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周其仁：权利界定的空间表达——城乡中国的一道难题
发布日期：2021-01-24 09:56 来源：
今天想与各位分享这些年研究中遇到的一道难题。难题是问题，问题从现象中来，所以我们先来梳理产生问题的现象。
云南弥渡县是北大国发院的对口扶贫点，我们不少老师同学都去过。当地村镇里有一个引起我注意的现象，就是在平地里密密麻麻地挤满房子。这些房屋有新有旧。从卫星图片看，弥渡县大部分都是山，平地很少，可耕地更少，但是在仅剩的平地上又密密麻麻地盖了很多房子。
我们可以直接观察到：第一，房子数量非常多；第二，房子大量占用可以用作耕地的平地；第三，不少房子是空的，没人住或极少人住。
现在当地建一套这样的房子，总价在30-60万元，土地是农民免费从集体领来的，但建造、装修要农民自己掏钱。由于本地平均收入低，要盖房，农民一般都必须远离家乡城市去打工，用外边挣来的钱，在老家盖房子。
房子盖完，就基本上空在那里。相比拉丁美洲的贫民窟、印度的农村，这些房子的质量还不差，但从资源配置的角度看，这些现象里包含着大问题。
宅基地与农民房：两套权利
第一个问题就是农宅底下这块地。它本来没什么稀罕的，所有房子底下都有一块地，可是这块地在不同的制度、政策、文化环境下，它的利用方式和效果很不相同。我研究农村问题好多年，看过很多农宅，但以前从来没有注意到农宅底下这块地是个问题，因为看着很自然。
这个现象第一次引起我注意是在2007年，当时是去大理参加一个会，下飞机后我们打车前往，路上和出租车司机闲聊，得知司机老家离大理40分钟车程，由父母带着将满7岁的儿子住在那里。因为他讲的情况很有意思，我们后来干脆直接访问司机的老家，去了看到他们一户人家挂着三个门牌号，就注意到这个奇怪的现象。原来是他家把左邻右舍的房子买下来了，因为农民可以买农民的房子，这样他家的院子就很大，地基有400平米，两层楼的建筑面积应该有700平方米。
司机告诉我他儿子7岁后要去大理上学，换句话说，再过一年，就只剩下老两口住着占地400平方米、建筑面积700平方米、距大理40分钟车程的房子。司机夫妇在大理租房子住，因为开出租车靠近城市居民会更便利。换算一下，666.67平方米就是一亩地，400平方米就是大半亩，当时大理城市的土地拍卖价格是200多万一亩，相比司机老家的地价，这是多么高的地价。我们也疑惑，这是什么现象？又是什么原因造成这种情况？
在此之前，对耕地、承包地、承包山林这些我研究过好多年，自那之后，我开始留意房子底下这块地。注意以后就去研究，先得把有关的法律、政策、历史、传统搞清楚。
宅基地和农民房是中国两个特别有意思的概念，是基于历史上的法律、政策、习惯形成的，不是纯自然现象。什么是宅基地？全世界住宅底下都有一块土地，可是我们的宅基地是集体所有，集体经济的每个成员只要符合一定条件，比如成年后结婚成家又没有住房，就可以无偿从集体里领一块宅基地。注意不是领房子，领的是一块地，之后这家人打工或者种地挣钱可以在上面盖房子，这块地就是宅基地。
宅基地属于集体所有，并不是历来如此。
两千年来，中国的土地都是私人所有，宅基地归各家各户，虽然在土改当中有些较大地主的房屋被分掉了，但没有动多数富农以下农民的宅子，宅基地还是归各家所有。土改以后，各家各户变成互助组、合作社，从初级社到高级社到合并社，5万人左右一个单位的人民社也一直没有动宅基地，因为“社会主义”指向生产资料，宅基地被看作是消费资料，就像衣服、碗筷一样，所以农村社会主义改造的时候没有动宅基地，动的是耕地（农用地）。
什么时候动了宅基地呢？
1958年以后，农村出现浮夸风、共产风，包括随便拿农民的财产、拆农民的房子，党中央发现倾向以后开始纠左，安定人心、落实政策、恢复农业生产。
1961年，中央制定了《农村人民公社工作条例（修正草案）》（简称人民公社六十条），由毛主席直接组织起草，明确生产队所有的土地，包括耕地、山林、畜牧用地、宅基地都归生产队集体所有，农民的住宅是农民的私人财产，农民可以自住也可以转让，可以买卖也可以出租，写得清清楚楚。
这样从1961年开始形成中国特有的房地分离现象，地是集体的、房屋是农民私人的，并随之有一套体制、制度，伴随着我们一直走到今天。如今在农村，成员仍然可以去集体里领一块地，房子要自己盖，富裕家庭的房子就盖得好一点，贫困家庭的房子就盖得差一些。这也变成公有和私人财产非常有意思的一个组合，也就是私人的物业落在集体的土地上，地是集体的。
权利的界定影响资源的配置
我们这套制度的形成过程涉及法律、意识形态、政策，以及1961年以后的这套习惯做法，它就是一套权利安排。
第一个权利，是农民有权无偿领一块地，今天城市居民谁也没有这样的权，城市房子贵就是因为地贵。
第二个权利，领了地就可以加盖房子。当然盖房子受各地的建筑法规约束，各地规定差别很大。农村的房子一般都在一层到三层半，但是也有例外，深圳附近农村有的盖三十多层楼，有户主手里拿着60把钥匙查电表、查水表。所以农村的房子远远看过去，跟城市形态完全不同。
如果进一步追问，作集体经济成员的农民有权利盖房，那集体经济成员的权利，跟原来合作社社员的权利有什么不同？
合作社成员是入社才有相应的权利。比如以一头牛、三亩地入社，就可以享有这一头牛、三亩地的分红权，再加上在合作社的劳动分红权。这和我们今天购买股份公司的股票类似，唯一的不同是合作社施行一人一票制，决定合作社重大事项的时候不按入社股份多少来决定权利大小。
农村子女是生下来就有集体成员的相应权利。只要是集体经济成员，就可以申请领地盖房子，与你父亲是不是领过地盖过房子没有关系，农村集体经济有一个原则叫一户一宅，也就是你只要成家立业，独立成户，就可以再领一块地。这是原来合作社成员也未曾想到和拥有的权利。
这种权利安排的变化，对资源的利用会产生很多影响。
另一个问题是，集体经济成员与中国几千年传统农村的家庭成员，权利又有什么不同？
传统的农村家庭成员，包括兄弟之间，在没成家之前同柴共居，能干也罢，不能干也罢，一个锅里吃饭。成为集体经济的一员后，地是大家的，别人家拿地，我们家不拿，好像浪费了集体赋予的权利，这个游戏玩起来以后就停不下来。拿地盖房在农村是好大的压力，城市居民不太能体会到。农民有权领这块地，在一个生产队、行政村，甚至人民公社的范围内，如果他不挣出一份钱盖出房来，好像没法交代。
历史上中国的土地规模为什么小？因为我们的家庭关系跟西欧、日本不一样，西欧、日本都是“长子继承制”，严格来说是“单嗣继承制”，也就是不管几个儿子只有一个可以继承。中国是数子平分，有几个儿子就分成几份家产，所以“富不过三代”，因为富人儿子也多，很快就把财产分小了。也因此我们传统的农业规模、家庭规模一直很小，英国、日本的农场面积可以几代人不变，因为不细分财产。
伴随着我们的集体经济分地范围不断扩大，也就导致资源配置中出现很大的问题。农村越来越多的地被盖上房子，包括占用可耕地，也包括盖了没人住或者很少人住，都是突出的问题。
近代英国思想家约翰·斯图亚特·穆勒有一本著名的启蒙著作《论自由》，北大第一任校长严复（1898年创立的京师大学堂于1912年更名为北京大学）将其翻译为《群己权界论》，我认为翻译出了自由的本质。所谓自由就是划一条边界，在范围内就拥有自由，超出边界就不行。没有所谓的绝对自由，自由一定有边界，你的自由不能越过边界，侵犯到他人的自由。产权、权利界定都有这个含义。
可是在不同的社会范围里，群体的权限有划得清楚的，也有划得不清楚的，还有来回变化的；同样，这个权限有划得当真的，也有划得不当真的，区别很大，也很抽象。
农村土地难题
从抽象的权利角度，回到我们开头说的农民房现象，会更清楚这不是自然现象，而是典型的社会现象，是社会中群和己之间的那条权力边界不断演化，然后形成集体所有制以后产生的现象。
集体所有制里的成员可以去领一块地，领了地自己就可以盖房，穷的时候大家盖不起来那么多房，包产到户以后收入增加，房子就如同从地里长出来一样，密密麻麻。可是从总体上，我们这个国家很不幸，平地很少，耕地更少，盖房占用的土地越来越多，加总起来就变成了一个大难题。
这也是农村富裕起来以后的现象，说明越来越多农村人有能力负担得起30-60万的一套房子，可是这种富裕现象还隐含着不小的问题。
世界人均耕地数据显示，中国人均耕地只有1.35亩，与澳大利亚、美国、加拿大、新西兰没法比，和我们人均耕地水平接近的英国（1.35亩），甚至跟比我们更少的荷兰（0.95亩），也没法比。那些地方的农村是什么景观？同样的人，同样的地，同样的房，布局跟我们农村非常普遍的现象为什么不相同？比如波兰、捷克、克罗地亚、前南斯拉夫等，它们的人均耕地只比中国多一点点，它们也有村庄，同样还有大片大片的农地，不像我们农村房屋把耕地都切割成很小块。还有荷兰，人均耕地比我们还少，但是通过填海造地，同样形成大片农场，而且农产品出口仅次于美国。这与房屋和耕地比没关系，和土地的利用率有关系。
从现象里看到这个问题之外，还有一个更大的问题，就是我们盖好的楼里没有人，或者很少有人居住，因为农村人口大量外流。
人口流动当然也是改革开放后很大的一个进步。世界银行曾有一张图显示中国流动人口的迁徙路线，看起来有点像淮海战役的作战地图。中国的流动人口数以亿计，中国的城镇化率也从改革之初不到20%提高到2019年的60.6%，这背后就是大规模的人口迁徙。还有一部分人在城乡之间穿梭，属于城市常住人口，可是没有城市户籍，这部分人口目前还有2.36亿。
海量的人口迁徙涉及到另一个权利，就是人到底有没有权利自由流动？
权利是自由的边界，是范围内的自由。两千年来中国人可以跑来跑去，没有限制过。1950年第一部中华人民共和国宪法也明确，公民有迁徙自由。但1950年代中期以后出现城乡矛盾：由于工业项目收入高，如果农民农忙时都去城里打工，农业怎么办？粮食怎么办？因为当时农业缺少机械化，主要靠人力。政府最开始是劝说农民在农忙期间不要出去打工，可是劝说哪抵得过经济规律，出去打工收入高，而且当时众多工业项目上马，需要大量招工。最后发现劝说无效，就由公安部出面制定条例，规定农忙期间农民不能随便出去打工，带有强制性质。
后来越收越紧，到大跃进失败和饥荒时期，粮食供不应求，城市居民最基本的口粮都保证不了，当时党内财经专家表示没别的办法，只能让1958年以后新进城的2100万人口统统重回农村。从此以后城乡壁垒形成，户籍、劳动、口粮就在某种程度上成为身份的区隔，农村人口再想进城就得有本事“跳龙门”。当年考大学，“高考红旗”全在农村，因为这是贫穷地区的农村人变为城里人的唯一道路，入伍当兵后来也只有当了军官才能留城，普通战士哪里来回哪里去，可不容易。
迁徙自由是非常重要的权利，它可以允许个人对机会做出反应，哪里机会好就到哪里去，这样个人收入能提高，家庭收入跟着提高，国民收入所得也随之提高。但是直到今天还不能完全做到，户籍制度的改革困难重重。
中国改革开放一个好的突破，就是户籍问题一时不能完全解决，人口可以先流动起来，户籍还是在农村老家，人可以进城。这一点是1980年代正式写进中共中央红头文件，我记得很清楚，当年杜润生老师为这条表述下了大功夫，最后确定为“要允许农民自带口粮进城镇务工经商”，因为城里的粮站如果没有粮本、粮票，根本没法买到粮食，也没有他们的粮食。
做这件事的出发点就是促进人口流动，允许人们对机会做出反应，可以从农村进城从事工业、商业、运输业，可以开工厂、开商铺，可以跨地区活动。中国先从沿海开放，加工贸易、港资、台资都进来，国内人口开始大流动。
在我看来，人口流动对中国的高速增长而言是一个基础，但是带来的新问题是农村的房子长期不住人，很容易塌掉，是全新的农村社会现象。而且这些房子占地大多是耕地、平地，新房盖起来老房子又不拆，加在一起占了多少地？
社科院基于全国调查发布的农村绿皮书显示，中国闲置的宅基地总量占全国农用地的10%。在调查样本村庄中，宅基地闲置率最低为0.3%，最高能达到71.5%。与此同时，城里的土地贵得出奇，这不是问题吗？人口流动之后，带来这么大的问题就摆在那里。中央只能一再强调18亿亩耕地红线不能碰。
为什么控制18亿亩耕地绝对不能少？这个数字源于温家宝总理任内发现在他当总理的前十年，中国耕地总面积从19.5亿亩减少到18.5亿亩，正好减少了1亿亩。如果未来十年中国的耕地继续加速减少，中国人将来吃饭的问题怎么解决？所以他规定，在他任内全国耕地数不能低于18亿亩。这个数据就是这么来的。
中国偏偏70%的国土面积是山地，平地资源非常少，加上宅基地占用耕地和平地存在严重的浪费，所以主管部门一直想设计一个政策，针对农村常住人口减少，让农村的建设用地同步收缩，同时让城镇用地扩大。
实际做下来发现根本做不到，城镇用地在扩大，农村用地也在扩大。数据显示，1997-2010年，国土部门规划全国城镇用地、独立工矿用地两项共计增加186.80万公顷，农村居民点规划减少3万公顷。结果城市、工矿两项占地如期扩大，农村建设用地不但没减少还增加近10万公顷，成为一道不折不扣的难题。
城镇土地难题
城市是高密度空间，按道理来说，人口进了城，农村被占用的土地应该腾出来对不对？结果并非如此。
城市之所以称之为城市，最关键的指标是1平方公里的夜间人口与白天人口数量。1平方公里2000-5000人只能算镇，5000-7000人才算中小城市，1平方公里超1万人才是真正的大都会。比如有名的大都会曼哈顿，1平方公里的夜间人口为3.6万，白天是夜间人口的4-5倍，包括上班、通勤、购物、娱乐等各种人群。
城市以密为特征，也是资源配置的一般趋势。世界银行发布的《2009世界发展报告》显示，从区域GDP产出来看全球城市的发展情况，原来的全球第二大经济体日本，以东京、大阪、名古屋三地的GDP最为突出，其他区域人口很少、经济活动也很少。美国国土面积大，也只有8-10个城市的GDP产出非常可观，纽约排第一，一座纽约城高峰时的GDP产出占全美GDP的1/10，通常情况下也保持在7%左右。纽约城很难看到天际线，密密麻麻都是高楼，走在路上全是人，这就是纽约的经济形态。纽约之后，美国的大城市GDP排名依次是波士顿、迈阿密、芝加哥、休斯敦、西雅图、旧金山、洛杉矶。这八大美国城市的GDP产出占整个美国GDP的80%。
这些地方城市密度很高。世界银行在报告中也总结了“提高密度、缩短距离、减少分割”的城市发展经验。
中国这么高速的城市化率，从20%变成60.6%，再加上流动人口，土地资源政策一直绷得紧紧的，执行严格的耕地保护制度，18亿亩耕地红线一直在监督，反复在强调，就是问题一直没有得到妥善解决。
有人将中国这种奇特的城市化现象，称之为“土地的城市化”快于“人口的城市化”。换句话说，就是我们的城市密度不但没有提高，最后还下降了，因为那么多城市搞扩建新城区，城市人口虽然在增加，城市征地扩界的速度更快。北京、上海最新的城市规划，基本上都是1平方公里不到1万人。国内两个最顶级的城市带头降密度，可见我们的认知、政策设计与资源的禀赋差距有多大，可真是难题。
我们从1988年修订宪法，明确国有土地使用权可以流转、拍卖，几十年下来对中国的国民经济建设起了很大作用。可是市场化改革还是不到位，因为规定只有国有土地的使用权才可以拿出来卖。城市原有的国有土地有限，想增加就只能想办法把农民的集体用地变成政府国有土地，才能拍卖、进入市场。
这种政府主导的土地市场化，优点是中国涌现了很多大城市、新城市以及基础设施，问题也不小。比如分配不均衡以及贪腐问题，因为政府这方面的权力太大，地价定多少、卖给谁用，尤其是这块地的规划用途，政府都可以很深地介入。结果就出现有的地方无论白天、晚上一平方公里都不到5000人，已经变成“鬼城”，却还在扩建。人口只往有机会的方向流动，可现实是真正有人想去的地方，土地供不上，地价猛涨，另外一些地方与之相反，是够一定行政级别有用地指标，就扩建新城区和开发区，虽然地方很好可是严重缺人。缺人为什么还盖这么多房子，资源怎么配置的？
城乡土地确权与流转的五个探索
通过上面的分析，大家看到，农村有农村的问题，城市有城市的问题，城乡打通有打通的问题。如果我们资源丰富，土地稍微多一点，问题也不至于这么紧迫。
当然，是难题就会有人想破题解题，权利是不是重新界定？这些年观察下来，有下面几个故事和大家分享。
上海：三个集中
第一个故事是在上海郊区建的嘉定汽车制造城。汽车城当时想扩建，工程师、工人等都要入驻，可是上海的地不够用，因为占地指标全部按行政级别限额，当地政府没有更多的建筑用地可批。
现实就是这样，一个地方经济越好，需要的地越多，怎么办？当时，上海郊区的农村居民已经大部分从事非农业，一家一户房子破破烂烂，占用的地还不少，城市发展想拓展用地又没有指标，所以上海先行一步，出台了宅基地置换方案，目标是将农民集中成镇居住，耕地向种田能手集中，工业向园区集中，简称为“三个集中”。
农民到集镇上去居住，房子从哪里来？答案是政府集中建设。当时还不敢盖太高，最高也就盖五六层没有电梯的房子，已经比农民原本的房子高很多，还有一定的基础设施配套，包括上下水。建好后原来的农家房算建筑面积、占地面积来置换，大多数都能换到两套半的集中房。
盖房子的钱从哪里来？农民腾出来宅基地，集中建设新房规划合理一点要不了那么多地，拿腾出来的宅基地面积减去集中用地的面积，省出来地就可以由政府放到市场上拍卖流转，可以建汽车城、工业园区。当时上海土地市价是70-90万元一亩，拍卖的钱足以集中建农民的新住宅，农民原来的宅基地恢复为耕地，这等于把土地上建房的权利以市场化的方式由农村转让给城市。
这是地方政府被逼出来的智慧，当然也要有一个敢担当的官员为这一创新的做法拍板。在这个创新实践里，农民、汽车城、集镇都获益。
成都：星星对月亮
中国的好处是地方大，可以互相学习。成都向江苏、上海、浙江学习长三角的工业化、城市化经验，发现了发展机会。这个机会，国土部门已经以中国特色语言写进了国土文件然后被国务院转发。文件明确：在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转；鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。
文件的意思就是，城市想要增加建设用地，农村就要相应减少，农村减多少，城市才能增加多少，这就是挂钩政策。
问题是有了文件别以为就能干。文件里有个关键词叫“依法流转”，法在哪里？配套法律、法规当时是没有的，因为还没有起草出来。怎么办？中国实践还有一个很好的办法就是试点，各地就抢试点资格。
最早成都抢到试点资格，觉得上海的办法可以用。2007年前后成都市中心的地价节节上涨，迫切想把周围的农村占地腾出来，腾出来政府就有资本了。当时胡锦涛总书记倡导城乡融合，成都就申报了“城乡融合综合改革示范区”，获批在现行法规还没有起草出来之前试行挂钩政策。
2007年我去成都参会，当地政府官员讲这个事，问我有没有兴趣做相关研究，我提出研究条件是我想看哪里就看哪里，不能被指定参观访问，他们同意了。正好有同事老家在成都，我可以找到实际情况，就去当地看。那里有一个社区用这套挂钩的办法，最得意的成果是盖了一所养老院，将孤寡老人集中到新房里，原来破破烂烂没钱修的房子很快就腾出来，拆了平掉还原为耕地，还请农业专家来验收，施上肥料很快就可以耕种。
旧房子是怎么拆掉变成新村的呢？其实并不复杂。我们假设原来一家一户房子一共占地50亩，现在重新规划一片区域建新房占地20亩，拆旧房置换新房，新房基础设施全部按新农村的标准建好，讲好置换条件，村干部一户一户去谈判、签合同，最后48户同意拆旧还原成耕地，两户不同意就留在原来的房子里。
这个做法被形象地概括为“星星对月亮”。原来的房子星星点点，单个看起来占地不大，但合起来占地多。集中起来的新区像“月亮”，看起来占地大一些，但集中起来反而占地面积小。“星星”的占地面积总和减去“月亮”的占地面积，多出来的土地面积就可以卖给城市作为建设用地指标。城市买到用地指标，就可以在中央批准的原有土地占用指标基础上再占地。因为这块地原来就是建设用地，无非是从农村转移到了城里。假设城市最终竞标50万元买下这块建筑用地指标，这50万元资金用途正规，可以修非常好的新农村。
这样的创新做法，完全将土地这一不动产变成了动产，而且符合经济规律，地价便宜的区域把建设用地挪到中心区域去增值，中心区域多了用地指标，农村有钱集中建新房，还腾出可耕地，城乡融合也促成了。
除了借鉴上海的做法，成都在地震重建过程中又出现一个很好的创新举措。
当年中央要求把灾后重建与城乡统筹改革结合，怎么结合？似乎难度很高。城乡连接过程中发现，城里人本来就喜欢到农村度假、旅游，可是又不是集体经济成员，没有权利到农村领地盖房，城乡连接就发动城里人出钱，先帮农民把村里的房子盖起来，不需要帮解决装修，新房占地总面积不能超过原来房屋的占地面积，农民享有永久使用权。验收合格后，城里人可以在当地给自己盖一套房，享有40年使用权，房本上写的是集体建设用地转让。按这个标准和政策要求，城市建设资金就被动员到农村，农村顺利完成灾后重建任务，城里人也在农村有了40年使用权的新房。
当然，这个过程中也暴露出一系列问题，比如房屋盖得过高破坏风景区、可能存在山体滑坡等灾害隐患。如果都操作得好，确实是一件好事。有的整个村建成旅游村，风景很好，配套设施也不差，又靠近大都市，成为能挣钱的资产。
成都经验总结来说，确权是基础，我称之为“产权再界定”，把权利搞清楚之后，再设计一套支持系统，包括政府补贴、政策设计，实现土地在城乡之间有效流转。
原来成都郊区农村的房屋状况和云南弥渡县很像，平地上密密麻麻全是房子，周围是高山，一片片零乱的建筑把土地分割碎得不像样。如今一片片腾地后，土地整理越做越好，已经腾出10万亩地号，甚至还有上万亩平地获得产业化发展，像北大荒一样，让人觉得好有希望。现在成都市周围好看的东西很多，习总书记去了之后说，中国大城市郊区成都建得最好，比北京、上海都好。
重庆：地票
重庆的创新做法比上海、成都还要更进一步，权利不光能清楚地再界定，还可以再抽象。原重庆市市长黄奇帆本身是经济学家，在上海工作时，国务院原总理朱镕基曾派他到纽交所学习过。交易所的交易是抽象的，全是看不见的东西，他搞懂了这一套。如果说上海、成都是将实物地块做空间转移，从农村转到城里，重庆采用的是地票，是看不见的、再抽象的权利。哪怕是一户人家、一小块地，只要能用卫星图片来测量比对，从200平方米到2000亩地，验证合格后，都可以兑换成地票。
重庆解放碑底下的土地交易所完全采用城市的土地拍卖机制。谁想在城市中心建设区拿地，盖加油站、搞工业区也行，国有、民营也行，都可以参加投标，价高者得。拍卖所得直接回到农村，15%归生产队，85%归原来宅基地上的户主，直接打到账户里，中间不能截流。截至今年9月，土地交易所里累计成交地票33.27万亩，成交总额651亿元。
这个过程中，不是财政拨款给农村，而是权利重新界定、资源重新配置以后的市场报价，非常合理。边远地方把土地指标落到中心城区，也符合城市化的发展规律：该密的地方密、该疏的地方疏。
深圳：城市更新
我再来讲讲深圳。深圳是改革开放的前沿创新城市，曾经一夜之间把农村户口全部改成城镇户口，看起来很激进，原因是变成城镇户口就再没有集体土地使用权。
如今在法律上，深圳没有农村建设用地，也不存在小产权房，但是农村土地和地上的房子还在，他们自称为“农村人民公社存续组织”，全部组成股份制公司，农民以房产入股。
深圳的全部土地面积2000平方公里，原农村集体经济组织占地400平方公里，其中300平方公里盖满了“法外”建筑。我们调查报告里只能这么写，因为这法说不清楚。可是当地农民讲得清清楚楚，说他们宋朝以后就来到这块地上，祖祖辈辈在这里，是城市规划不断扩大，把他们围成了“城中村”，他们不迁走还反倒成了“钉子户”。
这样的“钉子户”怎么可能轻易拔掉？因为是他们先在这里盖的房，而且收益相当好，深圳几百万打工者不可能都住得起正规商品房，这些城中村就成为他们的栖息地。人生都有台阶的，刚毕业、刚进城的人怎么可能一步到位？得先到这样的地方站住脚、落下来，然后再想办法增加知识、本领，慢慢挣钱买房。没有开头第一步，后面就都没有。所以，城中村对这个群体和整个社会都有巨大的贡献。
最后政府和农民僵持不下，农民被逼出一套办法。虽然地已经全部变成了国有，但房子早在“人民公社60条”里就已经明确是农民的私人财产，当地农民的办法就是盖房保地，政府想拿地可以，不能坏了他们已经在地上盖的房子。
这个僵局不好破，政府拿不走地，农民也没办法好好用，因为没有合法预期，资源不敢再往里投。这个问题又必须求解，因为深圳要发展就要吸引更多人去，这些人住在哪里？新的建设项目也要地，地从哪里来？原来的集体建设用地不但腾不出来，农民们还想方设法盖房保地。深圳市政府也着急，最后逼出一个办法叫“城市更新”，通过更新把有争议的地变成合法用地。
具体来说，就是政府和农民集体谈判，地按照国有地的办法拍卖，所得资金国家和集体对半分。结果拍卖所得农民只要30%，另外20%农民要的是地上新盖房子的物业。因为农民也是深圳的原著民，很懂财富管理，钱拿在手里很快就贬值，停车费、商场租金等物业能一直带来收入。双方达成一致，地最终腾了出来。
广东有个词叫“讲数”，在这个难题的处理上，地方政府和农民就是靠“讲数”解决了问题。双方讲数，而不是纠缠于讲理，讲理讲不清，各有各的理。大家搁置道理，好好讲数，找找利益平衡点。深圳一个个项目落地，虽然讲数的难度非常大，周期也长，但就靠这个办法最终落了进来。
那些紧急的项目又是什么模式呢？深圳的另一套解决方案是不动农民财产，因为合法化的难度太大，所以就基于地上房屋过去三年的平均租金和每年的涨幅，一次性和农民业主签15年租房合同，而且成片区地签下来。万科、深圳市直属公司都参与过这类方案。签完合同后，万科等公司先排除安全隐患，其实这些楼的主体结构非常安全，唯一的大问题是宅基地每家只有480平米，所以只能盖成笔杆楼。解决办法就是成片区签下来之后，物业公司把十几栋楼用钢筋连成一栋，然后再装电梯，楼之间用连廊打通，原来零散的楼就合为一栋很大的公寓楼。由于一次性签15年，业主不用操心房租，改装费用大概一平米2200-2600元，政府会补贴一部分，很快第一拨引进人才就可以过去住。
按照这种方案又改造了一批，解决了深圳人才的落地问题。
两种方案相比，第一种模式麻烦，但问题基本得到彻底解决，比较长久；第二种虽然不够长久和彻底，但也是合作解，而不是对抗、僵持，是对深圳发展有意义的解决方案。
温州：本地自由流转
最后这个故事是温州的解决办法。温州有个镇上有不少房屋中介做农民房产交易，房屋资产有大产权房、小产权房，与城市里的房产中介类似，交易成功，中介就从中收取买卖双方各1%左右的服务费，这些房屋也能办理过户，再出售还是给中介1%的服务费。中介能提供规范的交易合同，唯一限定条件是买卖双方必须有本地户口。
政府规定交易必须在本县居民之间进行，实际情况是外地购房者也可以成交、过户、转让，只是拿不到政府承认的合法手续，要想合法除非找本地人结婚，或者找本地人代持。
当地大产权房和小产权房的价格大约1平米相差1000元，有很多成交。因为这个镇是个工业镇，有很多外地人来开厂和雇工，商贸非常发达，外来人口已经是本地人口的3倍，而且常住。为了解决这部分人的住房问题，当地就这样在小范围实行改革，允许本地农民产权流转。
改革既任重道远，又充满机会
从全球来看，在土地改革的问题上，各地的难处差不多。也有一些国家在进行和中国类似的改革，比如古巴。古巴目前改革到什么程度呢？如今外国公司在古巴可以买地，但是外国自然人还不能，除非像温州一样，找人代持或找当地人结婚。当然，这并不是说他们是向温州学的，是说明放眼全世界，面对相似的难题，有时候被逼出来的做法异曲同工。
中国的城乡问题，为什么说是难题？因为虽然各地和局部都能看到突破点，但是全国范围内的权利重新界定、群己之间划清楚界限的法律还远远没有提上日程。到今天为止，我们的农村宅基地、城市征地、农村建设用地这三块地的改革还在试点范围内。2007年开始试点至今，不同部门、不同观念、不同逻辑之间还存在着不小的分歧，始终达不成一致意见，各有各的道理，合不成一股力量，汇不成一个平台。
面对这个难题，一方面，我们可以看到不少地方性试验成果；另一方面，我们集体所有制下的成员与生俱来的宅基地、耕地权利，与市场在资源配置当中起决定作用，这两者之间仍有一道难以逾越的鸿沟，农民宅基地和农村建设用地的市场化还遥遥无期。
同时，农村的耕地使用权本身也有问题，虽然法律明确耕地使用权长期有效，30年到期再加30年，但人口总在变化，有的家庭人口增加，有的减少，土地就要跟着调整，总调整就不是长期不变，不调又不公道。我们的宪法一方面承认土地承包权长期有效，另一方面又承认村民自治权，村民自治条例中的一条就是关于集体承包地的管理。如果村民按照自治条例调整土地，对每户农民而言就不是长期不变，如果不调整，又与村民自治原则相违背，也会因为每户人口的增减而显得不公道。
这些问题，都要从顶层设计到底层实践双向打通，目前看来还需要很大的耐心。我历来认为，有些本该市场化的改革，到最后能改成基于法治的生意就对了。当足够的实践证明有效，然后上升到正式的文件，最后再落地变成可持续的生意，这门生意一步步优化的细致程度最后往往超出想象。
希望这个问题能引起更多的人关注，一起破解这道中国特色的城乡难题。
（本文据2020年12月11日周其仁教授在“北大国发院MBA讲坛”上的讲座记录整理，未经本人审阅）
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周其仁：权利界定的空间表达——城乡中国的一道难题
发布日期：2021-01-24 09:56 来源：
今天想与各位分享这些年研究中遇到的一道难题。难题是问题，问题从现象中来，所以我们先来梳理产生问题的现象。
云南弥渡县是北大国发院的对口扶贫点，我们不少老师同学都去过。当地村镇里有一个引起我注意的现象，就是在平地里密密麻麻地挤满房子。这些房屋有新有旧。从卫星图片看，弥渡县大部分都是山，平地很少，可耕地更少，但是在仅剩的平地上又密密麻麻地盖了很多房子。
我们可以直接观察到：第一，房子数量非常多；第二，房子大量占用可以用作耕地的平地；第三，不少房子是空的，没人住或极少人住。
现在当地建一套这样的房子，总价在30-60万元，土地是农民免费从集体领来的，但建造、装修要农民自己掏钱。由于本地平均收入低，要盖房，农民一般都必须远离家乡城市去打工，用外边挣来的钱，在老家盖房子。
房子盖完，就基本上空在那里。相比拉丁美洲的贫民窟、印度的农村，这些房子的质量还不差，但从资源配置的角度看，这些现象里包含着大问题。
宅基地与农民房：两套权利
第一个问题就是农宅底下这块地。它本来没什么稀罕的，所有房子底下都有一块地，可是这块地在不同的制度、政策、文化环境下，它的利用方式和效果很不相同。我研究农村问题好多年，看过很多农宅，但以前从来没有注意到农宅底下这块地是个问题，因为看着很自然。
这个现象第一次引起我注意是在2007年，当时是去大理参加一个会，下飞机后我们打车前往，路上和出租车司机闲聊，得知司机老家离大理40分钟车程，由父母带着将满7岁的儿子住在那里。因为他讲的情况很有意思，我们后来干脆直接访问司机的老家，去了看到他们一户人家挂着三个门牌号，就注意到这个奇怪的现象。原来是他家把左邻右舍的房子买下来了，因为农民可以买农民的房子，这样他家的院子就很大，地基有400平米，两层楼的建筑面积应该有700平方米。
司机告诉我他儿子7岁后要去大理上学，换句话说，再过一年，就只剩下老两口住着占地400平方米、建筑面积700平方米、距大理40分钟车程的房子。司机夫妇在大理租房子住，因为开出租车靠近城市居民会更便利。换算一下，666.67平方米就是一亩地，400平方米就是大半亩，当时大理城市的土地拍卖价格是200多万一亩，相比司机老家的地价，这是多么高的地价。我们也疑惑，这是什么现象？又是什么原因造成这种情况？
在此之前，对耕地、承包地、承包山林这些我研究过好多年，自那之后，我开始留意房子底下这块地。注意以后就去研究，先得把有关的法律、政策、历史、传统搞清楚。
宅基地和农民房是中国两个特别有意思的概念，是基于历史上的法律、政策、习惯形成的，不是纯自然现象。什么是宅基地？全世界住宅底下都有一块土地，可是我们的宅基地是集体所有，集体经济的每个成员只要符合一定条件，比如成年后结婚成家又没有住房，就可以无偿从集体里领一块宅基地。注意不是领房子，领的是一块地，之后这家人打工或者种地挣钱可以在上面盖房子，这块地就是宅基地。
宅基地属于集体所有，并不是历来如此。
两千年来，中国的土地都是私人所有，宅基地归各家各户，虽然在土改当中有些较大地主的房屋被分掉了，但没有动多数富农以下农民的宅子，宅基地还是归各家所有。土改以后，各家各户变成互助组、合作社，从初级社到高级社到合并社，5万人左右一个单位的人民社也一直没有动宅基地，因为“社会主义”指向生产资料，宅基地被看作是消费资料，就像衣服、碗筷一样，所以农村社会主义改造的时候没有动宅基地，动的是耕地（农用地）。
什么时候动了宅基地呢？
1958年以后，农村出现浮夸风、共产风，包括随便拿农民的财产、拆农民的房子，党中央发现倾向以后开始纠左，安定人心、落实政策、恢复农业生产。
1961年，中央制定了《农村人民公社工作条例（修正草案）》（简称人民公社六十条），由毛主席直接组织起草，明确生产队所有的土地，包括耕地、山林、畜牧用地、宅基地都归生产队集体所有，农民的住宅是农民的私人财产，农民可以自住也可以转让，可以买卖也可以出租，写得清清楚楚。
这样从1961年开始形成中国特有的房地分离现象，地是集体的、房屋是农民私人的，并随之有一套体制、制度，伴随着我们一直走到今天。如今在农村，成员仍然可以去集体里领一块地，房子要自己盖，富裕家庭的房子就盖得好一点，贫困家庭的房子就盖得差一些。这也变成公有和私人财产非常有意思的一个组合，也就是私人的物业落在集体的土地上，地是集体的。
权利的界定影响资源的配置
我们这套制度的形成过程涉及法律、意识形态、政策，以及1961年以后的这套习惯做法，它就是一套权利安排。
第一个权利，是农民有权无偿领一块地，今天城市居民谁也没有这样的权，城市房子贵就是因为地贵。
第二个权利，领了地就可以加盖房子。当然盖房子受各地的建筑法规约束，各地规定差别很大。农村的房子一般都在一层到三层半，但是也有例外，深圳附近农村有的盖三十多层楼，有户主手里拿着60把钥匙查电表、查水表。所以农村的房子远远看过去，跟城市形态完全不同。
如果进一步追问，作集体经济成员的农民有权利盖房，那集体经济成员的权利，跟原来合作社社员的权利有什么不同？
合作社成员是入社才有相应的权利。比如以一头牛、三亩地入社，就可以享有这一头牛、三亩地的分红权，再加上在合作社的劳动分红权。这和我们今天购买股份公司的股票类似，唯一的不同是合作社施行一人一票制，决定合作社重大事项的时候不按入社股份多少来决定权利大小。
农村子女是生下来就有集体成员的相应权利。只要是集体经济成员，就可以申请领地盖房子，与你父亲是不是领过地盖过房子没有关系，农村集体经济有一个原则叫一户一宅，也就是你只要成家立业，独立成户，就可以再领一块地。这是原来合作社成员也未曾想到和拥有的权利。
这种权利安排的变化，对资源的利用会产生很多影响。
另一个问题是，集体经济成员与中国几千年传统农村的家庭成员，权利又有什么不同？
传统的农村家庭成员，包括兄弟之间，在没成家之前同柴共居，能干也罢，不能干也罢，一个锅里吃饭。成为集体经济的一员后，地是大家的，别人家拿地，我们家不拿，好像浪费了集体赋予的权利，这个游戏玩起来以后就停不下来。拿地盖房在农村是好大的压力，城市居民不太能体会到。农民有权领这块地，在一个生产队、行政村，甚至人民公社的范围内，如果他不挣出一份钱盖出房来，好像没法交代。
历史上中国的土地规模为什么小？因为我们的家庭关系跟西欧、日本不一样，西欧、日本都是“长子继承制”，严格来说是“单嗣继承制”，也就是不管几个儿子只有一个可以继承。中国是数子平分，有几个儿子就分成几份家产，所以“富不过三代”，因为富人儿子也多，很快就把财产分小了。也因此我们传统的农业规模、家庭规模一直很小，英国、日本的农场面积可以几代人不变，因为不细分财产。
伴随着我们的集体经济分地范围不断扩大，也就导致资源配置中出现很大的问题。农村越来越多的地被盖上房子，包括占用可耕地，也包括盖了没人住或者很少人住，都是突出的问题。
近代英国思想家约翰·斯图亚特·穆勒有一本著名的启蒙著作《论自由》，北大第一任校长严复（1898年创立的京师大学堂于1912年更名为北京大学）将其翻译为《群己权界论》，我认为翻译出了自由的本质。所谓自由就是划一条边界，在范围内就拥有自由，超出边界就不行。没有所谓的绝对自由，自由一定有边界，你的自由不能越过边界，侵犯到他人的自由。产权、权利界定都有这个含义。
可是在不同的社会范围里，群体的权限有划得清楚的，也有划得不清楚的，还有来回变化的；同样，这个权限有划得当真的，也有划得不当真的，区别很大，也很抽象。
农村土地难题
从抽象的权利角度，回到我们开头说的农民房现象，会更清楚这不是自然现象，而是典型的社会现象，是社会中群和己之间的那条权力边界不断演化，然后形成集体所有制以后产生的现象。
集体所有制里的成员可以去领一块地，领了地自己就可以盖房，穷的时候大家盖不起来那么多房，包产到户以后收入增加，房子就如同从地里长出来一样，密密麻麻。可是从总体上，我们这个国家很不幸，平地很少，耕地更少，盖房占用的土地越来越多，加总起来就变成了一个大难题。
这也是农村富裕起来以后的现象，说明越来越多农村人有能力负担得起30-60万的一套房子，可是这种富裕现象还隐含着不小的问题。
世界人均耕地数据显示，中国人均耕地只有1.35亩，与澳大利亚、美国、加拿大、新西兰没法比，和我们人均耕地水平接近的英国（1.35亩），甚至跟比我们更少的荷兰（0.95亩），也没法比。那些地方的农村是什么景观？同样的人，同样的地，同样的房，布局跟我们农村非常普遍的现象为什么不相同？比如波兰、捷克、克罗地亚、前南斯拉夫等，它们的人均耕地只比中国多一点点，它们也有村庄，同样还有大片大片的农地，不像我们农村房屋把耕地都切割成很小块。还有荷兰，人均耕地比我们还少，但是通过填海造地，同样形成大片农场，而且农产品出口仅次于美国。这与房屋和耕地比没关系，和土地的利用率有关系。
从现象里看到这个问题之外，还有一个更大的问题，就是我们盖好的楼里没有人，或者很少有人居住，因为农村人口大量外流。
人口流动当然也是改革开放后很大的一个进步。世界银行曾有一张图显示中国流动人口的迁徙路线，看起来有点像淮海战役的作战地图。中国的流动人口数以亿计，中国的城镇化率也从改革之初不到20%提高到2019年的60.6%，这背后就是大规模的人口迁徙。还有一部分人在城乡之间穿梭，属于城市常住人口，可是没有城市户籍，这部分人口目前还有2.36亿。
海量的人口迁徙涉及到另一个权利，就是人到底有没有权利自由流动？
权利是自由的边界，是范围内的自由。两千年来中国人可以跑来跑去，没有限制过。1950年第一部中华人民共和国宪法也明确，公民有迁徙自由。但1950年代中期以后出现城乡矛盾：由于工业项目收入高，如果农民农忙时都去城里打工，农业怎么办？粮食怎么办？因为当时农业缺少机械化，主要靠人力。政府最开始是劝说农民在农忙期间不要出去打工，可是劝说哪抵得过经济规律，出去打工收入高，而且当时众多工业项目上马，需要大量招工。最后发现劝说无效，就由公安部出面制定条例，规定农忙期间农民不能随便出去打工，带有强制性质。
后来越收越紧，到大跃进失败和饥荒时期，粮食供不应求，城市居民最基本的口粮都保证不了，当时党内财经专家表示没别的办法，只能让1958年以后新进城的2100万人口统统重回农村。从此以后城乡壁垒形成，户籍、劳动、口粮就在某种程度上成为身份的区隔，农村人口再想进城就得有本事“跳龙门”。当年考大学，“高考红旗”全在农村，因为这是贫穷地区的农村人变为城里人的唯一道路，入伍当兵后来也只有当了军官才能留城，普通战士哪里来回哪里去，可不容易。
迁徙自由是非常重要的权利，它可以允许个人对机会做出反应，哪里机会好就到哪里去，这样个人收入能提高，家庭收入跟着提高，国民收入所得也随之提高。但是直到今天还不能完全做到，户籍制度的改革困难重重。
中国改革开放一个好的突破，就是户籍问题一时不能完全解决，人口可以先流动起来，户籍还是在农村老家，人可以进城。这一点是1980年代正式写进中共中央红头文件，我记得很清楚，当年杜润生老师为这条表述下了大功夫，最后确定为“要允许农民自带口粮进城镇务工经商”，因为城里的粮站如果没有粮本、粮票，根本没法买到粮食，也没有他们的粮食。
做这件事的出发点就是促进人口流动，允许人们对机会做出反应，可以从农村进城从事工业、商业、运输业，可以开工厂、开商铺，可以跨地区活动。中国先从沿海开放，加工贸易、港资、台资都进来，国内人口开始大流动。
在我看来，人口流动对中国的高速增长而言是一个基础，但是带来的新问题是农村的房子长期不住人，很容易塌掉，是全新的农村社会现象。而且这些房子占地大多是耕地、平地，新房盖起来老房子又不拆，加在一起占了多少地？
社科院基于全国调查发布的农村绿皮书显示，中国闲置的宅基地总量占全国农用地的10%。在调查样本村庄中，宅基地闲置率最低为0.3%，最高能达到71.5%。与此同时，城里的土地贵得出奇，这不是问题吗？人口流动之后，带来这么大的问题就摆在那里。中央只能一再强调18亿亩耕地红线不能碰。
为什么控制18亿亩耕地绝对不能少？这个数字源于温家宝总理任内发现在他当总理的前十年，中国耕地总面积从19.5亿亩减少到18.5亿亩，正好减少了1亿亩。如果未来十年中国的耕地继续加速减少，中国人将来吃饭的问题怎么解决？所以他规定，在他任内全国耕地数不能低于18亿亩。这个数据就是这么来的。
中国偏偏70%的国土面积是山地，平地资源非常少，加上宅基地占用耕地和平地存在严重的浪费，所以主管部门一直想设计一个政策，针对农村常住人口减少，让农村的建设用地同步收缩，同时让城镇用地扩大。
实际做下来发现根本做不到，城镇用地在扩大，农村用地也在扩大。数据显示，1997-2010年，国土部门规划全国城镇用地、独立工矿用地两项共计增加186.80万公顷，农村居民点规划减少3万公顷。结果城市、工矿两项占地如期扩大，农村建设用地不但没减少还增加近10万公顷，成为一道不折不扣的难题。
城镇土地难题
城市是高密度空间，按道理来说，人口进了城，农村被占用的土地应该腾出来对不对？结果并非如此。
城市之所以称之为城市，最关键的指标是1平方公里的夜间人口与白天人口数量。1平方公里2000-5000人只能算镇，5000-7000人才算中小城市，1平方公里超1万人才是真正的大都会。比如有名的大都会曼哈顿，1平方公里的夜间人口为3.6万，白天是夜间人口的4-5倍，包括上班、通勤、购物、娱乐等各种人群。
城市以密为特征，也是资源配置的一般趋势。世界银行发布的《2009世界发展报告》显示，从区域GDP产出来看全球城市的发展情况，原来的全球第二大经济体日本，以东京、大阪、名古屋三地的GDP最为突出，其他区域人口很少、经济活动也很少。美国国土面积大，也只有8-10个城市的GDP产出非常可观，纽约排第一，一座纽约城高峰时的GDP产出占全美GDP的1/10，通常情况下也保持在7%左右。纽约城很难看到天际线，密密麻麻都是高楼，走在路上全是人，这就是纽约的经济形态。纽约之后，美国的大城市GDP排名依次是波士顿、迈阿密、芝加哥、休斯敦、西雅图、旧金山、洛杉矶。这八大美国城市的GDP产出占整个美国GDP的80%。
这些地方城市密度很高。世界银行在报告中也总结了“提高密度、缩短距离、减少分割”的城市发展经验。
中国这么高速的城市化率，从20%变成60.6%，再加上流动人口，土地资源政策一直绷得紧紧的，执行严格的耕地保护制度，18亿亩耕地红线一直在监督，反复在强调，就是问题一直没有得到妥善解决。
有人将中国这种奇特的城市化现象，称之为“土地的城市化”快于“人口的城市化”。换句话说，就是我们的城市密度不但没有提高，最后还下降了，因为那么多城市搞扩建新城区，城市人口虽然在增加，城市征地扩界的速度更快。北京、上海最新的城市规划，基本上都是1平方公里不到1万人。国内两个最顶级的城市带头降密度，可见我们的认知、政策设计与资源的禀赋差距有多大，可真是难题。
我们从1988年修订宪法，明确国有土地使用权可以流转、拍卖，几十年下来对中国的国民经济建设起了很大作用。可是市场化改革还是不到位，因为规定只有国有土地的使用权才可以拿出来卖。城市原有的国有土地有限，想增加就只能想办法把农民的集体用地变成政府国有土地，才能拍卖、进入市场。
这种政府主导的土地市场化，优点是中国涌现了很多大城市、新城市以及基础设施，问题也不小。比如分配不均衡以及贪腐问题，因为政府这方面的权力太大，地价定多少、卖给谁用，尤其是这块地的规划用途，政府都可以很深地介入。结果就出现有的地方无论白天、晚上一平方公里都不到5000人，已经变成“鬼城”，却还在扩建。人口只往有机会的方向流动，可现实是真正有人想去的地方，土地供不上，地价猛涨，另外一些地方与之相反，是够一定行政级别有用地指标，就扩建新城区和开发区，虽然地方很好可是严重缺人。缺人为什么还盖这么多房子，资源怎么配置的？
城乡土地确权与流转的五个探索
通过上面的分析，大家看到，农村有农村的问题，城市有城市的问题，城乡打通有打通的问题。如果我们资源丰富，土地稍微多一点，问题也不至于这么紧迫。
当然，是难题就会有人想破题解题，权利是不是重新界定？这些年观察下来，有下面几个故事和大家分享。
上海：三个集中
第一个故事是在上海郊区建的嘉定汽车制造城。汽车城当时想扩建，工程师、工人等都要入驻，可是上海的地不够用，因为占地指标全部按行政级别限额，当地政府没有更多的建筑用地可批。
现实就是这样，一个地方经济越好，需要的地越多，怎么办？当时，上海郊区的农村居民已经大部分从事非农业，一家一户房子破破烂烂，占用的地还不少，城市发展想拓展用地又没有指标，所以上海先行一步，出台了宅基地置换方案，目标是将农民集中成镇居住，耕地向种田能手集中，工业向园区集中，简称为“三个集中”。
农民到集镇上去居住，房子从哪里来？答案是政府集中建设。当时还不敢盖太高，最高也就盖五六层没有电梯的房子，已经比农民原本的房子高很多，还有一定的基础设施配套，包括上下水。建好后原来的农家房算建筑面积、占地面积来置换，大多数都能换到两套半的集中房。
盖房子的钱从哪里来？农民腾出来宅基地，集中建设新房规划合理一点要不了那么多地，拿腾出来的宅基地面积减去集中用地的面积，省出来地就可以由政府放到市场上拍卖流转，可以建汽车城、工业园区。当时上海土地市价是70-90万元一亩，拍卖的钱足以集中建农民的新住宅，农民原来的宅基地恢复为耕地，这等于把土地上建房的权利以市场化的方式由农村转让给城市。
这是地方政府被逼出来的智慧，当然也要有一个敢担当的官员为这一创新的做法拍板。在这个创新实践里，农民、汽车城、集镇都获益。
成都：星星对月亮
中国的好处是地方大，可以互相学习。成都向江苏、上海、浙江学习长三角的工业化、城市化经验，发现了发展机会。这个机会，国土部门已经以中国特色语言写进了国土文件然后被国务院转发。文件明确：在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转；鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。
文件的意思就是，城市想要增加建设用地，农村就要相应减少，农村减多少，城市才能增加多少，这就是挂钩政策。
问题是有了文件别以为就能干。文件里有个关键词叫“依法流转”，法在哪里？配套法律、法规当时是没有的，因为还没有起草出来。怎么办？中国实践还有一个很好的办法就是试点，各地就抢试点资格。
最早成都抢到试点资格，觉得上海的办法可以用。2007年前后成都市中心的地价节节上涨，迫切想把周围的农村占地腾出来，腾出来政府就有资本了。当时胡锦涛总书记倡导城乡融合，成都就申报了“城乡融合综合改革示范区”，获批在现行法规还没有起草出来之前试行挂钩政策。
2007年我去成都参会，当地政府官员讲这个事，问我有没有兴趣做相关研究，我提出研究条件是我想看哪里就看哪里，不能被指定参观访问，他们同意了。正好有同事老家在成都，我可以找到实际情况，就去当地看。那里有一个社区用这套挂钩的办法，最得意的成果是盖了一所养老院，将孤寡老人集中到新房里，原来破破烂烂没钱修的房子很快就腾出来，拆了平掉还原为耕地，还请农业专家来验收，施上肥料很快就可以耕种。
旧房子是怎么拆掉变成新村的呢？其实并不复杂。我们假设原来一家一户房子一共占地50亩，现在重新规划一片区域建新房占地20亩，拆旧房置换新房，新房基础设施全部按新农村的标准建好，讲好置换条件，村干部一户一户去谈判、签合同，最后48户同意拆旧还原成耕地，两户不同意就留在原来的房子里。
这个做法被形象地概括为“星星对月亮”。原来的房子星星点点，单个看起来占地不大，但合起来占地多。集中起来的新区像“月亮”，看起来占地大一些，但集中起来反而占地面积小。“星星”的占地面积总和减去“月亮”的占地面积，多出来的土地面积就可以卖给城市作为建设用地指标。城市买到用地指标，就可以在中央批准的原有土地占用指标基础上再占地。因为这块地原来就是建设用地，无非是从农村转移到了城里。假设城市最终竞标50万元买下这块建筑用地指标，这50万元资金用途正规，可以修非常好的新农村。
这样的创新做法，完全将土地这一不动产变成了动产，而且符合经济规律，地价便宜的区域把建设用地挪到中心区域去增值，中心区域多了用地指标，农村有钱集中建新房，还腾出可耕地，城乡融合也促成了。
除了借鉴上海的做法，成都在地震重建过程中又出现一个很好的创新举措。
当年中央要求把灾后重建与城乡统筹改革结合，怎么结合？似乎难度很高。城乡连接过程中发现，城里人本来就喜欢到农村度假、旅游，可是又不是集体经济成员，没有权利到农村领地盖房，城乡连接就发动城里人出钱，先帮农民把村里的房子盖起来，不需要帮解决装修，新房占地总面积不能超过原来房屋的占地面积，农民享有永久使用权。验收合格后，城里人可以在当地给自己盖一套房，享有40年使用权，房本上写的是集体建设用地转让。按这个标准和政策要求，城市建设资金就被动员到农村，农村顺利完成灾后重建任务，城里人也在农村有了40年使用权的新房。
当然，这个过程中也暴露出一系列问题，比如房屋盖得过高破坏风景区、可能存在山体滑坡等灾害隐患。如果都操作得好，确实是一件好事。有的整个村建成旅游村，风景很好，配套设施也不差，又靠近大都市，成为能挣钱的资产。
成都经验总结来说，确权是基础，我称之为“产权再界定”，把权利搞清楚之后，再设计一套支持系统，包括政府补贴、政策设计，实现土地在城乡之间有效流转。
原来成都郊区农村的房屋状况和云南弥渡县很像，平地上密密麻麻全是房子，周围是高山，一片片零乱的建筑把土地分割碎得不像样。如今一片片腾地后，土地整理越做越好，已经腾出10万亩地号，甚至还有上万亩平地获得产业化发展，像北大荒一样，让人觉得好有希望。现在成都市周围好看的东西很多，习总书记去了之后说，中国大城市郊区成都建得最好，比北京、上海都好。
重庆：地票
重庆的创新做法比上海、成都还要更进一步，权利不光能清楚地再界定，还可以再抽象。原重庆市市长黄奇帆本身是经济学家，在上海工作时，国务院原总理朱镕基曾派他到纽交所学习过。交易所的交易是抽象的，全是看不见的东西，他搞懂了这一套。如果说上海、成都是将实物地块做空间转移，从农村转到城里，重庆采用的是地票，是看不见的、再抽象的权利。哪怕是一户人家、一小块地，只要能用卫星图片来测量比对，从200平方米到2000亩地，验证合格后，都可以兑换成地票。
重庆解放碑底下的土地交易所完全采用城市的土地拍卖机制。谁想在城市中心建设区拿地，盖加油站、搞工业区也行，国有、民营也行，都可以参加投标，价高者得。拍卖所得直接回到农村，15%归生产队，85%归原来宅基地上的户主，直接打到账户里，中间不能截流。截至今年9月，土地交易所里累计成交地票33.27万亩，成交总额651亿元。
这个过程中，不是财政拨款给农村，而是权利重新界定、资源重新配置以后的市场报价，非常合理。边远地方把土地指标落到中心城区，也符合城市化的发展规律：该密的地方密、该疏的地方疏。
深圳：城市更新
我再来讲讲深圳。深圳是改革开放的前沿创新城市，曾经一夜之间把农村户口全部改成城镇户口，看起来很激进，原因是变成城镇户口就再没有集体土地使用权。
如今在法律上，深圳没有农村建设用地，也不存在小产权房，但是农村土地和地上的房子还在，他们自称为“农村人民公社存续组织”，全部组成股份制公司，农民以房产入股。
深圳的全部土地面积2000平方公里，原农村集体经济组织占地400平方公里，其中300平方公里盖满了“法外”建筑。我们调查报告里只能这么写，因为这法说不清楚。可是当地农民讲得清清楚楚，说他们宋朝以后就来到这块地上，祖祖辈辈在这里，是城市规划不断扩大，把他们围成了“城中村”，他们不迁走还反倒成了“钉子户”。
这样的“钉子户”怎么可能轻易拔掉？因为是他们先在这里盖的房，而且收益相当好，深圳几百万打工者不可能都住得起正规商品房，这些城中村就成为他们的栖息地。人生都有台阶的，刚毕业、刚进城的人怎么可能一步到位？得先到这样的地方站住脚、落下来，然后再想办法增加知识、本领，慢慢挣钱买房。没有开头第一步，后面就都没有。所以，城中村对这个群体和整个社会都有巨大的贡献。
最后政府和农民僵持不下，农民被逼出一套办法。虽然地已经全部变成了国有，但房子早在“人民公社60条”里就已经明确是农民的私人财产，当地农民的办法就是盖房保地，政府想拿地可以，不能坏了他们已经在地上盖的房子。
这个僵局不好破，政府拿不走地，农民也没办法好好用，因为没有合法预期，资源不敢再往里投。这个问题又必须求解，因为深圳要发展就要吸引更多人去，这些人住在哪里？新的建设项目也要地，地从哪里来？原来的集体建设用地不但腾不出来，农民们还想方设法盖房保地。深圳市政府也着急，最后逼出一个办法叫“城市更新”，通过更新把有争议的地变成合法用地。
具体来说，就是政府和农民集体谈判，地按照国有地的办法拍卖，所得资金国家和集体对半分。结果拍卖所得农民只要30%，另外20%农民要的是地上新盖房子的物业。因为农民也是深圳的原著民，很懂财富管理，钱拿在手里很快就贬值，停车费、商场租金等物业能一直带来收入。双方达成一致，地最终腾了出来。
广东有个词叫“讲数”，在这个难题的处理上，地方政府和农民就是靠“讲数”解决了问题。双方讲数，而不是纠缠于讲理，讲理讲不清，各有各的理。大家搁置道理，好好讲数，找找利益平衡点。深圳一个个项目落地，虽然讲数的难度非常大，周期也长，但就靠这个办法最终落了进来。
那些紧急的项目又是什么模式呢？深圳的另一套解决方案是不动农民财产，因为合法化的难度太大，所以就基于地上房屋过去三年的平均租金和每年的涨幅，一次性和农民业主签15年租房合同，而且成片区地签下来。万科、深圳市直属公司都参与过这类方案。签完合同后，万科等公司先排除安全隐患，其实这些楼的主体结构非常安全，唯一的大问题是宅基地每家只有480平米，所以只能盖成笔杆楼。解决办法就是成片区签下来之后，物业公司把十几栋楼用钢筋连成一栋，然后再装电梯，楼之间用连廊打通，原来零散的楼就合为一栋很大的公寓楼。由于一次性签15年，业主不用操心房租，改装费用大概一平米2200-2600元，政府会补贴一部分，很快第一拨引进人才就可以过去住。
按照这种方案又改造了一批，解决了深圳人才的落地问题。
两种方案相比，第一种模式麻烦，但问题基本得到彻底解决，比较长久；第二种虽然不够长久和彻底，但也是合作解，而不是对抗、僵持，是对深圳发展有意义的解决方案。
温州：本地自由流转
最后这个故事是温州的解决办法。温州有个镇上有不少房屋中介做农民房产交易，房屋资产有大产权房、小产权房，与城市里的房产中介类似，交易成功，中介就从中收取买卖双方各1%左右的服务费，这些房屋也能办理过户，再出售还是给中介1%的服务费。中介能提供规范的交易合同，唯一限定条件是买卖双方必须有本地户口。
政府规定交易必须在本县居民之间进行，实际情况是外地购房者也可以成交、过户、转让，只是拿不到政府承认的合法手续，要想合法除非找本地人结婚，或者找本地人代持。
当地大产权房和小产权房的价格大约1平米相差1000元，有很多成交。因为这个镇是个工业镇，有很多外地人来开厂和雇工，商贸非常发达，外来人口已经是本地人口的3倍，而且常住。为了解决这部分人的住房问题，当地就这样在小范围实行改革，允许本地农民产权流转。
改革既任重道远，又充满机会
从全球来看，在土地改革的问题上，各地的难处差不多。也有一些国家在进行和中国类似的改革，比如古巴。古巴目前改革到什么程度呢？如今外国公司在古巴可以买地，但是外国自然人还不能，除非像温州一样，找人代持或找当地人结婚。当然，这并不是说他们是向温州学的，是说明放眼全世界，面对相似的难题，有时候被逼出来的做法异曲同工。
中国的城乡问题，为什么说是难题？因为虽然各地和局部都能看到突破点，但是全国范围内的权利重新界定、群己之间划清楚界限的法律还远远没有提上日程。到今天为止，我们的农村宅基地、城市征地、农村建设用地这三块地的改革还在试点范围内。2007年开始试点至今，不同部门、不同观念、不同逻辑之间还存在着不小的分歧，始终达不成一致意见，各有各的道理，合不成一股力量，汇不成一个平台。
面对这个难题，一方面，我们可以看到不少地方性试验成果；另一方面，我们集体所有制下的成员与生俱来的宅基地、耕地权利，与市场在资源配置当中起决定作用，这两者之间仍有一道难以逾越的鸿沟，农民宅基地和农村建设用地的市场化还遥遥无期。
同时，农村的耕地使用权本身也有问题，虽然法律明确耕地使用权长期有效，30年到期再加30年，但人口总在变化，有的家庭人口增加，有的减少，土地就要跟着调整，总调整就不是长期不变，不调又不公道。我们的宪法一方面承认土地承包权长期有效，另一方面又承认村民自治权，村民自治条例中的一条就是关于集体承包地的管理。如果村民按照自治条例调整土地，对每户农民而言就不是长期不变，如果不调整，又与村民自治原则相违背，也会因为每户人口的增减而显得不公道。
这些问题，都要从顶层设计到底层实践双向打通，目前看来还需要很大的耐心。我历来认为，有些本该市场化的改革，到最后能改成基于法治的生意就对了。当足够的实践证明有效，然后上升到正式的文件，最后再落地变成可持续的生意，这门生意一步步优化的细致程度最后往往超出想象。
希望这个问题能引起更多的人关注，一起破解这道中国特色的城乡难题。
（本文据2020年12月11日周其仁教授在“北大国发院MBA讲坛”上的讲座记录整理，未经本人审阅）
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