简报2014年第028期（总第1123期）

 

背景简介：2014年4月18日，作为北京大学国家发展研究院20周年庆活动之一，【朗润·格致】系列“中国经济改革新阶段”研讨会在万众楼举行。我们分五期简报报告此次会议内容。本期简报报告国务院发展研究中心企业研究所所长赵昌文、澳大利亚国立大学东亚经济研究局主席Peter Drysdale、北京大学国家发展研究院教授汪浩与光大证券首席经济学家徐高的演讲内容。

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赵昌文：深化国企改革的共识与争议

很少有哪一个国家像中国这样有这么大规模的国有经济。最新数据显示，OECD所有国家的国有企业总资产只是3万亿欧元。截至2012年底，我国仍有14.7万家国企，总资产高达91.1万亿元，所有者权益31万亿元。这其中，全民所有制企业仍占国企比重的15%左右，即使在已进行了公司制改革的国有企业中，国有独资还占到37%的比重，而在非国有独资的企业中，还有很大一部分是国有股一股独大。这些都是国有企业进一步改革的空间所在。

国企改革的关键是“共识”。十八届三中全会《决定》正是体现了现阶段中国社会的共识。对于如何理解《决定》，还有不同意见，这是争议之所在。下面结合几个问题具体讨论。

第一、如何理解《决定》提出的“以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”？个人的体会是，首先，作为下一轮国企改革最具争议的话题，“以管资本为主”意味着不能对企业管得过死，要从“管人、管事、管资产”向“管资本”转变，监管机构要从“婆婆”变为“出资人”。其次，国有资本管理体制应包括三个部门：国有资本相关政策的制定部门，负责做出增资和减资的决策、制定国有资产负债总表；监管部门；真正的出资人。最后，国有资本投资公司应包括具有战略价值、关系国计民生的军工、航空航天、能源等重要行业以及具有自然垄断特征的国企，而将以竞争性业务为主、以获得财务收益为目标的国企组建为国有资本运营公司。

其二、如何调整国有资本的布局？个人认为，首先，应基于国家经济社会发展的主要矛盾的变化来辩证地、动态地来把握对“重要行业和关键领域”的定义。原来重化工业是经济发展的瓶颈，很多国有资本投到重化工领域。现在重化工领域面临产能过剩，下一步国有资本应该更多的投资到未来的短板。其次，国有企业没有必要从竞争性领域完全退出。国有资本80%分布在竞争性领域，数量巨大，不可能完全退出，更重要的是没有必要退出。国有资本也可以赚钱，关键是公平竞争，并将获得的收益纳入公共财政预算中，即所谓“取之于民，用之于民”。最后，实现布局调整并不意味着实体企业的消亡。最好的做法是在不影响正常经营和员工就业的前提下调整公司内部的股权结构。

其三、关于混合所有制，现在大家争论的问题是，其目的究竟是希望通过混合所有制提高国有企业的活力，还是给民营资本创造更多的发展空间？我个人觉得这不是非此即彼的问题，而是两个方面都有。核心的问题在于怎么做。如果把股份制作为混合所有制基本形式，那国有企业二级以下公司早就是混合所有制了。现在还提混合所有制，重点在以下三个方面。首先，还未进行公司制改造的央企母公司，如果不涉及到国家战略目标，应该被归到混合所有制下；其次，仍是全民所有制的国有企业，或者已经实行了股权多元化，但仍然没有实现其他资本进入的国有企业，并不是真正的混合所有制；最后，建议下一步混合所有制在竞争性领域更多的推进，垄断行业的改革要把国有资本有进有退和混合所有制发展结合起来。

Peter Drysdale: 中国国企引发的国际焦虑

近几年来中国在世界经济中发挥着越来越重要的作用，而中国国企也在逐步成为世界关注的焦点。下面主要讨论国际市场对中国国企怀有的焦虑以及对中国国企改革的启示。

焦虑的源头之一就是中国国企在海外市场上的份额不断上升，扮演的角色越来越重要。他们的海外投资集中在能源和资源领域，对中国而言有战略性意义，带有国家安全意识。再加上国企是各种政治力量的集聚点，共产党对国企有很大的控制力。所以，中国国企的对外投资会引起政治方面的担忧和焦虑。从澳大利亚到美国，再到拉丁美洲、非洲、欧洲，都有同样的问题。实际上，中国国企并不是国际市场上的最大对外投资者，其规模与人们对它的担忧不成正比。

竞争中立性方面也有不少担忧。中国国企很明显是国际市场上一种新的竞争力量。无论是在制造业、石油还是在高科技领域，国际市场上都有很多竞争对手，他们担心面临来自中国国企的不公平竞争。在讨论金融改革时我们会讨论国有银行的改革，因为国有银行存在的主要问题是它们和私有银行并没有公平的竞争。

国企问题不利于中国参与国际贸易与投资协议的讨论。有些国家希望能够更加严格的监管国有企业在世界上的竞争，让国际市场更加自由和公平。像跨太平洋合作伙伴这样的机制明显就有针对中国国企的意味。由于国有企业问题上的争议，从而造成摩擦增大或谈判破裂的案例并不罕见。

国企改革面临的国内和国外的挑战是紧密联系在一起的。中国遇到的这些问题应该尽快得到改善。在这方面，澳大利亚的态度比较温和。在资源领域，澳大利亚有一个专门的外资投资局进行监管。尽管在处理国有企业和私营企业投资时有不同的监管标准，但是中国国企在澳大利亚提出的投资需求很少会被拒绝。澳大利亚目前也在和中国进行一些相关的磋商，尝试建立一些自由贸易区，在这里，国有企业会得到和私营企业同样的待遇。

汪浩：让市场选择国企进入和退出的领域

根据市场经济的第一福利定理，当每个人追求自己的利益最大化、每个企业追求自己的利润最大化时，社会福利也会达到最优。深层的原因在于市场机制提供了恰当的激励，让人们开发正确的产品，彼此获得好处。所以激励非常重要。

遗憾的是，中央计划经济恰恰做不到这一点。它不知道哪些该投资，哪些不该投资，哪些该生产，而哪些不该生产。类似的问题也发生在国有企业。从根本上讲，国有企业存在 “管理缺位”问题，即资产是国家所有的，但企业的利润却归经营者个人。如果赔钱还可以不承担相应责任，那无论采用什么样的合约方式都很难从根本上解决这个问题。

既然激励很重要，那么是否激励越强越好？举一个例子，有一家国有企业做输油管道，产品做好后埋在地下可以用三五十年，甚至上百年。这个国有企业在国内也有民营的竞争对手。虽然民营企业的产品非常便宜，但很不耐用。这说明，国企产品价格高的原因可能有两个，其一是国有企业管理不力导致成本高，其二是国有企业确实对品质控制得很好。

需要强调的是，国有企业在某些行业里并不一定没有竞争力，大家不一定都会买民营企业的产品，这主要是因为国有企业从主观上而言做假冒伪劣产品的动机比较弱。人们对于国有企业仍然有一种信任，特别是当重复购买行为特别少，品质又特别不容易监督时，人们就会更倾向于购买国有企业的产品。看病的例子正是如此，如果医生有太强的利益动机，他所做的决策就会有偏差。

由此引出良性创新和恶性创新的概念。想出新办法把事情做好是一个良性的创新，损人利己以及损人不利己的创新就是恶性的创新。如果一个行业的良性创新成本较低，那它更适合私营企业去做。而对于那些恶性创新成本很低，良性创新成本相对较高的行业，则比较适合国有企业去做。不过具体选择哪些行业，应该让市场说了算。如果一个行业不适合国有企业做，它赚不到钱自然就收缩了。让市场去选择是彻底的市场化，而不是一味强制所有的国有企业市场化。  

徐高：拆分国资委是国企改革突破口

国有企业占据了二、三产业部门的半壁江山。其中，利润率高的国企集中在采油、发电、烟草、煤炭、电力等被国企垄断的行业，而在那些国有企业占比不那么高的行业里，它们的利润相当微薄。原因在于国有企业的效益比私营企业低不少。即使是在国企利润很高的采油行业，民营企业和其他所有制企业的资产回报率也比国企更高，更不用谈国企利润低的行业。

国有企业对中国经济最大的影响，在于它对经济结构所造成的扭曲。中国目前的投资额占世界的五分之一，GDP占十分之一，但消费只占百分之六，差距非常大。从经济学来看，居民的福利来自于消费，投资所扮演的角色就是把消费从当期移到未来。投资和消费的比例应该是取决于居民自身的权衡，而影响其权衡的关键变量则是投资回报率和居民偏好。因为国有企业的大量存在，中国缺乏调节投资和消费的市场化机制，从而造成了经济上的失衡。国有企业和居民之间并不发生联系，它既不影响居民的收入，也不影响居民的资产负债表。

国有企业应该私有化，但东欧国家已经给了我们教训——国有资产私有化的结果很可能是惠及几个寡头或者企业的内部人，形成内部人对国有资本的低价侵占。那么，如何进行国企私有化呢？必须要先有市场，这样才能给国有资本一个清晰、准确的定价，才能进一步完成产权的变更，而市场化的前提就是拆分国资委。

在现行制度下，国资委管理很多国有企业。我们相信国资委的官员很有能力，他们也有动机把国有企业管好，但他们面临两个不可逾越的障碍。第一，国资委缺乏信息，难以决策；第二，没有适当的标尺去评价国资委的表现。可以说，采油行业的利润很高，是因为国资委管理得好；但也可以说，给定垄断地位，可以获得更高的资产回报率。因为这两个缺陷的存在，国资委不可能真正管好国企。

我所想到的方案就是拆分国资委，将其拆成几十个甚至更多个国有投资基金，让这些基金相互竞争国有企业所有权，基金的份额则直接进入居民的社保个人账户。这么做有两个好处。其一，在不改变企业所有制的前提下，人为地构造出一个企业所有权的竞争市场。有了竞争，就有了对国有企业清晰的评判标尺，也有了对国有资本清晰的定价。其二，打通了国企和居民部门之间的联系，当居民能够通过他的个人账户看到国有企业每天为他挣了多少钱时，他就享受到了国有企业带来的财富效益。当市场运行很好，国有企业定价非常精准的时候，再做产权的转移，就能够完成惠及所有中国人的国企改制。

这个方案当然也面临很多的障碍，其中一个很大的问题就是，如果国有企业由国有基金相互竞争，国有企业真正变成为基金打工的企业，就意味着行政权力对国有企业日常运营的干预能力大为削弱。如果能够迈出这一步，那就是真正的壮士断腕。

 

（应晓妮整理，唐杰修订）