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查道炯︱认知与公卫：中美如何管理分歧？
发布日期：2021-03-31 11:30 来源：
中美都是大国，都对全球事务产生重大影响；两国关系涉及面广，其中诸多不顺畅环节，难有共识；对未来的中美关系而言，分歧管控十分重要。以上可谓学界对当前中美关系的基础性认知，但未来四年，除了重复这些基础性认识，我们还能为改善中美关系做些什么呢？
在迄今五十年不间断的交往中，中美两个社会形成了许多认知共同体，或者叫“圈子”，它们是维系两国关系的实质性力量。与此同时，“圈子”内的讨论虽然更容易形成共识，但也难免产生“筒仓效应”，加上受到“国家安全”、“地缘政治”一类的总括性思维的影响，“圈子”之间的水平交流与协同则容易进一步受阻。
下面，我尝试以双边关系的几个认知和公共健康领域的一个实例切入，跟各位分享几点观察。
一、中美两国均不对对方构成“生死攸关的威胁” (existential threat)。双方都从与对方的知识、人员和物质交流中得益。当然，交往中不免会有分歧——如何与对方相处才更有利于自己的国家建设，是十八世纪末以来，中美双方一直都在摸索和探讨的问题。
从地理位置看，美国处于两个大洋之间，海洋为其国家安全提供了天然的屏障；而中国地处纷争不断的欧亚大陆，东面宽广的大洋，这让它在国家安全议题上有一种不难理解的脆弱感。
过去几十年，中美社会一直存在将对方视为威胁的论调，尤其是当它们各自国内遭遇重大挑战时，归咎于对方的言论总会格外激烈。
对于当下美国甚嚣尘上的“中国威胁论”以及中国提防美国图谋的言论，我们大致也可以放在这样一个框架下理解。一方面，鉴于上述威胁论存在回音壁效应，我们必须正视它对未来中美交往的潜在破坏力；另一方面，我们也应当意识到两国政治话术存在的一个共性，即许多涉外言论——不论是突出自己的不安，还是强调自身的强大，很多时候是与其国内资源的重新配置直接相关的。
如何鉴别对方舆论场上的各种声音并加以应对，是未来中美两国在分歧管控中需要注意的问题。
回到前面的问题——中国追求“复兴”，对美国乃至西方意味着什么？在美国的中国政治和外交研究界，一直有人不断提及中国社会对于鸦片战争以降“百年耻辱”的记忆，由此推论中国有朝一日足够强大，便会一洗前耻，东风压倒西风。这可以看作是美国或西方版的居安思危。
对中国而言，不时提及近世以来半殖民的历史，更多的是塑造现代民族国家的一种方式，是形成国家和社会凝聚力之所需，也是警醒自己不可松懈的一种手法，其着眼点更多是防守性的，亦即避免重复“落后就要挨打”的历史遭遇。这是中国版的居安思危。
至于一个复兴的中国会不会向西方“复仇”？我们不妨尝试从常识的角度去推想：一个人的祖辈被另外一个人的祖辈伤害过，是否构成这个人主动引战或发起攻击的充分理由，尤其是在这种攻击肯定会招致反击乃至毁灭性打击的情景下？图强以免再遭伤害是正常的，但不这绝不意味着以复仇为自强的目标是理性的。国家间何尝不也是如此。当然，未来是开放性的，中外关系如何演变，是一个继续互动相互塑造的过程。
在美国对中国的指责中，“破坏国际规则”是很常见的一条。
当今的国际政治和经济秩序是第一次世界大战以后逐渐形成的，国际经贸和投资实务规则和惯例的演变历史则更长。而中国直到1971年回到联合国系统，才有机会不间断地参与到这些规则的形成和演进之中。
这不是说中国因此就有理由不履行已经接受的国际规则，而是说中国对于国际秩序及其相关议题的看法必然与作为秩序主要塑造者的西方有所出入。必须看到，国际秩序既是由以多边条约和协定加以明文规范的，同时也是建立在相关国家外交外事人员的集体记忆之上的。这种集体记忆虽然不成文，但却真实地影响着国家在国际交往中的偏好。我们有理由认为，随着中国参与规则制定的经验不断丰富，中美两国精英在相关议题上的相互误读会大大减少，由此导致的分歧也会缩小。
前面说到，国际秩序是历史形成的，是一个不断演进的过程，而非一成不变。一个国家在渐变的国际秩序中所处的位置，也是一个不断变化的过程。不论中国还是美国，都有必要对自己的国家未来在国际上所处的相对地位变化持开放态度。
此外，我们还应该避免“一言以蔽之”式地探讨和界定中美关系。
自从把中国视为“等量级”的竞争者(peer competitor)，美国对华政策研究界便着重探讨如何确保自身在双边、地区和全球层面上的相对优势的问题。过去四年，特朗普政府对华采取具有推挡性质的系列措施，得到了美国外交精英阶层的高度肯定，认为这是一种纠偏甚至是拨乱反正。而在中国众多的国际事务观察者看来，这些举措非但无关拨乱反正，而恰恰给“美帝国主义亡我之心不死”一类的言论提供了佐证。
但其实，中美两个社会的交往经过五十年的拓展，已经远非“竞争”二字可以简单概括。“外交是内政的延伸”这个学术认知也可以用来观察中美关系——内政是一个复杂的过程，同理，外交乃至国与国之间的关系也难以在“合作”与“对抗”中简单地二选一。
权衡国家间交往的成本与收益，需要在具体的情境中考虑到各种变量及其互动，这对决策者构成了极大的挑战——一些政策选项在一方看来是自我保护，在另一方看来则是打压和损害，分歧也由此而生。如何通过外交途径来管理这些分歧，避免事态扩大，是一个永无止境、开放性的过程。
值得一提的是，制裁作为一国对另一国表达不满的手段，正在日益频繁地使用在中美关系中，所针对的议题领域也越来越广泛。一项制裁，不论是针对产品贸易、技术交易、还是人员往来、资金使用，一旦发起，修改或取消就相当困难。而围绕制裁效应的评估，永远是有争议的。可以肯定的是，当一方发起或加重制裁，另一方很容易认为对方是要求它认罚，而不是谋求相互认理。这样一来，既有的分歧就更加难以弥合。未来四年，中美双方都应努力避免把制裁当作常态化的政策选项。
二、下面我们具体谈谈新冠疫情下，中美分歧管理的困境和可能的对策。
新冠肺炎疫情加剧了管理中美分歧的困难。导致这种困难的原因之一，是美方对中方在病毒信息分享方面感到不满。但其实，每一次病毒大流行，对一线从业人员和公共卫生监管机构而言，都是全新的挑战，都要走过一个逐步摸索、反复比对、仔细评估阶段性结论的过程。而任何政府在向大众公布疫情及其预判时，也都必须慎重行事，这是维护社会正常运行的基本要求。
2020年1月11日，复旦大学附属上海市公共卫生临床中心张永振教授的研究团队所提取的新型致命性病毒基因链数据通过互联网途径在全球分享。这在全球是最早的，为快速研制出用于新冠病毒感染测试的试剂和疫苗，提供了科学依据。
之后，中国的相关管理机构对该中心进行了合规整顿，遭到美方的质疑甚至指责。须知国家之间就病毒信息分享所涉及到的国内和国际层面的原则性、法规性问题很多。在中国，病毒样本和病毒信息属于人类遗传资源，相关管理机制和法规早于1990年就开始建立，并已完成与国际规则的接轨。
根据我国2019年《人类遗传资源管理条例》，“人类遗传资源材料是指含有人体基因组、基因等遗传物质的器官、组织、细胞等遗传材料。人类遗传资源信息是指利用人类遗传资源材料产生的数据等信息资料。”条例第三章则就利用和对外提供相关数据信息的原则和程序做了规定，包括国际分享应完成国内审批程序。
在国际层面，对病毒样本和从样本中提取的基因链数据信息管理，是否适用于1993年联合国《生物多样性条约》，是一个有争议的问题。发展中国家偏向于将病毒样本和信息明确纳入“人类遗传资源”范畴，而国家对人类遗传资源的主权管理权力是保护生物多样的原则之一。
2014年达成的联合国《关于遗传资源获取与公平平等分享使用惠益的名古屋议定书》是在《生物多样性条约》基础上多边谈判的结果，该协定进一步确认了人类遗传资源的国家主权属性。中国于2016年加入《名古屋议定书》。而美国不是该议定书的签字国，也没有批准《生物多样性条约》。
此外，如何理顺病毒信息的分享与获取对症疫苗和药品之间的公共健康利益关系，也是国际社会一直在摸索和探讨的问题。在世界卫生组织牵头协调的“流感大流行防范框架”下，各国经过五年左右的密集谈判，在2011年就可导致大流行潜在风险的流感病毒的采集和分享达成过安排——病毒采集国有分享的义务，而对症疫苗和药品的研发和获取，则取决于有需求的政府与相关研发企业之间的谈判。
鉴于疫苗研发和生产能力高度集中在少数几家跨国企业，其所在国政府拥有产品调配的支配权，病毒分享国实质上从谈判一开始就处于劣势，争议也随之而起。不仅如此，新疫苗和药物的研发、生产和发售涉及复杂的利益关系，包括国家的监管权力、企业的商业利益、全球性的公益需求等等。这需要包括中美在内的各利益相关方继续探索维系合作的最低公约数。
疫情推动了一些药物进口国社会对如何布局全球药品和医疗器械供应链的讨论。我国生产的化学药品（包括原料和成剂）进入国外市场，首先要通过进口国药品监管当局对材料、配方、技术设备和生产过程等环节的全周期审核，初次审核通过之后，回访也是业界无缝隙合作的常规做法。
1960年代源于美国的药品“良好加工措施”（Good Manufacturing Practice，GMP），1985年起在中国推广，外国疫苗和制药企业同期进入中国市场。2006年，我国开始全面实施药物和医疗器械的GMP管理机制。中外疫苗、制药和医疗器械企业在中国市场的互动，为提高中国的公共健康服务水平做了正面的贡献。
近年从中国出口到美国的化学药物量呈上升趋势，在美国政界引起了一些关注。新冠大流行后，两国间的药品相关的合作遭到质疑，甚至出现了药品民族主义的论调。就药品这样日常民生不可或缺品而言，应该说，从“配置及时”到“以防万一”的生产布局转变，是合理也是负责任的。但如果仅仅是从抽象的“国家安全”和“地缘政治”思维出发，就硬性转变供应链在国际上的流向，乃至“武器化”相关原材料、零部件和产品的跨国流动，那就不仅是有违经济规律的，而更是不道德的了。最终损害的是双方乃至全球消费者的利益。
随着新冠疫情的消退，中美间的人员往来限制应该逐渐放开。科学、技术、教育、管理人员的跨国交流，乃是知识流动的载体。而知识流动对相关社会所产生的效应，迄今为止都是正面的。固然可以说，知识交流的结果使得广义上的国家竞争更为激烈了，但这种知识竞争扩展了竞争双方乃至全人类的发展空间，因而在本质上是良性的。
有鉴于未来四年的美国对华政策已经呈现延续过去四年做法的态势，前后八年所形成的惯性将具有长远的影响。唯有追求卓有成效的分歧管理，对两国而言，才是正途。
本文作者是北京大学国际关系学院、南南合作与发展学院双聘教授。文章基于作者在2021年3月26日美中贸易全国委员会2021展望论坛中“新任美国政府下的中美关系展望”一节所做的发言整理而成。
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中美都是大国，都对全球事务产生重大影响；两国关系涉及面广，其中诸多不顺畅环节，难有共识；对未来的中美关系而言，分歧管控十分重要。以上可谓学界对当前中美关系的基础性认知，但未来四年，除了重复这些基础性认识，我们还能为改善中美关系做些什么呢？
在迄今五十年不间断的交往中，中美两个社会形成了许多认知共同体，或者叫“圈子”，它们是维系两国关系的实质性力量。与此同时，“圈子”内的讨论虽然更容易形成共识，但也难免产生“筒仓效应”，加上受到“国家安全”、“地缘政治”一类的总括性思维的影响，“圈子”之间的水平交流与协同则容易进一步受阻。
下面，我尝试以双边关系的几个认知和公共健康领域的一个实例切入，跟各位分享几点观察。
一、中美两国均不对对方构成“生死攸关的威胁” (existential threat)。双方都从与对方的知识、人员和物质交流中得益。当然，交往中不免会有分歧——如何与对方相处才更有利于自己的国家建设，是十八世纪末以来，中美双方一直都在摸索和探讨的问题。
从地理位置看，美国处于两个大洋之间，海洋为其国家安全提供了天然的屏障；而中国地处纷争不断的欧亚大陆，东面宽广的大洋，这让它在国家安全议题上有一种不难理解的脆弱感。
过去几十年，中美社会一直存在将对方视为威胁的论调，尤其是当它们各自国内遭遇重大挑战时，归咎于对方的言论总会格外激烈。
对于当下美国甚嚣尘上的“中国威胁论”以及中国提防美国图谋的言论，我们大致也可以放在这样一个框架下理解。一方面，鉴于上述威胁论存在回音壁效应，我们必须正视它对未来中美交往的潜在破坏力；另一方面，我们也应当意识到两国政治话术存在的一个共性，即许多涉外言论——不论是突出自己的不安，还是强调自身的强大，很多时候是与其国内资源的重新配置直接相关的。
如何鉴别对方舆论场上的各种声音并加以应对，是未来中美两国在分歧管控中需要注意的问题。
回到前面的问题——中国追求“复兴”，对美国乃至西方意味着什么？在美国的中国政治和外交研究界，一直有人不断提及中国社会对于鸦片战争以降“百年耻辱”的记忆，由此推论中国有朝一日足够强大，便会一洗前耻，东风压倒西风。这可以看作是美国或西方版的居安思危。
对中国而言，不时提及近世以来半殖民的历史，更多的是塑造现代民族国家的一种方式，是形成国家和社会凝聚力之所需，也是警醒自己不可松懈的一种手法，其着眼点更多是防守性的，亦即避免重复“落后就要挨打”的历史遭遇。这是中国版的居安思危。
至于一个复兴的中国会不会向西方“复仇”？我们不妨尝试从常识的角度去推想：一个人的祖辈被另外一个人的祖辈伤害过，是否构成这个人主动引战或发起攻击的充分理由，尤其是在这种攻击肯定会招致反击乃至毁灭性打击的情景下？图强以免再遭伤害是正常的，但不这绝不意味着以复仇为自强的目标是理性的。国家间何尝不也是如此。当然，未来是开放性的，中外关系如何演变，是一个继续互动相互塑造的过程。
在美国对中国的指责中，“破坏国际规则”是很常见的一条。
当今的国际政治和经济秩序是第一次世界大战以后逐渐形成的，国际经贸和投资实务规则和惯例的演变历史则更长。而中国直到1971年回到联合国系统，才有机会不间断地参与到这些规则的形成和演进之中。
这不是说中国因此就有理由不履行已经接受的国际规则，而是说中国对于国际秩序及其相关议题的看法必然与作为秩序主要塑造者的西方有所出入。必须看到，国际秩序既是由以多边条约和协定加以明文规范的，同时也是建立在相关国家外交外事人员的集体记忆之上的。这种集体记忆虽然不成文，但却真实地影响着国家在国际交往中的偏好。我们有理由认为，随着中国参与规则制定的经验不断丰富，中美两国精英在相关议题上的相互误读会大大减少，由此导致的分歧也会缩小。
前面说到，国际秩序是历史形成的，是一个不断演进的过程，而非一成不变。一个国家在渐变的国际秩序中所处的位置，也是一个不断变化的过程。不论中国还是美国，都有必要对自己的国家未来在国际上所处的相对地位变化持开放态度。
此外，我们还应该避免“一言以蔽之”式地探讨和界定中美关系。
自从把中国视为“等量级”的竞争者(peer competitor)，美国对华政策研究界便着重探讨如何确保自身在双边、地区和全球层面上的相对优势的问题。过去四年，特朗普政府对华采取具有推挡性质的系列措施，得到了美国外交精英阶层的高度肯定，认为这是一种纠偏甚至是拨乱反正。而在中国众多的国际事务观察者看来，这些举措非但无关拨乱反正，而恰恰给“美帝国主义亡我之心不死”一类的言论提供了佐证。
但其实，中美两个社会的交往经过五十年的拓展，已经远非“竞争”二字可以简单概括。“外交是内政的延伸”这个学术认知也可以用来观察中美关系——内政是一个复杂的过程，同理，外交乃至国与国之间的关系也难以在“合作”与“对抗”中简单地二选一。
权衡国家间交往的成本与收益，需要在具体的情境中考虑到各种变量及其互动，这对决策者构成了极大的挑战——一些政策选项在一方看来是自我保护，在另一方看来则是打压和损害，分歧也由此而生。如何通过外交途径来管理这些分歧，避免事态扩大，是一个永无止境、开放性的过程。
值得一提的是，制裁作为一国对另一国表达不满的手段，正在日益频繁地使用在中美关系中，所针对的议题领域也越来越广泛。一项制裁，不论是针对产品贸易、技术交易、还是人员往来、资金使用，一旦发起，修改或取消就相当困难。而围绕制裁效应的评估，永远是有争议的。可以肯定的是，当一方发起或加重制裁，另一方很容易认为对方是要求它认罚，而不是谋求相互认理。这样一来，既有的分歧就更加难以弥合。未来四年，中美双方都应努力避免把制裁当作常态化的政策选项。
二、下面我们具体谈谈新冠疫情下，中美分歧管理的困境和可能的对策。
新冠肺炎疫情加剧了管理中美分歧的困难。导致这种困难的原因之一，是美方对中方在病毒信息分享方面感到不满。但其实，每一次病毒大流行，对一线从业人员和公共卫生监管机构而言，都是全新的挑战，都要走过一个逐步摸索、反复比对、仔细评估阶段性结论的过程。而任何政府在向大众公布疫情及其预判时，也都必须慎重行事，这是维护社会正常运行的基本要求。
2020年1月11日，复旦大学附属上海市公共卫生临床中心张永振教授的研究团队所提取的新型致命性病毒基因链数据通过互联网途径在全球分享。这在全球是最早的，为快速研制出用于新冠病毒感染测试的试剂和疫苗，提供了科学依据。
之后，中国的相关管理机构对该中心进行了合规整顿，遭到美方的质疑甚至指责。须知国家之间就病毒信息分享所涉及到的国内和国际层面的原则性、法规性问题很多。在中国，病毒样本和病毒信息属于人类遗传资源，相关管理机制和法规早于1990年就开始建立，并已完成与国际规则的接轨。
根据我国2019年《人类遗传资源管理条例》，“人类遗传资源材料是指含有人体基因组、基因等遗传物质的器官、组织、细胞等遗传材料。人类遗传资源信息是指利用人类遗传资源材料产生的数据等信息资料。”条例第三章则就利用和对外提供相关数据信息的原则和程序做了规定，包括国际分享应完成国内审批程序。
在国际层面，对病毒样本和从样本中提取的基因链数据信息管理，是否适用于1993年联合国《生物多样性条约》，是一个有争议的问题。发展中国家偏向于将病毒样本和信息明确纳入“人类遗传资源”范畴，而国家对人类遗传资源的主权管理权力是保护生物多样的原则之一。
2014年达成的联合国《关于遗传资源获取与公平平等分享使用惠益的名古屋议定书》是在《生物多样性条约》基础上多边谈判的结果，该协定进一步确认了人类遗传资源的国家主权属性。中国于2016年加入《名古屋议定书》。而美国不是该议定书的签字国，也没有批准《生物多样性条约》。
此外，如何理顺病毒信息的分享与获取对症疫苗和药品之间的公共健康利益关系，也是国际社会一直在摸索和探讨的问题。在世界卫生组织牵头协调的“流感大流行防范框架”下，各国经过五年左右的密集谈判，在2011年就可导致大流行潜在风险的流感病毒的采集和分享达成过安排——病毒采集国有分享的义务，而对症疫苗和药品的研发和获取，则取决于有需求的政府与相关研发企业之间的谈判。
鉴于疫苗研发和生产能力高度集中在少数几家跨国企业，其所在国政府拥有产品调配的支配权，病毒分享国实质上从谈判一开始就处于劣势，争议也随之而起。不仅如此，新疫苗和药物的研发、生产和发售涉及复杂的利益关系，包括国家的监管权力、企业的商业利益、全球性的公益需求等等。这需要包括中美在内的各利益相关方继续探索维系合作的最低公约数。
疫情推动了一些药物进口国社会对如何布局全球药品和医疗器械供应链的讨论。我国生产的化学药品（包括原料和成剂）进入国外市场，首先要通过进口国药品监管当局对材料、配方、技术设备和生产过程等环节的全周期审核，初次审核通过之后，回访也是业界无缝隙合作的常规做法。
1960年代源于美国的药品“良好加工措施”（Good Manufacturing Practice，GMP），1985年起在中国推广，外国疫苗和制药企业同期进入中国市场。2006年，我国开始全面实施药物和医疗器械的GMP管理机制。中外疫苗、制药和医疗器械企业在中国市场的互动，为提高中国的公共健康服务水平做了正面的贡献。
近年从中国出口到美国的化学药物量呈上升趋势，在美国政界引起了一些关注。新冠大流行后，两国间的药品相关的合作遭到质疑，甚至出现了药品民族主义的论调。就药品这样日常民生不可或缺品而言，应该说，从“配置及时”到“以防万一”的生产布局转变，是合理也是负责任的。但如果仅仅是从抽象的“国家安全”和“地缘政治”思维出发，就硬性转变供应链在国际上的流向，乃至“武器化”相关原材料、零部件和产品的跨国流动，那就不仅是有违经济规律的，而更是不道德的了。最终损害的是双方乃至全球消费者的利益。
随着新冠疫情的消退，中美间的人员往来限制应该逐渐放开。科学、技术、教育、管理人员的跨国交流，乃是知识流动的载体。而知识流动对相关社会所产生的效应，迄今为止都是正面的。固然可以说，知识交流的结果使得广义上的国家竞争更为激烈了，但这种知识竞争扩展了竞争双方乃至全人类的发展空间，因而在本质上是良性的。
有鉴于未来四年的美国对华政策已经呈现延续过去四年做法的态势，前后八年所形成的惯性将具有长远的影响。唯有追求卓有成效的分歧管理，对两国而言，才是正途。
本文作者是北京大学国际关系学院、南南合作与发展学院双聘教授。文章基于作者在2021年3月26日美中贸易全国委员会2021展望论坛中“新任美国政府下的中美关系展望”一节所做的发言整理而成。
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