2025年《政府工作报告》提出，“加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障”，抓住了当前民生保障工作的重要一环。

随着数字经济的快速发展，外卖骑手、快递员等新就业形态劳动者的数量持续增长，带动了服务业的新一轮活力。不过，这一“零工群体”也正在面临劳动关系模糊和社会保障覆盖不足等实际问题。日前，京东宣布自3月起逐步为全职骑手缴纳五险一金，并为兼职骑手提供意外险和健康险，所有社保成本由京东承担。美团、饿了么也计划逐步为全职及稳定兼职骑手缴纳社保。这些举措不仅体现了平台对零工群体劳动权益的重视，也在一定程度上突破了传统劳动合同模式下社保缴纳的法理限制，将保障范围扩展至零工经济。

然而，现实中的社保落地依旧面临一些挑战。一方面，“不完全劳动关系”尚无法在现行法律实践中找到成熟的对应模式；另一方面，零工经济具备高度流动性，劳动者的参保意愿相对较低，再加上缴费成本、户籍限制等多重因素，在执行层面存在一定难度。

何为“不完全劳动关系”

2021年，人社部发布的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》首次提出“不完全劳动关系”概念，在传统劳动关系与民事雇佣关系之间，建立一种兼具灵活性与保障性的“中间型”用工模式。

这一概念不同于传统的劳务派遣模式，而是涵盖了更多非正规劳动关系的形式。现实中，外卖骑手通常分为签约于第三方劳务公司的“专送”模式，或直接与平台以合作协议形式关联的“众包”模式。这样的差异导致劳动关系复杂，社保缴纳责任时常陷入模糊状态。

例如，相对固定的“专送”骑手通常由第三方劳务公司(代理商)承包快递业务，并由该公司安排骑手工作，与其签订劳务合同；而“众包”骑手则直接与平台签署合作协议，并未形成正式的劳动雇佣关系。因此，“不完全劳动关系”概念在理论上填补了制度空白。但由于这个概念还未能与《中华人民共和国劳动法》完全适用，也难以完全按照《中华人民共和国民法典》进行规范，所以在社保缴纳责任的界定上，需要有更为明确的法律依据，立法衔接上需进一步完善，社保制度的实施主体尚待确立。

“不完全劳动关系”的弹性需求

在此背景下，政策的努力主要集中在推动灵活就业人员参保、强化职业伤害保障及优化社保转移接续机制等方面，以弥补传统社保体系的覆盖盲区。2024年底，国家发展改革委发布的《全国统一大市场建设指引(试行)》进一步明确，全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策。这一政策的实施，显著提高了灵活就业人员的参保便利性。例如，在养老保险方面，现在参保人可通过全国统一的社保公共服务平台在线办理转移，缴费年限和个人账户可实现无缝衔接。

从实践来看，我们课题组于2024年底对某头部外卖平台三万余名骑手的调研结果显示，该群体主要由年轻(平均年龄34岁)、男性(占比95%)、农村户籍(占比70%)的外来务工人员构成。我国城乡居民基本医疗保险和养老保险的参保率已超过95%，但有四分之一的骑手对自身参与社保情况了解甚少，甚至并不关心。

外卖行业流动性高成为扩大社保覆盖的一大问题。我们的研究显示，骑手的平均留任时间仅约六个月，超过三分之一(36.43%)的骑手在平台工作不足半年，近一半(49.3%)不足一年，31.7%计划在半年内离职。

此外，六成骑手存在兼职行为。其中19.6%在其他外卖平台工作，15.4%从事制造业流水线工作，还有部分骑手同时从事餐饮、建筑等行业——在单一平台的工作时长仅占其全部工作时间的不到一半。

收入差异也很大。从骑手的自报月收入发现，一部分骑手月收入甚至超过一万元，另一部分却只有2000多元。收入波动大和流动性强，导致骑手的社保支付意愿普遍较低。高收入骑手若需按照现行比例缴纳社保，实际到手收入大幅降低，导致对参保产生抵触情绪；低收入人群则更倾向于先保障眼前生活，对社保等长期保障兴趣不高。

以上海的外卖骑手为例，在现行社保缴纳比例下，月收入12000元的骑手，扣除社保后实际到手收入可能降至7000元。调查结果显示，若强制个人缴纳社保，23.5%的骑手明确表示“不愿参保”，38.9%的骑手仅愿意缴纳月收入的5%以下，能接受现行缴费比例的骑手不到一成。

值得关注的是，在骑手最希望政府解决的需求清单中，“住房补贴”和“医保”排在前列，同时也有不少人关注养老保险和子女教育等长期问题。首先，骑手普遍希望扩大医保报销范围，尤其是异地就医直接结算的便利性。其次，超过1/2的骑手希望获得养老保险。由于零工职业周期短，许多人担忧“老了跑不动单子怎么办”。此外，1/3的骑手呼吁解决务工地的“孩子上学”问题，部分骑手因户籍限制不得不将子女留在老家，成为“留守儿童”。

此外，28.8%的骑手希望可以获得最大程度的平台务工自主权。1/4的骑手期待政府提供“技能培训”，帮助其转型至更稳定的职业。另有一成多骑手希望“放松落户限制”，以解决子女教育和医疗保障的长期难题。这表明，零工群体既想获得与城市户籍人口相当的公共服务和保障，又希望在工作方式上保持自由度。因此，如何在提供基本保障的同时，尽量保留零工灵活性的优势，是社保制度设计需要权衡的关键。

破解之道：在灵活与保障之间寻求新平衡

笔者认为，要破除平台零工社保难题，需要政府、平台企业和劳动者多方合力。

首先，应进一步明确“不完全劳动关系”的社保责任主体。当下，平台普遍采用“外包+众包”等多重合作模式，多数专职骑手与第三方劳务公司签约，而非直接受雇于平台，这导致责任主体划分不清。应通过政策手段明确平台企业与第三方合作方的法定义务与监管范围，必要时可探索由平台与劳务公司共同承担社保缴纳义务的联合方案，避免出现相互推诿。

其次，零工经济特征决定了社保制度要“按需”设计。可探索“非捆绑式”参保方案，允许零工按需选择医疗、工伤等单项保险，而非强制缴纳五险一金；对高流动群体适当放宽参保基数或缴费门槛，并进一步推动跨区域缴费和接续，减少重复缴纳或因频繁换工作、换城市而出现的“社保断档”现象。

再次，可借鉴已有的试点经验，实施阶梯式补贴。比如，对月收入低于5000元者，政府或平台承担50%的个人社保缴费，对收入高于8000元者，补贴比例降至20%。部分地区的试点已显示，阶梯式补贴可显著提升参保意愿，部分企业反馈参保率提升约30%。

值得注意的是，在现有城乡居民医保和养老保险已基本覆盖大部分骑手群体且平台普遍提供意外伤害保险的背景下，当前有平台提出进一步扩大五险一金覆盖范围的举措，打破了既有的市场格局，也带来了用工成本压力。一方面，用工成本的上升可能会导致平台减少专职岗位、降低零工工资，甚至通过上调配送费转嫁成本。另一方面，当平台为提升竞争力而提高劳动保障标准时，用工成本增加可能促使其挤出对手或转嫁成本。故而，监管部门应随时关注其对市场格局的影响，保持劳动力市场的自由流动与公平竞争，防止出现垄断抬价、削弱劳动者议价能力的情况。

作者 张丹丹 北京大学国家发展研究院副院长、经济学教授

文章来源：中新经纬