北京大学中国经济研究中心(CCER)与

美国国家经济研究局(NBER)

《中国社会保障制度研讨会》纪要（之二）

　

一、Ddvid Wise教授：世界各国养老保险体制

　

哈佛大学的David Wise教授的报告是一个针对十一个国家的研究项目的总结。这些国家包括美国、日本、加拿大和一些欧洲国家。Wise教授首先指出，目前世界各国都在实施从以前的“现收现付”制度向“养老基金”制度的转变或已经实现了转变。所谓“现收现付”就是现在的年轻人缴纳养老金付给现在的老年人，而“养老基金”制度是一个人在年轻时把钱存入自己的养老金帐户，在退休之后从养老金帐户中领取养老金。推动这种转变的力量有很多，而最重要的首推人口老龄化和劳动参与率的降低。在中国，旨在限制人口增长的“一对夫妇只生一个孩子”的政策使得人口老龄化问题更加严重。随着人口结构的变化，年轻人的负担率越来越大，使得以前的“现收现付”制度不再具有现实可行性。

随着人口的老龄化，相应地要求提高退休年龄，提高劳动参与率，以缓解巨大的养老金压力，而且让熟练的劳动力继续工作，也是资源最优配置的要求。但是，在“现收现付”制度下，人们没有激励延长自己的工作年限，而更愿意早退休，这是因为在“现收现付”制度下，人们到了退休年龄就可以领到一定数额的养老金，如果一个人多工作一年，那意味着多做一年工作，少领一年养老金，而且，他（她）并不会因为多工作一年而使每年领到的养老金增加。在这样的激励结构下，人们是不愿意延长工作年份的。相反，人们更愿意找出各种理由提前退休，比如暂时性的伤病、丧失劳动能力、失业等。在这种情形下，劳动参与率难以提高；而且，在世界各国广为存在的高替代率（退休金与平均工资的比率）使得人们更加不愿意延长工作年份。在美国，替代率达到了83％；而在法国，替代率高达91％。在如此之高的替代率下，按时退休甚至早退休成为人们的理性选择。

而在“个人帐户”制度下，以上的问题不再存在。由于每个人贡献的养老金存入自己的帐户，是自己的资产，延长工作年份使得自己以后的养老金数额增加，在自己死后个人养老金帐户的余额还可以由子女继承，彻底地解决了提高劳动参与率中的激励问题。

　

　

二、赵耀辉教授：另辟中国城市养老体制的替代转轨方案

　

赵耀辉教授在与中心硕士生徐建国合写的文章中,首先回顾了中国城市养老保险的改革历程。在1997年7月国务院颁发26号文件时，我国养老保险体系存在分散化、多样化和不统一的特征，26号文件确立了养老保险改革的基本框架，开始对养老保险体系进行统一，逐步建立地区统筹、省级统筹，并为全国统筹的建立打下基础。1999年开始逐步扩大养老保险的覆盖面，把非国有企业包括到社会统筹的养老体系中来。

在1997年26号文件确立的养老保险改革框架中，养老保险由三个部分组成。首先是基础养老保险，这一部分要求职工缴纳其缴费工资的13％（目前由工作单位缴纳）达到15年以上，退休时将领到相当于本地区平均工资的20％的退休金，这一部分具有收入再分配的性质，是为了保障退休职工的最低生活标准。其次是个人帐户养老金，要求职工缴纳其缴费工资的11％（由工作单位和职工本人共同缴纳），退休时职工每月领到其个人帐户累积余额的一百二十分之一。第一和第二部分合起来要求24％的贡献率，估计可以提供58.5％的替代率。第三部分是由企业和个人自己选择和经营的额外养老保险。

在回顾了改革历程以后，文章指出了现在的改革方案中存在的问题。首先是信息不对称和激励不相容问题，表现为实际实施中大量存在的不缴费、少缴费、隐瞒工资、早退休等问题。这主要是由三个原因造成：（1）由于基础养老是一种“公共品”，因而存在“搭便车”问题；（2）缴费率高达24％，加大了人们逃避缴费的动机；（3）个人帐户的回报率很低，使得人们更愿意以其他方式进行投资保值和增值。

其次是由于缴费率低等原因造成的实际上的名义帐户问题，个人帐户中记载着一个余额，但是这笔钱实际上已经被花掉了，名义帐户使得回报率低的问题更加严重。因为利率是政府定的，而政府没有动机支付较高的利率。这实际是一种现收现付制度，并没有实现向基金积累制度的转变。

在指出现在正在实行的改革方案的不足之后，文章提出了一个基于智利模式的替代方案。这一替代方案由两个部分组成，第一部分是如何处理现在的养老金债务问题，即现在已退休或已参加工作的国有企业的职工，在过去的现收现付制度下没有为他们积累养老金，面临着在基金积累制度下如何支付他们的养老金的问题。赵耀辉教授提出用财政收入来支付这一部分养老金，并把这一债务分摊到50年以降低每一年的负担率。根据世界银行的计算，我国目前的养老金债务约占GDP的40％～60％，如果经济在以后50年的增长速度平均为4％，政府债券的实际回报率为4％，城镇就业增长率为1.39％（根据世界银行的估计），那么50年偿还这一债务每年只需对GDP征收1％的税，如果对工资征税，税率将达到5.6％。第二部分是建立以个人帐户为基础的完全的积累基金制度。考虑一个20岁参加工作的人，他（她）将工作40年到60岁退休，期望寿命为75岁，工作期间缴纳养老金存入其个人帐户。如果以后工资年均增长4％，养老金投资回报率为6％，为了达到60％的替代率（退休金与当时工资的比率），他每年需缴纳其工资的10.2％；如果投资回报率达到8％，那么只需缴纳5.8％。两个部分加起来缴费率只有11.4％，大大低于现在24％的缴费标准，对大多数工人都是可以接受的，是一个可行的方案。

另外，文章还指出，如果用卖掉部分国有资产，如非生产性国有资产偿还部分养老金债务，缴费率可以进一步降低。

在最后的总结中，赵耀辉教授强调，上述转轨方案的实施，依赖于经济增长、较高的投资回报率（如6％），以及不断发育完善的资本市场。发行利息率接近市场利率的政府特别债券有助于基金的积累，把养老金市场开放让私人部门和国外保险公司进入有助于提高投资回报率，把现有的地区统筹先转化成个人帐户再进行更高级的统筹以及尽量缩小公共支柱的规模有助于解决道德风险问题。

　

　

三、王燕博士：转型时期的社会保障制度改革

　

世界银行的王燕博士在发言中以中国的基本养老保险制度改革为核心，探讨了中国社会保障制度改革应该注意的问题和所需要的配套措施。她认为，要取得改革的成功，必需将工资制度、税收制度的改革和社会保障制度改革紧密结合起来，相互配合。

从1996年开始，中国经济遇到了前所未有的困难，GDP增长率下跌，外贸出口增长乏力；因为爆发东亚金融危机，金融体制改革放慢。中国政府的社会保障制度改革重点放在扩大社会保障覆盖面，让更多的城市居民享受社会保障上，并努力提高社会保障的统筹级别，力图使统筹范围扩大。但是，政府的这种努力受到私人部门的强烈抵制，无论是工人还是企业，都不愿意缴纳社会保障费。这有两个原因，一是税负太重；二是中国工资制度还很不合理。由于长期受计划经济体制的影响，个人工资水平低下，只够支付日常生活必需品，住房、医疗、养老、教育等项目都由国家负责。改革以来这种状况虽有所改变，但是从总体上看，工资制度仍然不尽合理。随着市场化改革的推进，原有的一整套社会保障制度开始解体，住房制度改革已经大大向前推进，城镇居民在住房上的支出大大增加，原来几乎免费的住房消费已经不存在了。医疗制度改革的方向也是个人承担越来越大的费用比重。可是由于国有企业改革和劳动用工制度改革的深化，城镇居民对未来的收入预期却越来越不明朗。在这种状况下，仅仅对目前水平的职工工资征税是很难建立起新的社会保障制度的。因为工人工资收入太低，而生活支出又在不断上升，所以社会保障税的课税基础过于狭窄，而企业则因为市场竞争激烈，社会保保障负担苦乐不均，以致态度消极。这样，征收社会保障税，当然会引起私人部门的抵制。

王燕博士利用一个一般均衡模型来分析转型时期的养老保险改革。她的模型包括22个部门，12个家庭收入组，详细地考察了社会保障制度改革对收入分配、居民消费和福利水平、社会总投资、真实国内生产总值等方面可能造成的影响，并仔细对比研究了对工资收入征收3%、6%、9%的社会保障税会产生的不同影响。她的研究表明，一个好的社会保障制度改革方案应该是将工资制度改革、税收体制改革和社会保障制度改革紧密结合的一揽子改革。不改变目前的职工低工资状况，社会保障制度改革就不可能真正取得成功。应该扩大社会保障税的税基，同时也要避免经济扭曲和加剧社会不平等。对所有职工征收的普通社会保障税将使社会的收入不平等状况趋于恶化，因为每个人的经济状况和家庭负担不尽相同。不过，这种社会保障税却可以增加投资，促进GDP增长。

　

　

四、姚洋教授：土地制度和中国农村的社会保障

　

姚洋教授在发言中指出，在广大农村地区实际上几乎不存在有效的现代社会保障制度。农村人口收入很低，并且大部分花在生活必需品上。任何一个包括八亿农民的社会保障计划所需要的巨额资金投入都不是政府能够承担的。现行的均分土地的制度尽管会牺牲一定的生产效率，但对于为农村居民提供社会保障来说，却是很好的替代选择。

首先，土地与劳动相结合可以为劳动者生产出足够的粮食，而对劳动力的训练要求十分简单。建立在均分土地基础上的社会保障制度，加上家庭储蓄和其它自我保险措施，足以保障农民、特别是那些贫困家庭和没有能力取得非农收入的家庭的基本生活，抵御收入突然下降可能产生的灾难。另外，土地对那些失去劳动能力的老年人来说是带来收入的重要财富，所以均分土地充当了有效的退休保障。第二，土地在中国历史上长期以来一直为农民提供了基本的生活保障，并是公共品，证明它足以胜任农村的社会保障职能。第三，过去20年农民选择均分土地的历史表明，这种土地制度确实有相当大的好处，其中收入保障尤为主要。第四，土地是“廉价”的生产资料，即不需要复杂的劳动投入与之配合。这意味着建立在均分土地基础上的社会保障制度是解决当前中国农村社会保障问题的低成本办法：它保障农民的基本生活，但是不影响农民追求现金收入的激励。第五，均分土地可能有益于长期的农村劳动力转移。它提供了一个财富效应和替代效应的平衡，降低了城市劳动市场上的劳动力成本。最后，虽然因为均分土地阻碍了土地投资，导致动态的效率损失，但是，研究表明这种损失很小。

土地无论是对国家还是对农民个人都是农村地区最廉价的社会保障手段。以土地为基础的社会保障制度可以在二元土地权属制度下得到实施。在第一个层次上，土地由村庄集体所有；在第二个层次上，每个村民都享有平等取得这些土地的权利。现有的法律仅仅规定土地由集体所有，规范了二元土地制度的第一层次，但没有为个人权利提供法律依据，也没有为这种权利的交易给出明确的政策。这些都是应该解决的问题。新实施的《土地法》要求土地调整需要有三分之二的村民同意才能进行。但是，这种条款并不会阻止土地调整。虽然愿意调整土地的村民很难超过半数，但是，少数希望调整土地的村民会劝说其他人同意土地调整，或者影响村干部，通过他们去影响村民。中国农村传统的集体生存文化可能强化了这种劝说过程。但是，新《土地法》的规定对降低由村干部主导的随意土地调整起到了限制作用。同时，土地调整不一定非得涉及土地在农户之间的转移。在许多地方，土地调整是利用机动地进行的。

　

　

五、Larry Kotlikoff教授：Kotlikoff-Sachs计划

　

　

波士顿大学的Kotlikoff教授在本次会议上建议中国实行一种新的养老金制度，即Kotlikoff-Sachs计划。具体建议如下：

个人将工资的6％存入个人帐户。 
个人存入帐户的养老金与其配偶共享－－不论是丈夫工作，妻子在家照顾孩子，还是相反，存入个人帐户的钱夫妻双方各拥有一半。 
政府提供搭配资金（matching－contributions），参与养老金的分配，将养老金适当地从富人转移给穷人。 
政府为残疾人和失业者提供养老金。 
将个人帐户的钱投资于市场加权的全球指数基金。举例来说，如果有1000元的养老金投资于S&P500，在S&P500指数中，如果通用汽车（GM）的市值占总市值的5％，则应将50元投资于通用汽车。当然，不一定投资于S&P500，可以投资于其他股票市场或（政府）债券市场。 
个人在60－70岁，可以领取养老金。 
养老金制度从pay-as-you-go制度转向新的制度的过程中，可以采取如下措施： 
出售国有企业。 
在30年左右的时间逐步取消旧的福利。 
增加3％的工资税。 
在Kotlikoff-Sachs计划中，需要注意如下方面的事情：

1.管理成本。政府可以将养老金委托给银行或其他机构来管理，由于养老金规模大，因而单位管理成本非常低。

2.管理。谁是基金的受托人呢？可以选择指数基金公司，或者委托世界银行或IMF的经济学家作为受托人来进行投资。

3.托管。可以委托托管银行或类似的机构，个人退休后到这些机构领取退休年金。

4.汇率风险。由于投资于全球指数基金，如果本币贬值，对投资者有好处。投资于全球指数基金事实上等于对养老金套期保值。

5.国内投资问题。这样做会不会减少本国的投资？Kotlikoff教授认为不会，因为一个国家的养老金相对于整个世界的资本市场来说是很小的。对一个开放的国家来讲，资本的流入足以弥补流出的养老金。

实行这个计划有如下的优点：

1.长期工资税将为0。

2.工人会获得一些实际的好处，退休后的收入有保证。

3.社会更加稳定。

4.妇女更加幸福，因为一般来讲，妇女更多地从事没有报酬的家务劳动。

5.正式部门的规模会扩大。

6.税收会增加。

7.整个国家的储蓄会增加，不管这些储蓄是投资于外国资产，还是投资于本国资产。

8.增加工人工作的激励。