简报2014年第024期（总第1119期）

 

背景简介：2014年4月17-18日，北京大学国家发展研究院二十周年庆之“应对老龄化的挑战：全球经验”研讨会在北京大学图书馆南配殿举行。我们分两期简报报告此次会议当中具有较强政策涵义的部分。本期简报报告英国曼彻斯特大学经济学教授James Banks、密歇根大学教授David Weir和东京大学教授Hidehiko Ichimura的演讲内容。

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James Banks：英国人口老龄化状况和相关政策争论

英国老龄化追踪调查（The English Longitudinal Study of Aging, ELSA）是一项跨学科的大型调查项目。它从2002年开始对那些居住在英国的50岁及以上的代表性家户进行问卷调查，每隔两年追踪调查一次，迄今已进行六轮。数据存放于公共数据库中供政府和研究者使用，使用人数正不断上升。

ELSA数据对政策制定主要发挥三种作用。第一是ELSA可以为政策制定提供直接证据。第二，ELSA能为引导政策方向提供背景资料，或者帮助测量政策的后续效果。随着ELSA追踪调查的轮数增加，它可以提供丰富的面板数据信息，用于分析许多先前政策的长期影响。第三，政府可以直接使用ELSA数据来监测了解老年人口的生活质量、金融和健康状况等。

    数据显示，英国人的预期寿命已经有了显著提高，导致人口老龄化。1951年时英国65岁老人的剩余预期寿命为12年，2013年提高到21年，预计到2050年将达26年。英国三分之一的新生儿童未来预计将活到100岁。当前领取养老金的人数已经超过儿童人数。到2020年，50岁以上人口将占成年人口数量的48%。

       为了应对老龄化，英国采取的一个关键性措施是改变退休政策。这包括降低政府支付的退休金水平，废除那些会导致人们更早离开工作岗位的政策，取消就业方面的年龄限制，提高领取养老金的年龄，尤其是女性领取养老金的年龄。2010年时，英国可领取养老金的年龄分别是男性65岁，女性60岁。2012年，女性领取养老金的年龄提高到61岁，2014年提高到62岁。预计到2020年，男性和女性领取退休金的年龄都将是66岁。以上这些措施都是为了应对快速上升的养老金支付压力。

在英国，养老金方面的争论焦点不在于政府是否应该控制养老支出，而是在政府减少对退休者的保障水平后，他们的收入状况会怎样变化，他们是否有足够能力保障自己的退休生活，他们是否会工作更久时间，是否会调整他们的储蓄计划等。

社会照料方面的争论集中于成本和质量。例如是在家中由家人照料好还是在医院照料好。现有的是一套低成本和低服务质量的社会照料体系。关于应在多大程度上鼓励由私人提供这种服务，仍有争议。

David Weir：美国老龄政策的三个研究案例

    美国健康与退休调查（The Health and Retirement Study，HRS）发起于1994年，目的是支持学术研究和为政策制定者提供客观信息，而不是为特定的政治议题服务。HRS被政府机构广泛用于评估政策提案，美国国会预算办公室、财政部和社会保障署等都是数据的使用者。2013年有将近140篇使用HRS数据的论文在期刊上发表，而在1996年仅有20篇左右。这表明HRS的影响力迅速提升。

在美国，与老龄政策相关的有社会保障体系（Social Security）、全国老年人医疗保险制度（Medicare）和医疗补助计划（Medicaid）。社会保障体系设立于二十世纪三十年代，在八十年代有过重大的改革。国家老年人医疗保险制度设立于1965年，2006年新增加了关于药品福利的D条款。医疗补助计划是美国最大的医疗福利计划。

第一个案例是老年丧偶女性的经济贫困。过去几十年，美国老年人的贫困状态已经有了极大改善。生活在贫困线下的老年人比例从60年代的35%降到10%以下。但总体经济状况的改善掩盖了群体内部的差别。婚姻状态对老年人的经济状况有重要影响，老年丧偶妇女的贫困率显著高于其他群体。对此，有三种可能的解释：A、这一现象源自样本选择偏误。老年丧偶妇女原本的家庭经济状况就更差，丈夫的死亡概率更高；B、丈夫的死亡会带来财富损失；C、寡居期间财富会逐渐消散。利用HRS的面板数据优势，可以发现丧偶事件确实对老年妇女的财富有显著负面冲击，老年失偶妇女的贫困并不仅仅来自样本选择偏误。这或许意味着社会保障体系应该更加关注老年丧偶女性的福利状况，也表明有必要建立相应的保险机制分散这一风险。

第二个案例是医疗保险D条款政策的影响。全国老年人医疗保险制度（Medicare）是一个政府主导的项目，为所有65岁以上老人提供医疗福利。但到2006年这一项目才开始覆盖处方药报销，即引入了D条款（Medicare Part D）。在此之前，老年人会因为处方药的昂贵而减少医疗消费，这些缩减处方药支出的老年人将因此面临更大健康风险。在新条款实行后，老年人是否能很好地利用该政策是一个重要的问题，因为新条款设计复杂。基于HRS数据的研究发现，新条款实施后，那些之前受制于高费用的老年人确实提高了处方药消费。他们会通过他们的社会网络学习如何利用新的福利政策。

第三个案例是长期护理成本。美国人口的迅速老龄化和老年痴呆症护理的沉重负担使得长期护理成为尚未解决的最大的政策议题。奥巴马医改对此也没能有所作为。通过使用HRS数据提供的老年痴呆患病率数据、家庭自费医疗支出和家庭护理服务等数据，可计算出患有老年痴呆症患者的年度医疗开支每年高于未患病者5000多美元。在老年痴呆症患者的支出中，政府支出470亿美元，私人支出620亿美元，家庭的非市场支出为1060亿美元。如果政府支付全部成本，负担将会大幅增加。

Hidehiko Ichimula：日本应对老龄化问题的相关政策

    JSTAR（Japanese Study of Aging and Retirement）开始于2005年，对日本老龄化的研究有重要价值。JSTAR的问卷设计总体上和HRS系列问卷相同，便于进行跨国比较。JSTAR在2007年对5个城市进行了第一轮调查；2009年新增2个城市，对包括第一轮5个城市在内的7个城市进行第二轮调查；2011到2012年进行了第三轮调查，又新增3个城市，共对10个城市进行了调查。这些调查数据现在已经提供在RIETI网站上供研究者使用。

    关于日本的老龄化有三个基本事实。第一，即使和那些快速老龄化的国家相比，日本的老龄化速度仍然很快。日本的抚养比在OECD国家和亚洲国家中都是最高的。高抚养比将导致劳动力短缺，进而恶化现收现付式（pay as you go）养老金体系的收支平衡。第二，日本老年人的劳动参与率相比OECD国家较高，日本老年男性和女性倾向于在劳动力市场工作更长时间。第三，高抚养比国家的医疗和残疾保险的支付占比一般也较高，日本的健康和残疾保险的支付水平比较低。

    日本政府采取了许多政策应对老龄化，例如提升女性的劳动参与率、延迟养老金领取年龄、提高生育率等，并引入一些制度提高已可以领取养老金的劳动者的就业参与率。

    2000年建立的护理保险体系（Nursing-care insurance system）旨在提高劳动参与率，尤其提高那些传统上在家照顾老年人的妇女的劳动参与率。它要求40岁及以上公民都必须加入。它将参保人分为两类：65岁及以上的参保人为第一类，40到64岁的参保人为第二类。参保费用根据参保人的所属的分类、收入水平和所参与的医疗保险体系而定，平均每人每月45美元。护理保险体系设有评分系统，参保人只有达到相应的评分等级才能使用对应的服务。

日本劳动者的退休年龄经历了一个逐步提高过程。从1956年到1973年，日本男性可领取养老金的年龄从55岁逐步提高到了60岁；从2001年到2013年，逐步提高到65岁。女性可领取养老金的年龄在1985年时为55岁，到1999年已被逐步到60岁，预计到2018年将提高到65岁。法定退休年龄提高的背后是日本政府主动调整相关法律的努力。

与此同时，日本政府也制定法律消除雇主对老年人的年龄歧视。2001年，“就业措施法案”引用“勤奋条款”，要求到2004年12月，雇主必须提供具体的理由解释为何在招聘广告中有年龄要求，只有当这些理由符合政府规定的几种情形时才可被接受。在政府的相关政策促进下，不设最高年龄限制的招聘信息占比从2001年的2.9%提高到2002年的19.5%。不对年龄做要求的招聘信息占比从2004年9月的23.5%提高到2004年12月的37.9%。

 

（沈聪整理，唐杰修订，赵耀辉老师审阅）