险制度同时也是与国际惯例接轨的需要。首先，前文已经提及，越来越多的国家已经选择建立存款保险机构，并且将其视为金融安全网的三大组成部分之一。其次，一些十分重要的经济实体和国际组织已经就建立或者如何建立存款保险制度提出自己的主张。1995年7月，欧盟开始实施《存款保险方案指令》，要求所有成员国向有资格的存款人提供存款保险；2001年9月，国际清算银行发布《建立有效存款保险制度指引》最终稿，为考虑建立或者修改现有存款保险制度的国家提供了一个基本框架；2003年，国际货币基金组织通过对各国实践的调研和总结，提出了《存款保险制度最优实践原则》，已经成为评估或者设计存款保险制度的参考标准。再次，越来越多的金融机构涌入我国开展经营活动。在国际上，这些分支机构通常是由所在国提供存款保险，但是我们还缺乏这样的制度，继续仅对国内银行实行隐性保险，显然有失公平。
我国银行业改革已经进入全面深化和推进阶段，不但对问题国有银行进行了财务重组，而且也推行了以完善银行公司治理为核心的深层次改革；不但涉及各类商业银行，而且也涉及农村信用社和邮政储蓄。特别是工、中、建、交四家大型银行海外成功上市以后，它们更加需要一个完备的市场化环境，更加需要一个完善的金融安全网，存款保险迟早要纳入议事日程。
2.建立存款保险机构的同时也需要不断完善配套法规制度
建立存款保险制度是一项系统工程，需要具备很多条件，涉及监管当局的监管能力、银行的管理水平、法律制度基础、经济的市场化程度以及政府的干预程度诸多方面。建立存款保险制度不该是一劳永逸，否则很难避免道德风险等一系列问题的产生，不但不利于经济发展，而且还会威胁金融安全。
首先，我国在法律制度环境上仍有缺陷。目前，我国用于金融机构处理的法律法规主要包括《公司法》、《破产法》、《金融机构管理规定》以及《金融机构撤销条例》等。然而，《公司法》和《破产法》没有考虑金融机构的特殊性，很难在金融机构破产方面派上用场。《金融机构管理规定》和《金融机构撤销条例》仅仅作了原则性规定，应用于实际工作中还有待细化。与此同时，我国也缺乏权威的银行评估机构和识别量化银行风险的技术。评估机构能够对银行的资产变化、支付能力、信用状况进行合理的评价，通过向社会公布投保银行的信用等级，不但有利于存款人合理选择银行，而且也有利于存款保险机构针对不同银行评级制定不同费率，很大程度避免了金融机构因过分追求收益、忽略风险控制而带来的道德风险问题。
其次，经营主体的内控机制和监管主体的监管水平也需要不断改进。作为经营主体而言，银行业金融机构还要继续完善公司治理和内控机制建设，从根本上消除不良贷款产生的机制体制因素；创新和拓宽银行资本金的补充机制，解决银行业金融机构资本充足率较低、风险较高的问题；进一步加快中小金融机构风险处置，多方位打通市场退出机制。作为监管主体而言，需要进一步提高监管队伍的总体素质，努力实现监管手段的科学化，以赋予银行监管部门相关调查权为契机，不断提高监管工作的深度和效率。适应变化了的金融市场格局，消灭银行、证券、保险和外汇监管协调机制上存在的空白和交叉。
3.建立存款保险机构的同时还需要加快筹集必要的存款保险基金
存款保险费的收取有两种方式：一种方式是存款保险机构事前并不向投保银行征收保险费，直到保险事件发生后才按比例向各投保机构征收。这种方式延迟了收取保费的时间，减少了道德风险的发生。但是没有保险基金很难取信于存款者，倒闭银行的保费交纳也是一个难题。因此，世界上更多的存款保险体系还是偏好事前收取保费模式，并且通过保险基金对发生事故的银行进行赔偿。
存款保险基金需要经过长期积累才能达到一定规模，具备赔付能力。以美国联邦存款保险公司为例，它要求保险基金的储备率达到1.25%的水平，即基金的规模要占到投保存款总量的1.25%。由于存款保险基金规模庞大，仅仅依赖银行保费收入远远不能满足要求，需要国家财政适度出资来解决这一负担。
保险基金的积累除了主要依赖参保银行自身之外，特别是在启动阶段，也可以部分从中央银行的法定准备金中划转。从政策目标上讲，存款保险制度、法定存款准备金和中央银行再贷款都有化解银行风险的作用，只不过存款保险制度是将银行的风险首先在机构之间进行分散，而不是通过中央银行再贷款解决，并最终由中央银行和政府负担。因此，适当降低央行存款准备金率并将其转化为存款保险费是现实可行的。从对宏观经济的影响看，维持央行存款准备金率不变，同时要求投保银行按照一定费率交纳保费，就会对经济产生紧缩效应。所以，适当降低央行存款准备金率并将其转化为存款保险费也是十分必要的。除此之外，考虑到2006年末外汇储备已经突破10000亿美元、规模明显过大的事实，也可以划转部分外汇储备作为保险基金。
总而言之，由于制度环境完善和保险基金的积累都是一项长期工作，如果我们不能未雨绸缪，从现在即着手相关准备工作，就会错过存款保险制度建立的最佳时机，不利于我国缜密而科学的金融安全网的构建。
五、正确选择和设计我国存款保险制度的运行参数
1.强制加入和浮动费率应成为我国存款保险制度的重要特征
我国存款保险制度需要采取强制加入模式。存款保险制度的最终目的在于保持所有存款机构的稳健经营，而不是仅仅针对特定存款机构提供保护。只要符合加入存款保险机构的基本条件，无论是国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行还是农村信用合作社，都必须强制性加入。否则，经营稳健的银行就会选择退出保险体系，只有脆弱的银行留在体系内部。当然，在我国存款保险制度建立之初，加入体系的银行必须遵循宁缺勿滥原则，成熟一个加入一个。我国相当一部分存款机构防范化解金融风险的能力十分有限，破产在即。如果不加区分令其加入保险体系，只会增加投保银行的赔偿负担。
存款保险机构应当根据银行的风险大小征收保费。各国存款保险制度的发展表明，从固定费率转为差别费率已经是大势所趋。截至2003年，包括美国在内的6个高收入国家和地区、匈牙利在内的3个中高收入国家和土耳其在内的11个中低收入国家已经采用风险调整的费率，大约占所有实行存款保险制度国家数量的23%(见表2)。以美国为例，1991年《联邦存款保险公司改善法》出台之前，美国在长达57年的时间内实行固定费率，转变为差别费率以后，市场约束得以强化，银行道德风险明显下降。目前，联邦存款保险公司主要参照银行的资本充足率和监管评级来确定费率标准。银行的资本越充足，CAMEL评级越好，其风险就越小，相应交纳的费率就越低。对于我国来说，资本充足率监管已经深入人心，完全有能力参照美国经验来制定不同存款机构的费率。费率高低除了可以与资本充足率和监管评级挂钩之外，还可以与保险限额挂钩：限额越高，道德风险就会越强烈，费率收取就应更高。
2.保险限额可以高于国际通行水平，并且随经济变化而调整
绝大多数国家的存款保险制度都对存款实行部分保险，有利于防范道德风险。但对于投保银行的保险限额究竟该是多大，理论界并没有形成一致共识。实践表明，由于信息不对称，当一个国家发生银行危机时，小额储户往往会成为挤兑风潮的主体。因此，我国存款保险制度必须首先保护小额储户的利益，保证较高的存款账户覆盖率。一般认为，我国银行保险限额的范围应当处于国际平均水平之上，这主要与我国居民投资渠道单一、储蓄率偏高有关。2005年，我国人均GDP为13985元。按照保险限额是人均GDP3倍的平均水平(国际货币基金组织推荐的保险限额是人均GDP的1～2倍)，我国的保费限额应不低于4万元。同时，我国居民储蓄账户数量众多，大部分账户的存款数量均在10万元以下，拥有10万元以上账户的居民，很可能具备对存款机构风险大小的判断能力。所以，我国存款保险限额也不应超过10万元。
存款保险的限额不应一成不变，可以随着变化了的经济形势进行调整。当经济中发生通货膨胀(紧缩)时，为了保证保险限额的实际值不发生变化，其名义值就要随之调整。例如，1980年美国存款保险限额为10万美元，虽然2000年仍然为10万美元，但后者的实际价值却缩水到1980年的44%，保险限额长期维持不变显然是有问题的。此外，国家的经济发展将带来人均收入水平的上升，金融市场的发展也会改变居民投资渠道的单一模式，这些变化无不要求承保额度作出调整。
3.存款保险机构可以在监管部门授权下对银行进行核查
我国存款保险机构是否应当拥有监管权，这是一个十分关键的问题。从世界范围来看，有的国家存款保险机构权利比较广泛，不但可以对投保银行实施监管，而且还可以对倒闭机构进行处置。而有的国家存款保险机构职能则相对单一，仅仅具有支付职能。即便如此，后者也可以在授权下核查银行的存款信息以及是否已经交纳相关费用，确保能够及时有效地对投保存款进行支付。
存款保险机构是否拥有监管权取决于银行监管当局的职责范围以及金融市场发育情况。就我国存款保险机构设置而言，其职责范围应该强调对银行业金融机构的知情权，而不是对它们监管权。一方面，2003年以后，银监会成为我国银行监管的主体。如果赋予新成立的存款保险机构监管权，由于对银行实行重复监管，不但可能造成监管资源的浪费，而且也会给被监管机构造成很大负担。此外，政出多门还会严重影响监管部门执法的权威性和严肃性。另一方面，如果存款保险机构不掌握投保银行的任何信息，就很难避免银行出现道德风险，也很难作出危机时是否救助银行的判断，进而达到保护存款人利益、维护银行稳定的政策目标。总而言之，存款保险机构必须拥有对投保银行的知情权，而这种知情权是通过存款保险机构和监管机构之间的协调沟通机制实现的。存款保险机构不但有权从监管机构那里免费获得银行监管信息，而且为了获得监管机构并不掌握的信息，可以在监管机构授权下对银行进行核查。
4.政府性质存款保险机构优于私人性质存款保险公司
世界各国存款保险机构的属性主要包括三种类型，即政府组织、私有化组织以及官方与私人的混合体。建立政府类型的存款保险制度的好处在于，政府可以通过征税为存款保险机构提供财力保障，可以通过国家信用后盾为存款保险提供信心保障，可以通过国家权威在获取信息、监督受保机构方面为存款保险机构提供制度便利。建立私有类型的存款保险制度好处在于，选择保险对象更为严格，真正做到灵活监视和控制受保机构的风险，迅速阻止受保机构可能的过度冒险行为，同时由于彼此之间存在竞争，使运转效率大为提高。但是，存款保险不同于商业保险，银行风险具有巨灾性、扩散性和系统性等特点，私有类型的存款保险机构面临着可保性条件不充足、难于在竞争性环境下实现存款保险的公平定价等困惑，更为致命的是，这类机构也不利于增强公众对存款保险的信心。因此在实践中，只有少数国家采用私有性质的存款保险机构，而且这些私有性质的存款保险机构一般也是在政府控制下运作，与政府类型的存款保险机构并无实质差别。美国的存款保险机构虽然直译为存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation)，但是其官方网站(www.fdic.gov)的后缀“gov”却明确说明了它的政府属性。未来我国银行体系将经历由国家提供隐性保险走向彻底的显性保险的转变，如果这一显性保险制度无法为存款人提供强有力的信心保障，将不利于大型商业银行彻底走向市场化，将不利于中小金融机构的风险处置。因此，我国存款保险机构在成立之初应当定位于严格的政府机构。另外从世界各国的经验来看，金融业越发达的国家，存款保险机构与中央银行和监管机构分离的趋势就越强，而且各国存款保险机构独立性的趋势正在不断增强。有鉴于此，我国未来建立的存款保险机构应以国务院直接管辖为宜。
5.建立存款保险制度也迫切需要配套改革
在我国筹备建立存款保险制度的过程中，必须加强制度环境建设等配套改革，为充分发挥存款保险制度的优势创造有利条件。这其中既包括法制和信息披露机制的完善，也包括监管制度和银行公司治理的完善。
第一，要完善法律制度环境建设。一方面，应抓紧制定和出台《存款保险法》。通过法律规范的形式，明确银行破产的清算原则、债务的偿还办法以及存款的保护范围，做到依法办事，防止当事人之间相互推诿。另一方面，也要在时机成熟时促进《公司法》和《破产法》的完善，使其在金融机构破产方面更具针对性。第二，要加强我国商业银行的信息披露。许多银行的会计和审计信息严重失真，广度和深度远远不够，涉及内控信息的披露就更加有限。因此，将来除非涉及国家机密或者商业秘密，一律实行信息强制披露制度，严厉打击造假信息责任人。第三，要进一步提高我国银行监管的质量。在建立存款保险机制之前，营造良好的监管环境十分重要。通过控制银行的高风险投资，可以抵消由道德风险带来的不良后果。当前，银行监管部门既要注意强化资本金监管，督促银行业金融机构审慎经营、科学发展，又要发展与业务创新相适应的风险管控手段，帮助银行业金融机构在风险可控前提下全面提高自身效益。第四，要切实改善银行的公司治理。本质上讲，如果银行缺乏明晰的产权结构、完善的公司治理，任何形式的存款保险制度都很难杜绝银行风险和危机。
(作者单位：北京大学中国经济研究中心宏观组)
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