卢锋、李双双、杨景翔、汤颜菲

上篇（ 卢锋：全球失衡背后，大国博弈与多边治理——G20阿什维尔财长和央行行长会议的启示 ）以今年9月初G20阿什维尔财长和央行行长会（后文简称“两长会”）的成员分歧为切入点，剖析经济全球化与全球失衡之间的伴生关系，并结合G20全球失衡对话经验与我国经济内外形势特点，讨论了内外互动、综合施策、推进经济再平衡的可能政策选项。为更好认识当代全球失衡多边对话的特征和规律，特别是总结我国参与相关多边对话的实践经验提供现实政策借鉴，本文分三步回顾梳理G20对全球失衡的四轮磋商对话：首先概括历史上经济学界对全球失衡问题的认识过程与政策应对实践；然后分别梳理G20对全球失衡的四次密集磋商对话；最后归纳G20失衡对话对未来选择的启示与借鉴。

一、开放发展与外部失衡的历史张力

在《世界经济千年史》中，麦迪森基于千年长时序数据提出，国际贸易与资本流动、地理与资源扩张、技术与制度创新，是近现代经济增长的三大核心驱动力量；开放增长的广度与深度，是决定全球经济阶段性增速的关键引擎。不过经济史也提示，开放增长始终伴随着包括外部不平衡的各种内生矛盾：各国对外经济往来形成经常账户顺差与逆差分化；曾经持续顺差的经济体，也会随竞争力变迁转为大额逆差；新兴经济体追赶崛起、比较优势重构，又会形成新的顺差主体。全球失衡是全球化开放进程中挥之不去现象，往往成为大国追赶与国际格局变迁背景下国际经济各种矛盾的汇聚点。

经济学家对外部失衡性质和影响的认知，经历了历史演变和发展过程。18世纪英国学者休谟认为，在贵金属货币本位条件下，贸易不平衡会派生贵金属在贸易伙伴国之间的流动，可通过基础货币变动带动国际物价与竞争力变化，从而自发调节外部失衡，即所谓"价格—铸币流动机制"。这种把外部失衡看作无碍大局、可善意忽略的理解，在失衡规模较小和变速较慢的金本位早期或许大体成立。然而随着第一次世界大战前后国际格局剧变，美国由净债务国一跃成为最大顺差国与债权国，原先的守成霸主国英国则因战争消耗与竞争力相对下降，由长期顺差国转为逆差国，外部失衡矛盾凸显并成为关乎世界经济增长与大国经贸关系的重大问题。

基于现实和理论洞察，凯恩斯对贵金属本位下价格-铸币流动机制主要从两方面提出质疑。一是重新排序宏观政策目标：将国内就业、物价稳定置于优先地位，反对在固定黄金平价约束下逆差国紧缩实体经济调节外部失衡。强调在货币非中性与工资粘性条件下，货币收缩首先冲击产出与就业，而非平滑地调节物价。二是有关货币非黄金本位制的观察和主张釜底抽薪否定价格- 铸币流动机制。他的黄金非货币化思想，先基于事实观察，后来发展成政策主张：1913年“印度的通货与金融”指出印度国内已实行金汇兑本位，1923年《货币改革论》强调在英国国内“一种管理型的非金属本位已经悄然形成”，提出“金本位是野蛮的遗迹”论断，并在1931年英国退出金本位制后撰文称“为挣脱黄金镣铐而欢欣。”

1930年前后全球需求崩塌，各国纷纷货币贬值与加征关税争夺外需，成为危机演化为全球性大萧条的重要驱动因素。当时以英国为代表的逆差国黄金流出加剧通缩，货币当局为遏制黄金流出实施高利率进一步加剧萧条；美国作为主要顺差国不仅未通过货币升值释放部分需求以缓解矛盾，反而在国内紧缩与农业等部门压力下加征关税，招致他国报复引发大规模关税战。在大萧条混乱背景下，退出金本位成为各国被迫的求生选择，由此终结货币金本位时代。鉴于这一惨痛教训，凯恩斯基于英国立场倡导构建具有超主权性质的国际货币单位Bancor，并将其作为战后布雷顿森林国际货币会议上英国的建议方案，试图为逆差国与顺差国共同承担失衡调节负担创造制度性条件。这个对称分担调节负担的理念，在此后全球失衡治理磋商中反复重现，至今仍是多边治理方案讨论的重要思想资源。

然而美方凭借当时压倒性的经济实力，在布雷顿森林会议上拒绝了凯恩斯方案，主导构建了黄金—美元汇兑本位。这个以美元为中心的固定汇率制，实际上提供了一种主要由逆差国承担调节责任的默认规则，同时给予逆差国IMF配额内提款权、特定情形下经协商可实施的货币贬值权。该体系以战后美国超强的经济、金融与军事实力为前提，对当时以美西方为主体的国际经济关系矛盾运动，提供了具有阶段适配性的多边治理框架；加上其贸易自由化支柱——关税及贸易总协定谈判持续推进，主要经济体关税水平持续降低，为麦迪森所叙事中的1950-1973年资本主义发展“黄金时期”提供了重要支持。

战后大国发展不平衡规律作用再次呈现：日本、德国等国经济快速追赶，美国战后超常优势逐步消蚀，布雷顿森林体系核心支柱的黄金—美元兑换承诺难以为继。美国退出超级顺差国的过程，经历多次美元抛售和贬值危机，最终以1971年8月尼克松宣布关闭黄金兑换窗口宣告终结；此后经《史密森协定》至《牙买加协定》调整，国际货币体系完成从固定汇率制向浮动汇率制的转变。适应新时期协调大国经济关系需要，1970年代前中期西方五国集团应运而生并扩容为七国集团。针对美国对外逆差间歇性飙升压力，1985年9月五国达成《广场协议》促成美元大幅贬值，1987年2月又通过《卢浮宫协议》防止美元过度下跌，构成浮动汇率时代发达经济体内部调节外部失衡的重要实践。

1995年WTO成立为利用比较优势原理重构全球资源配置提供制度利好，推动当代经济全球化进入高潮。一批体制和体量各异的新兴经济体依托更加开放环境快速成长，重塑21世纪全球经济失衡的国别结构，其中最具有特征性的内涵在于：美国经常账户逆差规模持续扩张同时，中国依托产品内分工融入全球供应链成长为重要顺差经济体，中美G2的竞合关系逐步成为新时代守成国与新兴国经贸合作与矛盾的主线。失衡主要国家多元化之后，仅由发达大国组成的G7协调框架逐步捉襟见肘。上世纪末亚洲金融危机后，G7吸纳中国等代表性新兴经济体，创建 G20财长与央行行长对话机制；2008金融危机后G20升级为领导人峰会机制，成为当代国际经济对话合作的主要平台。

G20为占世界经济总量八成左右的国家提供政策协调渠道，是当代全球经济治理重要创新。回顾G20二十余年历史，全球失衡议题先后经历四轮集中磋商，显示该议题在大国力量格局持续变迁背景下的特殊重要性与复杂性。近年全球失衡再度回升，伴随逆差与顺差国失衡驱动因素出现新变化，推动G20再次关注失衡议题，尤其是2026年 G20将全球失衡作为财金渠道对话的优先议题之一。我国作为体量最大的新兴经济体和重要顺差国，有必要系统复盘这段历史总结实践经验，为我国稳妥参与并主动塑造多边议程提供借鉴。

二、21世纪初年：G20失衡对话起步

新世纪初美国互联网泡沫破灭后经济落入衰退，虽经美联储倾力救市与大手刺激使得股市泡沫破灭冲击影响得到控制并推动经济较快走出衰退，但在经济深层结构矛盾未得化解背景下经济勉强复苏伴随外部竞争力下降与逆差持续飙升，美国贸易与经常账户赤字占GDP比例，分别从1998年的-1.83%和-2.37%增长到2006年的-5.53%和-5.91%的创纪录水平。此外日本与德国等发达经济体、石油出口国以及东亚四小经济体顺差也显著增长。中国借助全球化背景下产品内分工的有利环境，通过改革开放体制转型提升可贸易部门生产率与竞争力，2001年入世后传统产业出口顺差飙升快速成为主要顺差国之一与美国最大双边顺差国。同时我国进入大国快速城市化工业化阶段，对大宗商品、金属矿物与能源需求大幅增长，成为产油国与初级产品出口国顺差扩大的重要推手。

图1数据报告21世纪初年各顺差国的顺差总额占全球GDP比例快速提升，显示全球化拓展深化背景下外部失衡水平也提升到世界和平发展年代前所未有的水平。图2报告数据显示逆差与顺差的国别结构特点和演变情况：逆差国方面主要由美国主导，它在过去30年约一半年份逆差占全球比例过半，少数年份达到七成上下。在顺差方面德国、日本、产油国一直是重要顺差国；上世纪90年代中国全球失衡格局中仍无足轻重，但是2005年后成为主要顺差国之一，个别年份成为全球单个最大顺差国。

数据来源：数据02全球失衡图1870-2024更新含三指标三线图景翔26-04-18.xlsx；1970后CA三指标。

1997-1999年亚洲金融危机（1997 Asian financial crisis）影响波及全球，针对全球经济版图演变与新兴经济体重要性提升的现实，1999年6月，在科隆 G7领导人峰会期间，G7财长向峰会提交报告，倡议应在布雷顿森林机构体系框架内建立由具有系统重要性的国家参与的非正式对话机制，以扩大国际经济金融政策讨论的代表性；科隆G7领导人声明支持建立重要国家非正式对话机制的承诺，并要求财长推动相关措施落实。同年9月25日，G7财长和央行行长华盛顿会议正式宣布成立 G20，并于12月15-16日在柏林举行首次G20两长会，标志G20落地和运行。G20两长会定位为布雷顿森林体系框架内的非正式对话机制，作为 IMF/世行的补充平台，在宏观政策协调、金融监管改革、发展议题上通过常态化对话提升全球治理代表性与政策协同效率。

G20成立折射新兴经济力量成长背景下全球治理架构的演进，新世纪初年全球失衡较快抬升成为关注的重要议题之一。G20对话最早关注失衡可追溯到2003年10月墨西哥莫雷利亚（Morelia）两长会，这次会议公报提到：“我们讨论了促进主要区域间经济更平衡增长的途径。……我们认为，对具有系统重要性区域或国家的显著失衡进行调整，需要强有力的实施适当的政策”。时任中国人民银行行长周小川在会后接受采访时谈到，中国愿意采取措施帮助美国实现“双赤字”的调整，包括扩大从美国的进口，进一步开放服务业。针对当时备受关注的人民币汇率问题，周小川指出中共十六届三中全会经济改革若干重要决定的部分改革措施将有助于加速贸易的发展、推进贸易自由化并促进资本双向流动，为今后汇率机制的进一步完善打好基础，铺平道路。

2004年11月21日德国柏林两长会公报继续关注外部失衡：“我们强调了美国进行中期财政整顿的重要性，欧洲和日本继续推进结构性改革以提振增长，以及新兴亚洲国家采取更大汇率灵活性措施的重要性。”其中增强汇率弹性的表述被认为明显针对中国人民币盯住汇率政策。周小川对此表示：中国正在朝着更具弹性的汇率制度方向改革，但是放开人民币汇率为时过早，中国目前尚未达到汇率调整的具体操作阶段。2004年11月28日，时任国务院总理温家宝明确表示：中国将不会迫于外界压力而令人民币升值。在时间恰当的时候，中国才会考虑对人民币重新估值。他还阐述了人民币汇率调整的几方面前提条件：一是要考虑中国宏观经济的稳定，市场经济的完善和金融体系的运行。二要有科学的方案，保障中国经济持续健康发展。三是要对周边地区负责，对世界负责。

2005年中国首次担任G20轮值主席国，并于10月在河北香河举行G20两长会。会议更加聚焦“全球失衡”：“长期高企且波动的油价、日益扩大的全球失衡以及不断上升的保护主义情绪等风险具有下行压力，可能会加剧不确定性，并加重全球经济和金融的脆弱性。……我们决心实施必要的财政、货币和汇率政策，并加快结构性调整，以解决这些失衡并克服这些风险。”会前3个月我国实施“7·21”汇改，同年12月12日温家宝论述汇改政策时指出：“人民币汇率不再单一盯住美元，而是实行以市场供求为基础，参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。同时，合理调整了汇率水平，并开始浮动。这次改革和调整，我们不仅考虑了中国经济和金融稳定的需要，也充分考虑了对周边国家、地区以及世界经济金融的影响，今后我们还要这样做。”

2007年11月G20南非克莱蒙德财长会仍关注失衡议题：“有序化解全球失衡、同时维持全球增长是一项共同责任……：美国采取措施提高国内储蓄，包括继续推进财政紧缩；欧洲在促进增长的改革方面取得进一步进展；日本进行更多结构性改革和财政紧缩；新兴亚洲采取改革以提振国内需求，并配合若干盈余国家更大的汇率灵活性；以及石油生产国在符合吸收能力和宏观经济稳定的情况下增加支出。”会后周小川表示：“如果必要，我们将考虑扩大(波动)区间。我们计划稳步加大汇率灵活性。”但他并未给出具体时间表。2007年11月28日温家宝再次表示：中国会继续按照主动性、可控性和渐进性原则完善人民币汇率形成机制，进一步发挥市场供求在人民币汇率形成中的基础性作用，增强人民币汇率弹性，逐步实现资本项下可兑换。

我国参与G20失衡对话并不断回应外部关切同时，国内有关政策发生多方面调整对调节失衡产生积极影响。一是推进人民币汇率形成机制的市场化改革。2005年7月21日，中国人民银行发布第16号公告，实施人民币汇率形成机制改革，放弃单一盯住美元，实行以市场供求为基础、参考一篮子货币调节、有管理的浮动汇率制度。 “7·21”汇改后人民币持续小幅升值，对美元汇率从改革前8.27升值为2007年12月的7.368，升幅10.48%；人民币实际有效汇率指数同期从91.9升为104.4，升值幅度13.6%。

二是扩大进口并结构性限制出口以促进贸易收支平衡。2004年1月1日起，我国落实入世降税承诺，将关税总水平降至10.4%，2005年继续降低至9.9%。2006年起财政部、税务总局逐步取消“两高一资”(高耗能、高污染、资源性)产品出口退税；2007年进一步大幅下调出口退税率，抑制低附加值出口扩张，推动贸易结构转型。2006年4月开始逐步放宽对外直接投资限制，启动实施QDII（合格境内机构投资者）制度，允许资本有序流出，减缓外汇储备过度增长。

三是优化收入分配促进居民消费。2002年11月，党的十六大报告提出“再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入。规范分配秩序，合理调节少数垄断性行业的过高收入，取缔非法收入。以共同富裕为目标，扩大中等收入者比重，提高低收入者收入水平”。2006年10月中共十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确把“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”作为2020年构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一，我国社会保障体系建设向全体城乡居民扩面启动。2007年7月国务院发布《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，将城镇非就业居民纳入医保。

虽然新世纪初年G20两长会持续关注全球失衡议题，讨论形成了具有合理因素的政策建议，我国与其它成员国实施了某些调节政策，然而直到2008年金融危机爆发，全球失衡问题并未得到实质性化解。数据显示，2006-2008三年世界各国经常账户顺差加总占全球GDP比例的均值达到2.8%以上，甚至超过早先三年均值的历史记录即1916-18年的2.66%，“顺差+逆差绝对值（overall imbalance）”占全球GDP比例则达到5.33%这个1870年以来的最高水平（1916-18年的均值4.38%）。2008年美国次贷危机引爆全球金融危机，美国经济深度衰退派生的强制性收缩调整为早先失衡扩张画上阶段性休止符。

三、2009-2011年：尝试构建失衡治理多边规则

国际合作应对全球金融危机促成G20峰会机制产生。2008年11月G20首次华盛顿峰会与次年4月伦敦第二次峰会，聚焦国际紧急协调实施宏观金融应对危机政策举措；随着危机得到控制与主要经济体先后进入复苏，2009年9月匹兹堡峰会正式将G20定位于“国际经济对话的主要平台”，转向关注包括全球失衡在内的多边经济治理议题。2008年华尔街金融危机本质上是美国经济发展结构矛盾发展与金融监管失序的产物，新世纪初年全球失衡加剧也被认为对危机产生环境诱致作用，因而对美国而言力推全球失衡议题对话也有亡羊补牢之意。

在G20匹兹堡峰会上，时任美国总统奥巴马将“全球经济再平衡”作为核心议题，推动建立强劲、可持续与平衡增长框架（Framework for Strong, Sustainable and Balanced Growth）。该倡议得到G20主要成员支持，成立了以“强劲、可持续、平衡”增长为目标的框架工作组（Framework Working Group：FWG）作为常设讨论架构。峰会领导人宣言确定逆差与顺差国共同调节全球失衡的基调方针：逆差国应加强储蓄、财政整顿；顺差国应扩大内需、减少扭曲、提高社会保障。本次峰会还开启了相互评估进程（Mutual Assessment Process），要求各国财政部长和央行行长在IMF的协助下，评估各国政策对世界经济的影响，以确保政策有利于共同目标的实现。随后两年的几次G20峰会讨论识别失衡量化指标体系与共同评估框架，构建针对全球失衡的多边约束机制。

2010年上半年，G20先后在华盛顿、釜山召开两长会，核心议题便是推进相互评估程序（MAP），以支持全球经济实现强劲、可持续与平衡增长。其中4月22-23日华盛顿会议重点梳理和比对各成员提交的政策框架与经济预测，研判各类政策组合的潜在影响；6月4-5日釜山会议基于前述分析成果展开深入研讨，形成多套政策备选方案供各成员领导人磋商遴选，并提交多伦多峰会审议。至此，MAP由原则性框架安排迈入实质性的政策评估与方案研讨阶段，为多伦多峰会推进全球经济再平衡奠定基础。2010年6月的G20加拿大多伦多峰会领导人宣言肯定了“强劲、可持续、平衡增长框架”，确认完成了MAP的第一阶段，并启动了第二阶段。

2010年韩国担任G20轮值主席国，负责年度议程总协调与11月首尔峰会筹备工作。但是2009年匹兹堡峰会决定2010年先后举行加拿大多伦多峰会和韩国首尔峰会，6月多伦多G20领导人峰会采取了特殊安排：加拿大负责具体承办，韩国与加拿大共同主持，11月首尔峰会则由韩国承办。2010年10月韩国庆州G20两长会前夕，美国财长盖特纳在写给各国财长的信函中提出“G20国家应该承诺在今后几年内将外部不平衡降低到一个具体的GDP比例之下”，这一建议得到了会议主办国韩国的支持。盖特纳在本次财长会上正式提出这一建议，并将具体比例确定为4%，该建议受到中国、日本、德国、印度等国抵制未获通过。2010年11月G20首尔峰会宣言明确将“加强相互评估进程以提高外部可持续性”，首次要求 G20财长和央行行长制定能够量化和识别全球失衡的“参考性指南（indicative guidelines）”，并将其纳入“共同评估过程（Mutual Assessment Process：MAP）”，形成一个系统化、可评估、可追踪的软性规则和治理机制。

在2011年2月的G20巴黎两长会上，各成员方就全球失衡的评估指标展开讨论，中方不同意将汇率与外汇储备作为失衡评估指标，并建议应使用贸易平衡而不是经常账户余额作为评估指标。据外媒报道：“在G20其他成员集体与其立场相左的情况下，中国依然守住了自身立场”。经多方讨论，最后在界定外部经济失衡与治理成效的指标体系上达成共识：将公共债务、财政赤字、私人储蓄率和私人债务等指标，作为界定一国内部经济失衡的主要指标；将贸易余额、净投资收益与转移账户等指标，作为界定一国外部经济失衡的指标，并适当考虑用汇率、财政、货币和其它政策性指标衡量一国经济失衡。会后，美国及其他西方国家质疑人民币被低估，抱怨中国通过维持较低汇率促进出口与积累外汇储备加剧全球经济失衡。

2011年4月G20华盛顿财长会议就“G20评估持续性重大失衡的指导原则”（G20 indicative guidelines for assessing persistently large imbalances）达成共识。该指南包含两部分评估机制：首先，根据公共债务、财政赤字、私人储蓄率、私人债务以及贸易余额等指标，识别可能存在持续性重大失衡的国家；其次，对相关国家的失衡性质、形成原因和调整障碍进行深入分析。会议还对有关参考值（reference values）提出衡量方法：主要采用结构性方法（structural approach），即以经济模型计算一国“应有水平（norms）”，考虑人口结构、石油依赖、趋势增长等结构因素，同时辅助采用历史趋势法（historical trends）、同类国家比较（peer-group comparison）和G20整体分布比较（G20 distribution quartiles）等方法。2011年11月IMF发布报告首次按照 G20制定的MAP框架对成员国进行的具体评估，识别了七个存在显著失衡的国家：中国、美国、德国、法国、英国、日本、印度，其中我国被评估为“高私人储蓄和外部顺差”，美国则是“高财政和外部赤字”。

2011年11月G20戛纳峰会通过《促进增长与就业的戛纳行动计划》。该行动计划强调顺差国和逆差国均应承担促进全球再平衡的责任，并在行动计划正文及成员国承诺附件中列明各成员为推动经济再平衡所作的主要政策承诺。如美国承诺通过赤字削减计划，使债务占GDP比重转入下降轨道，并通过削减支出、改革福利制度、税制改革和强化预算规则推进财政整顿；中国承诺强化社会保障、提高居民收入、增强汇率灵活性等政策；德国承诺扩大私人消费和投资，减少低投资和高私人储蓄的结构性障碍；日本承诺扩大私人消费和投资，并加快实施“新增长战略”。此后G20与IMF仍持续关注全球失衡，不过该议题对话聚焦度显著降低，因而戛纳峰会是G20第二轮全球失衡对话的收官之举。

2009-2011年G20失衡对话，是当代经济全球化拓展新形势下，主要经济体采用对全球失衡协商合作方式对全球失衡进行多边治理的一次重要尝试，在构建失衡识别框架与引入共同评估规则等方面取得某些进展和成果。中国作为最大新兴经济体和主要顺差国之一，积极与稳慎参加对话做出了建设性贡献。中国参与失衡对话始终坚持全面客观分析失衡成因的原则，反对片面和单边归因。时任中国国家主席胡锦涛在2009年匹兹堡峰会明确指出：“导致失衡的原因是复杂的、多方面的，既有经济全球化深入发展、国际产业分工转移、国际资本流动的因素，也同现行国际经济体系、主要经济体宏观经济政策、各国消费文化和生活方式密切相关。”这也成为中方参与G20失衡对话一直坚持的立场之一。

参与多边失衡对话同时，中国决策层重视调节国内经济发展过程中某些结构性矛盾因素。2007年3月16日十届全国人大五次会议记者招待会上，时任国务院总理温家宝指出：“中国经济存在着不稳定、不平衡、不协调、不可持续的结构性问题。”2011年7月22日中央政治局会议认为“当前，中国经济发展形势总体是好的，同时发展中不平衡、不协调、不可持续矛盾仍然突出”。对此应对方针之一，是“十二五”规划确立扩大内需特别是消费需求的战略导向，把扩投资、提收入、促消费结合起来，取得内外经济再平衡的显著成效，也对后危机时期全球失衡形势改善做出积极贡献。具体来看，这一时期的政策调整主要沿两条路径展开：一方面通过扩投资促消费增加内需、完善社会保障和促进居民增收，推动国内经济再平衡；另一方面通过优化贸易结构、深化汇率形成机制改革和稳步开放资本账户，促进外部经济再平衡。

一是投资与消费双管齐下着力扩大内需。2008年底我国针对国际金融危机，国家出台四万亿元一揽子经济刺激方案，在保障性住房、城乡基础设施、交通重大工程、社会公共服务、生态环保、产业创新以及地震灾区灾后重建等领域扩大投资，2008-2010年投资增速保持在25%上下高位。四万亿刺激同时包含以补贴耐用消费品和改善民生保障为主的促消费措施，核心包括在家电下乡、汽车下乡基础上推行家电与汽车以旧换新，并对农民购买家电、报废更新汽车给予财政补贴，同时提高退休职工收入、发放消费券、降低房地产交易税费等等，由此推动2008-2010年社会消费品零售总额增速分别达到21.6%、15.5%和18.4%。“十二五”规划进一步将扩大消费确立为长期战略，多部门联合推动现代流通体系建设，着力降低流通成本、培育旅游等消费新热点。扩内需是应对外部冲击导致经济下行压力的核心措施，同时产生调减外部顺差相对规模的显著效果。

二是推动社保改革与居民增收培育居民消费内生增长能力。2009年中央出台新医改方案及三年实施方案，明确3年投入8500亿元，实现基本医保覆盖超13亿人、覆盖率超95%；同年启动新农保试点并于2012年全覆盖，将农村老年人口首次纳入基本养老保障网。与此同时，国家通过提高居民收入占比，增强消费能力。2010年在中央的统一部署下，30个省均大幅上调最低工资标准，月最低工资标准最高档平均增幅达24%；2011年，中央进一步强化农业补贴政策，中央财政安排“四项补贴”资金总额达1406亿元，包括粮食直补151亿元、农资综合补贴860亿元、良种补贴220亿元、农机购置补贴175亿元。

三是通过贸易结构优化与资本输出平衡顺差。2007年7月1日起，取消553项“两高一资”商品出口退税，并降低2268项容易引起贸易摩擦的商品的出口退税率，倒逼加工贸易转型升级。与此同时，我国加快了“走出去”战略的实施步伐，大力推动企业开展对外直接投资（ODI），2008年中国非金融类ODI金额同比增长63%，成为至今20年间增幅最高的一年。这种抑制低端产品出口与鼓励资本“走出去”的“有保有压”的政策组合，标志着我国外贸政策正从单纯追求出口创汇向促进国际收支基本平衡、优化全球资源配置进行战略转型。

四是持续渐进推动汇率市场化改革。这一时期，中国继续遵循“主动性、可控性、渐进性”原则，稳步推动人民币汇率形成机制改革。2010年6月19日，中国人民银行宣布进一步推进人民币汇率形成机制改革，增强人民币汇率弹性，自此人民币汇率放弃了在全球金融危机期间重新采取的盯住美元机制，转而坚持以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节。为进一步提升市场化程度，2012年4月16日，中国人民银行发布公告，将银行间即期外汇市场人民币兑美元交易价浮动幅度由0.5%扩至1%。据统计，从2010年重启汇改至2013年6月，人民币对美元汇率累计升值约10.7%。若参考国际清算银行(BIS)的计算口径，人民币实际有效汇率的升值幅度更为显著。

五是资本账户渐进开放。这一时期，中国按照“统筹规划、循序渐进、先易后难”的原则稳步推进资本账户开放，通过多项制度安排促进资本双向流动，以平衡国际收支顺差。2002年启动的合格境外机构投资者（QFII）制度是资本账户开放的重要起点，此后QFII持续扩容，2012年4月总额度从300亿美元增至800亿美元。2010年8月，中国人民银行发布通知，允许境外央行或货币当局、港澳人民币清算行、跨境贸易人民币结算境外参加银行等三类机构运用人民币投资境内银行间债券市场，拓宽了人民币回流渠道。2011年12月，证监会、央行、外汇局联合发布《基金管理公司、证券公司人民币合格境外机构投资者境内证券投资试点办法》，正式启动人民币合格境外机构投资者（RQFII）制度，初期试点额度约200亿元人民币，允许境外机构运用在港募集的人民币资金投资境内证券市场。这些制度安排与QDII形成双向开放格局，既促进了资本流入，也为境内资本境外投资提供了渠道，有助于改善国际收支结构，推动资本项目可兑换进程。

在上述政策方针引导与政策措施推动下，“十二五”至“十三五”期间我国结构调整取得“三升一降”的积极成效：社保支出占GDP比重提升超过4个百分点，最终消费占GDP比重提升6.1个百分点，服务业占 GDP 比重提升10.2个百分点；同期经常账户顺差占GDP比重持续回落，2018-2019年降至1%以下，显著低于当年讨论的4%阈值。上述经济结构调整成效标志我国经济内部与外部再平衡取得阶段性进展。

2011年我国经常账户顺差占GDP比例降至1.86%，IMF在2012年7月发布的第四条款磋商报告中肯定中国外部失衡明显收窄，认为经常账户顺差大幅下降是“值得欢迎的变化”。考虑经常账户顺差下降、人民币实际有效汇率自2005年汇率改革以来升值约30%、外汇储备增速显著放缓等因素，IMF将2011年第四条款磋商报告认为2010年人民币汇率“显著低于与中期基本面相符的水平”的判断，调整为2012年报告认为2011年人民币汇率“相对一篮子货币温和低估”，在IMF的国别汇率与外部失衡评估技术体系中，从“显著低于”变成“温和低估”，代表IMF对我国外部失衡实现档次级改善的积极评估。

2012年以后几年，我国经常账户顺差占GDP比例持续保持在1%上下的较低位，2013年及其后几年IMF对华第四条款磋商报告与《对外部门报告（ESR）》对我国有关评估，总体上都认可外部失衡规模相对收缩以及汇率形成机制市场化改革进展，同时认为我国以高储蓄高投资为特征的国内不平衡持续存在，消费增长有所提升但力度不足，外部顺差回落主要由于国内高投资带动进口较快增长。基于上述考虑，IMF对我国外部平衡整体状态维持顺差温和偏强的评估意见。但是2018年IMF对我国外部平衡上述相对的客观评估意见发生显著变化，其背景是受特朗普政府贸易保护政策转向的影响，该年G20出乎意料进入新一轮主题偏移的失衡聚焦对话。对此下文介绍。

文章来源：网易财经智库