-
首页
-
- 首页
- 观点
黄卓、张晓冬：数据商和第三方专业服务机构的培育动力机制研究
发布日期：2024-01-17 12:01 来源：
一、引言
数据作为数字经济时代的核心生产要素，兼具基础性战略资源和关键性驱动因素的双重属性，对于推动数字经济发展、构建新发展格局、构筑国家竞争新优势具有重要作用。而数据要素价值的充分释放，离不开安全高效的数据要素市场。虽然近年来我国数据要素市场建设取得不错成效，数据交易场所数量大幅增加，但是当前仍面临着“场内交易不足”“场外交易无序”的问题，尚未形成良性发展局面。以往我国数据交易场所之所以建设失败是因为交易场所兼具运动员和裁判员的身份，导致目标导向出现严重偏差和混乱。鉴于此，《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《数据二十条》）提出，“推进数据交易场所与数据商功能分离”“围绕促进数据要素合规高效、安全有序流通和交易需要，培育一批数据商和第三方专业服务机构”。
当前，数据商和第三方专业服务机构相关产业发展迅猛，产业规模不断扩大。截至2022年11月，数商行业企业数量达到192万家。而在培育数据商和第三方专业服务机构的过程中，我国存在中西部地区布局少、相关产业类型少、中小企业数量少的“三少”问题。所谓“中西部地区布局少”，即数据商和第三方专业服务机构相关产业主要集中在长三角、珠三角和京津冀地区，中西部地区缺少产业布局，区域发展不协调问题逐渐凸显。所谓“相关产业类型少”，即数据商和第三方专业服务机构相关企业主要集中在数据咨询服务商、数据资源集成商、数据分析技术服务商等门槛较低的行业，市场上缺少数据交付服务商及数据治理商等相关产业。所谓“中小企业数量少”，即数据交易所引入的数据商和第三方专业服务机构数量有限，且集中在数字化转型程度高、数字化服务能力强的大型企业，中小企业数量相对较少。“三少”问题的本质是数据商和第三方专业服务机构在宏观（区域）、中观（产业）和微观（企业）层面上发展不协调、不充分。
“三少”问题如何破解呢？学者们从不同的视角进行了研究。一部分学者认为，加强顶层设计是破解培育难题的有效途径。程娅指出，中国应加强顶层设计、完善法制体系、强化平台服务。倪楠则认为，要充分发挥数据中介机构的作用，必须突破“确权为先”的思维定式，完善顶层设计。而鄢浩宇认为我国数据要素市场须构建系统性的制度框架，并采取适当的法律调制手段。另一部分学者认为，加强市场监管是破解培育难题的有效途径。彭星等指出中国培育数据经济商的关键在于加强数据服务行业监管，提高数据经纪商透明度。王丽颖等认为中国在培育数据经济商的过程中，应同时发挥政府监管和行业自律的作用。管茜等提出强化数据获取与再利用，建设“宽进严管”的全流程监管机制，整体性与针对性相结合的培育举措。
此外，也有少部分学者提出了其他培育途径。李振华等指出目前我国应创新数据中介形式，建立良好的数据生态。叶雅珍等认为应尽快明晰数据商品、数据商人和数据商业等相关概念的内涵，为数据要素市场主体培育提供理论支持。而李金璞等基于“动机—能力”理论框架对数据要素市场参与者的动力机制进行了深入分析，并从政策设计角度提出生态互联、资质认定、财金联动、应用激发四个方面的培育机制。总体来看，学者们所提建议大多集中在政策制度、监督管理方面，缺乏对其他培育路径的思考。
二、数据商和第三方专业服务机构的内涵和动力机制
（一）数据商和第三方专业服务机构的内涵
“数据商和第三方专业服务机构”的概念来源于《数据二十条》，是基于“所商分离”的背景提出的，由深圳市率先实践。从市场视角来看，数据商和第三方专业服务机构都属于数据服务商，是数据资源生成、数据资产评估、数据产品开发、数据交易撮合、数据产品交付等数据要素市场相关服务的主要提供者。从产业链视角来看，二者位于数据要素产业链中游，主要参与数据流通环节，决定了数据流通的效率和安全。从价值链视角来看，二者位于数据要素价值链的中部，其通过对原始数据进行清洗、转化、分析和挖掘，形成高价值的数据产品，是数据价值的增值者。
根据《数据二十条》和《深圳市数据商和数据流通交易第三方服务机构管理暂行办法》可知，数据商和第三方专业服务机构具有不同的定位和特征。数据商与券商类似，具有以下特征：第一，数据商以数据经营为核心，是数据交易市场的“燃料”，主要从事资产开发、数据发布、数据销售等业务。第二，数据商是数据价值的增值者，其通过对原始数据进行加工处理开发，实现数据价值增值。第三，数据商具有较强的技术实力。数据产品的开发涉及大数据、云计算、人工智能等多种前沿技术，具有较高的技术门槛，需要数据商具备一定的技术实力。第三方专业服务机构对标证券市场的证券服务机构，具有以下特征：第一，第三方专业服务机构以数据服务为核心，主要从事数据要素市场相关的技术服务、评估服务、咨询服务等业务。第二，第三方专业服务机构不直接参与数据价值增值活动，主要为数据流通交易提供第三方服务，旨在提高数据流通交易效率、保障数据流通交易安全。第三，第三方专业服务机构具有专业性强、独立性高的特点。第三方专业服务机构通常在某一领域具有深入的专业知识和丰富的实践经验，且独立于客户之外，能够提供专业的、客观的咨询和服务。
（二）数据商和第三方专业服务机构的动力机制
针对数据商和第三方专业服务机构培育过程中面临的“三少”问题，本文认为厘清企业的动力机制，促使更多企业参与数据要素市场才是解决问题的关键。考虑到数据要素市场的主要商业模式是B2B，与B2B电子商务市场具有一定的相似性，因此本文借鉴B2B电子商务市场的相关理论，分析数据商和第三方专业服务机构相关企业的动力机制。Iacovou曾提出B2B电子商务市场的“感知利益—准备状态—外部压力”分析框架，以此来研究市场参与者对于EDI（Electronic Data Interchange）的采纳行为。Iacovou认为企业对于EDI的采纳行为主要受三方面影响：一是感知利益，即降低交易成本；二是准备状态，即财务资源和信息技术的发展程度；三是外部压力，即同行竞争压力和贸易伙伴压力。相较于传统的交易成本理论，该理论充分考虑了企业的动机、能力和关系，对EDI的采纳行为具有较强的解释能力。不过，该理论并没有考虑参与者的潜在风险，本文对其优化后构建的参与者动力机制如下。
1.感知利益—动机（降低交易成本/降低风险成本）
降低交易成本是企业进场服务的首要动机。数据商和第三方专业服务机构为供需双方提供服务，本质上是服务的交易。根据交易成本理论，交易成本包括搜寻成本、信息成本、议价成本、违约成本等，而场内交易在降低交易成本方面具有天然优势。在事前，依托数据交易平台，企业能够快速准确地获得服务对象信息，降低搜寻成本和信息成本；在事中，得益于数据交易平台规范的交易流程，企业无须重复谈判服务细节，降低议价成本和决策成本；在事后，数据交易平台能够提供数据追溯、交易仲裁等服务，降低企业的监督成本。不过，由于数据要素的特殊性，当前数据要素市场仍面临着交易成本过高的问题。
降低风险成本也是企业进场服务的重要动机。不同于土地、劳动等传统生产要素，数据具有虚拟性、低成本复制性等独特属性，其在流通交易过程中很容易受到非法势力的攻击和窃取。相较于场外服务，场内服务能够提供更加安全可信的数据流通环境，降低企业的风险成本。一方面，数据交易平台可通过区块链、隐私计算等技术，实现数据“可用不可见、可控可计量、可信可追溯”，保证数据流通安全；另一方面，数据交易平台可通过进场交易管理制度，加强对市场主体的资质认证和数据产品的合规认证，解决数据流通中的安全问题和合规问题。虽然降低风险成本能够促使企业进场服务，但是当前合规法律法规标准繁多，主管部门要求各异，企业承担了较高的合规成本，在一定程度上降低了企业进场服务的意愿。
2.准备状态—能力（技术能力/资金能力）
技术能力是决定企业参与数据要素市场的关键因素。数据作为新型生产要素，其主要通过业务贯通、数智决策、流通赋能三条途径释放要素价值，促进生产效率提升。而数据要素价值释放过程离不开数据相关技术和产业的发展。在数据流通阶段，数据商和第三方专业服务机构需要具备较强的数据加工、处理、分析技术，能够满足数据要素市场上的各种服务需求。不过，当前数据商和第三方专业服务机构主要集中在数字化转型程度高、数字化服务能力强的大型企业，技术能力不足主要阻碍了中小企业参与数据要素市场。
资金能力也是决定企业参与数据要素市场的关键因素。资金是企业的血液，是企业生存发展的基础，资金能力对企业决策有着至关重要的影响。数据商和第三方专业服务机构，其对数据价值的挖掘和服务场景的拓展都离不开数据相关技术，而技术的研发和引进也需要大量的资金投入。正如前文所言，当前数据要素市场参与者主要集中在大型企业，其普遍拥有强大的资金实力和丰富的融资渠道，资金能力不足主要阻碍了中小企业参与数据要素市场。
3.外部关系—关系（与其他主体的关系/与外部环境的关系）
在传统的“感知利益—准备状态—外部压力”分析框架中，外部压力主要考察了同行竞争压力和贸易伙伴压力对企业决策的影响，其核心是企业与其他市场主体的关系。因此，本文以“关系”为切入点，重点分析企业与其他主体、外部环境的关系对企业参与数据要素市场的影响。
企业与其他主体的关系是影响企业参与数据要素市场的重要因素。首先，政企关系。良好的政企关系能够让企业获得更多的政策和资源支持，降低市场进入门槛，提升市场参与意愿。一般来说，与政府关系越密切的企业，更愿意响应政府号召，积极参与数据要素市场。其次，校企关系。良好的校企关系能够让企业获得前沿的技术研发成果和高质量的数字人才，为企业参与数据要素市场提供知识、技术、人才支撑。与大学关系越密切的企业，通常具有更强的成果转换和应用能力，更能发现数据要素价值，也更愿意参与数据要素市场。最后，其他关系。比如，企业与竞争者、合作者的关系。如果竞争者积极参与数据要素市场，且通过数据要素市场获得了较大收益，则竞争压力会倒逼企业参与数据要素市场。同样地，如果合作者积极参与数据要素市场，为了能够和合作者继续保持业务合作，企业也会尝试参与数据要素市场，即“同群效应”。
企业与外部环境的关系也是影响企业参与数据要素市场的重要因素。首先，政策环境。政府制定的政策制度、法律法规会极大地影响企业的参与意愿。比如，政府对数据要素市场建设和参与者培育的支持政策会降低市场进入壁垒，提高企业的参与意愿；而严格的监管政策、数据安全政策则会增加企业的合规成本，降低企业的参与意愿。其次，经济环境。一方面，经济环境决定了数据要素市场需求，良好的经济环境能够为数据要素市场快速健康发展提供保障，促使市场规模不断扩大，市场参与者不断增多。另一方面，经济环境决定了企业融资成本，良好的经济环境能够提升企业的融资便利度，降低企业的融资成本，为企业参与数据要素市场提供资金保障。再次，社会文化环境。社会文化环境对企业决策的影响是间接的。比如，如果文化上更重视隐私安全，则企业内部也会更加注重数据的安全合规，进而间接增加企业的合规成本，降低企业的参与意愿；如果文化上更重视集体利益，则公众对企业的数据采集利用行为会更加宽容，间接提高企业的参与意愿。最后，数字化环境。数字化环境包括数字基础设施和数字化技术两部分。持续完善的数字基础设施为企业参与数据要素市场提供了算力支撑，降低了企业参与数据要素市场的隐性门槛；快速发展的数字化技术为企业参与数据要素市场带来了新机遇，提升了企业参与数据要素市场的便利性、安全性。
三、数据商和第三方专业服务机构的培育难题及深层原因
基于数据商和第三方专业服务机构的动力机制，对数据商和第三方专业服务机构的培育难题进一步分析，发现以下几点深层原因。
（一）中西部地区布局少—外部环境差异
当前，数据商和第三方专业服务机构中西部地区布局少的问题愈发凸显。根据省市数商产业综合发展指数，广东省、北京市、江苏省、上海市、浙江省是目前我国数商产业实力最强的五个省市；宁夏回族自治区、云南省、内蒙古自治区、青海省、甘肃省排名则相对靠后，不但数商企业数量少，而且企业融资能力、创新能力、商业化能力均明显不足。总体而言，我国数据商和第三方专业服务机构表现出“东强西弱、南强北弱”的分布格局。虽然区域发展不协调是现阶段市场渐进发展的必然结果，但是让全体人民共享数字经济发展红利，实现共同富裕是我国一直以来的奋斗目标。如果不注重欠发达地区数据商和第三方专业服务机构的培育，则欠发达地区数据要素市场难以活跃，数据要素价值难以充分释放，会进一步扩大区域间的数字鸿沟，不利于共同富裕目标的实现。同时，欠发达地区数据商和第三方专业服务机构的缺失也导致数据要素在不同地区或平台之间的流通交易存在障碍，不利于数据要素全国统一大市场的建设。
为什么中西部地区布局少呢？根据“感知利益—准备状态—外部关系”分析框架，本文认为外部环境差异是其深层原因。首先，政策环境方面，相较于东部地区，中西部地区对数据要素市场建设和参与者培育的政策支持力度略显不足，企业参与数据要素市场的意愿相对较低。比如，东部地区省份近年来先后出台《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》《上海市数据条例》《北京市数字经济促进条例》《深圳市数据商和数据流通交易第三方服务机构管理暂行办法》等政策方案，但中西部地区部分省份却尚未出台任何数据条例，难以为企业参与数据要素市场提供政策保障。其次，经济环境方面，众所周知，东部地区数字经济发达、财政实力雄厚、融资环境良好、人力资源充沛，能够保障数据要素市场快速健康发展，促使市场规模不断扩大，为数据商和第三方专业服务机构的培育提供了良好的土壤。而中西部地区在经济规模、融资环境、市场化程度、外资利用水平等方面均低于东部地区，即使政府有心培育数据商和第三方专业服务机构，也难以形成较大规模。最后，数字化环境方面。相较于中西部地区，东部地区在数字基础设施和数字化技术方面同样具有优势。一方面，东部地区在5G、人工智能、大数据中心等新型基础设施建设方面进度领先，而中西部地区新基建步伐相对较慢；另一方面，东部地区拥有较强的数字相关学科和人才优势，有力地推进了数字化技术的快速发展和不断突破，而中西部地区数字化技术水平相对较弱。
（二）相关产业类型少—技术和资金实力不足
对于相关产业类型少问题，主要表现在数据商和第三方专业服务机构存在类型少、业务范围小、服务场景少三个方面。首先，存在类型少。《全国数商产业发展报告（2022）》的数据显示，数据资产评估服务商的历年增长趋势最为明显，其次依序为数据咨询服务商、数据资源集成商、数据分析技术服务商以及数据合规评估服务商。而数据交付服务商、数据治理服务商由于行业进入门槛较高，数量相对较少，且近年来没有显著变化。其次，业务范围小。随着数字贸易的快速发展，跨境数据在支撑国际贸易活动、促进跨国科技活动等方面的作用越发凸显，亟须培育一批开展数据跨境流动业务的企业。不过，由于企业跨境数据流动面临着规则异、识别难、风险高三大挑战，难以实现安全与效益的平衡，导致我国大部分数据商和第三方专业服务机构仅服务于国内市场，能够满足数据国际化传输交易需求的企业相对较少。最后，服务场景少。随着数据要素市场供需对接向多行业扩展，智能制造、新能源、智慧城市等重点领域的数据需求逐渐显现，亟须培育一批能够贴合业务需求，实现数据供需有效对接的行业型数据商。然而，目前我国数据商和第三方专业服务机构的培育多依托国家级数据交易所或区域性数据交易所。行业性数据交易平台的缺失，使行业型数据商和第三方专业服务机构的发展受到一定阻碍，相关企业数量较少，无法促进数据要素与行业场景有效融通。
为什么相关产业类型少呢？根据“感知利益—准备状态—外部关系”分析框架，本文认为技术和资金实力不足是其深层原因。在存在类型少方面，数据的治理和交付需要大量资金投入建设基础设施，包括技术架构、系统构建、设备购买等。同时，数据的治理和交付需要掌握核心的技术，包括数据提取、转换、链接、脱敏、安全保护等技术，尤其是隐私计算、数据交付、联邦学习、多方安全计算等前沿安全技术具有较高门槛。因此，大多数企业碍于资金和技术实力不足，难以从事数据治理和数据交付工作，相关企业数量自然相对较少。同理，在业务范围小方面，从事数据跨境流动业务的企业不仅需要构建覆盖不同国家和地区的正常化数据架构，实现数据的可移植性，还需要掌握数据脱敏和加密技术，保障跨境数据传输和存储的安全性。此外，相关企业还需要完成建立跨境数据管理体系，搭建全球化的网络传输通道等工作，这无疑需要强大的技术和资金实力。在服务场景少方面，从事智能制造、节能降碳、绿色建造、新能源、智慧城市等前沿领域的企业，除了需要具备技术和资金实力，还需要极强的专业性，了解行业数据特点价值及相关领域技术。较高的行业门槛在一定程度上阻碍了行业型数据商和第三方专业服务机构的发展，导致相关企业数量较少。
（三）中小企业数量少—交易合规成本过高/数字化能力不足
中小企业是激发数据要素市场活力的源泉，也是促进数据要素市场繁荣发展的生力军。不过，现阶段我国数据交易所引入的数据商和第三方专业服务机构中，中小企业数量十分有限。以深圳数据交易所为例，其官网显示的合作数商包括中国联通、中国经济信息社、中国质量认证中心、安证合规集团、银联商务、顺丰科技、洞见科技、信联征信、深蓝空间、深城交、联易融、塔比星等多家企业，但中小企业在其中的占比相对较低。相较于深圳数据交易所、上海数据交易所、北京国际大数据交易所等大型数据交易所，其他数据交易所引入的数据商和第三方专业服务机构则更少，中小企业占比更低。
为什么中小企业数量少呢？根据“感知利益—准备状态—外部关系”分析框架，本文认为交易合规成本过高和数字化能力不足是其深层原因。首先，交易成本过高。虽然我国在数据立法方面已经出台了《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等基本法律法规，但是这些法律多聚焦于数据的规范利用和安全隐私保护，并未对数据商和第三方专业服务机构的市场准入、业务范围、行为规范、法律责任、争端解决等内容给出清晰的法律界定。比如，《中华人民共和国数据安全法》规定“从事数据交易中介服务的机构，应当要求数据提供方说明数据来源，审核交易双方的身份，并留存审核、交易记录”。但是，关于交易双方及中介机构的权利义务，《中华人民共和国数据安全法》并没有进一步阐明。因此，运行机制不清晰导致企业交易成本过高，降低企业进场服务意愿。其次，合规成本过高。过去，我国数据要素市场的监管涉及发改委、网信办、工信部、公安部、市场监管局等多个部门。由于各部门的监管职能不明晰，部门间的沟通交流不顺畅，导致数据要素市场难以形成有效监管合力，使企业的合规成本不断提高，降低了企业的参与意愿。虽然国家数据局的成立从顶层设计上解决了监管分散的问题，但是其成立时间尚短，能否真正发挥效用还有待验证。最后，数字化能力不足。企业数字化能力与进场门槛的错配也是场内中小企业数量少的一个重要原因。一方面，中小企业在数字化转型过程中，大多面临着缺资金、缺技术、缺人才的现实问题，不想转、不敢转、不能转的现象普遍存在。大部分企业暂无法满足数据交易所的进场要求。另一方面，数据商和第三方专业服务机构在数据交易所开展数据采集、数据加工、数据管理、数据评估等业务时，几乎每个业务流程都需要强大的算力支持。而中小企业囿于资金、技术、人才等原因，应用算力的程度普遍较低，算力的不足也让中小企业难以进场。
四、数据商和第三方专业服务机构培育的国际经验
针对数据商和第三方专业服务机构培育过程中的问题，美国、欧盟等都为我国提供了有益的参考。
（一）美国—数据经纪商
美国以“数据经纪商”（Data Brokers）培育为重点。美国倡导数据自由交易，数据交易经历了从市场集中交易向数据经纪交易转变的过程，而数据经纪交易已成为当前美国数据交易的主要方式。
在数据经纪商培育和监管方面，美国主要采取了如下措施：首先，在产权政策方面，美国注重数据自由流动，认为从法律上确权必然会造成数据垄断，不利于数字经济的发展。因此，美国回避数据产权问题，多次否决数据产权立法尝试，在数据使用权方面给予了数据经纪商极大自由，仅在传统隐私权框架下保护个人数据。然后，在培育政策方面，美国大力发展多元数据交易模式，拓展数据经纪商服务场景，鼓励其积极参与数据要素市场。当前，美国已经建成较为完善的数据流通交易体系，形成了C2B分销、B2B集中销售和B2B2C分销集销混合等多种交易模式并存的格局，以Acxiom、Corelogic、Datalogix、eBureau为代表的数据经纪商已形成较大规模。最后，在监管政策方面，自2014年起，美国政府先后出台数据经纪商问责和透明法案》《2014年数据透明度和信任法案》《2015年数据经纪商责任与透明度法案》、佛蒙特州数据经纪商监管立法、《2019年数据经纪商法案》等多项法案，重点解决了赋予个人数据知情权和决定权、提高数据经纪业的行业透明度、确保数据经纪业的交易安全性三大问题。
总体而言，美国对于数据经纪商的培育方式可归纳为“宽进严管，多元发展”。
（二）欧盟—数据中介服务供应商
欧盟以“数据中介服务供应商”培育为重点，简称“数据中介”。根据欧盟出台的《数据治理法》，数据中介是以帮助数据供给者和数据需求者建立信任关系和商业联系为目的，依法开展中立利他性质的数据服务的法定主体。欧盟重视数据共享，并通过培育专业化、中立化的数据中介服务提供者，推动数据在欧盟内部跨国家跨部门自由流动。当前，数据中介制度已成为欧盟数据治理体系的重要组成部分，在提升数据流通信任、促进数据自愿共享以及构建数据驱动型生态系统等方面发挥着重要作用。
在数据中介服务供应商培育和监管方面，欧盟主要采取了如下措施：首先，在产权政策方面，欧盟严格保护数据产权，自1995年起先后出台一系列法律战略条例，形成了完整的数据产权保护制度体系。其中，《通用数据保护条例》和《欧盟非个人数据自由流动条例》确立了“个人数据”和“非个人数据”的二元架构，自然人享有个人数据全生命周期的绝对控制权，而数据持有者和数据处理者享有非个人数据的“数据生产权”。不过，欧盟的数据确权尝试并不成功，严格的产权保护制度使企业的数据使用受到极大限制，在一定程度上阻碍了数据中介服务供应商的发展。其次，在培育政策方面，欧盟积极打造“共同数据空间”（IDS），营造安全可信的流通环境，鼓励多元数据中介服务供应商共同研发和建设IDS。当前，欧盟建设的IDS是全球第一个国家级单一数据流通平台，其独创的IDS数据连接器和机构产品双重认证机制，构建了一个安全可信的数据流通环境，实现了不同领域数据空间的互联互通，解决了数据中介服务供应商参与数据要素市场的后顾之忧。最后，在监管政策方面，当前欧盟形成了“一总四分”的数据治理体系，“一总”指《欧洲数据战略》，“四分”指《数据治理法案》《数据法案》《数字市场法案》《数字服务法案》四项法案。其中，《数据治理法案》对数据中介服务供应商的法律地位、权利义务、合规监管等进行了明确规定。考虑到数据中介服务市场还不够成熟，当前欧盟最终采用的是具有相称性的中强度监管模式。该模式不仅具有强制性制度的优势，也降低了市场参与者的监管负担。
总体而言，欧盟对于数据中介服务供应商的培育方式可归纳为“严进中管，统一平台”。
五、数据商和第三方专业服务机构培育的建议
针对数据商和第三方专业服务机构培育过程中的问题，未来可考虑从以下几个方面进行尝试。
（一）积极营造良好外部环境，加快中西部地区产业布局
在政策环境方面，中西部地区应加大数据要素市场建设和参与者培育的政策支持力度，降低市场进入壁垒，提高企业的参与意愿。在经济环境方面，中西部地区要加快完善的财税金融体系，实施更加灵活的税收、金融和投融资政策，为企业提供资金和融资支持。在数字化环境方面，我国应牢牢抓住“建设全国统一大市场”这条主线，以数据要素推进全国统一大市场建设，推动区域协调发展。一方面，要依托东部地区良好的数据要素市场发展基础优势，充分发挥其示范、突破、带动作用，鼓励其先行先试，探索数据商和第三方专业服务机构培育新路径，为中西部地区提供更多可复制可推广的经验。另一方面，要立足中西部地区低成本优势，以“东数西算”工程为契机，加大对新型基础设施建设的支持力度，夯实数据要素市场发展基础。同时，鼓励中西部地区结合本地资源禀赋条件，以需求为导向培育具有本地特色的数据商和第三方专业服务机构。
（二）提升企业技术资金实力，补齐重点产业发展短板
首先，对于数据交付服务商、数据治理服务商等相关产业发展缓慢的问题，一方面要完善技术研发财政资金投入机制，设立专项技术创新基金，通过贴息、奖励等方式鼓励企业加大技术研发投入，助推企业技术实力提升。另一方面要加快构建多层次的科技金融支持体系，创新科技金融产品和服务，拓宽知识产权质押贷款、科技保险、创业投资基金等创新融资渠道，提升企业技术研发资金获取能力。其次，对于从事数据跨境流动业务的企业相对较少的问题，一方面要鼓励具有数字技术优势的企业开展数据跨境业务，并给予一定优惠政策，另一方面要深化产学研用合作，加快突破跨境数据流动的核心技术问题。最后，对于行业型数据商和第三方专业服务机构数量较少的问题，要匹配多层次数据交易场所建设规划，有序完善相关产业生态。行业型数据商和第三方专业服务机构培育的前提是建设高效合规的行业性数据交易平台。政府应加快推进行业性数据交易平台的建设，鼓励具有专业背景的企业参与数据要素市场。
（三）健全数据要素市场规则，降低企业交易合规成本
针对中小企业数量少的问题，我们可借鉴传统要素市场的成熟经验，通过健全法律法规来保障数据要素市场健康运行，降低企业交易合规成本。具体而言，要从法律层面规范以下事项：第一，数据商和第三方专业服务机构的运行机制。我国可参考《证券法》中关于证券公司和证券服务机构的规定，对数据商和第三方专业服务机构的市场准入、业务范围、行为规范、法律责任、争端解决等内容给出清晰的法律界定，降低企业进场服务的交易成本。第二，数据商和第三方专业服务机构的监督管理。随着国家数据局的成立，我国数据要素市场建设正式进入专业化、具体化的推进阶段。我国应尽快从法律上明确国家数据局作为数据要素市场直接监管机构的最高地位，充分发挥国家数据局在统筹推进数据基础制度建设的重要作用，对国家数据局的监管职责、履职手段、行为规范等进行清晰界定。同时，我国应以国家数据局为主导，探索建立政府监管、平台监管、行业自律三位一体的多主体、跨部门的联合监管机制，有效降低数据商和第三方专业服务机构的合规成本和不确定预期，进而解决监管职能不清、数据分散治理的问题，降低企业进场服务的合规成本。
（四）提升企业数字化能力，推动中小企业进场服务
针对中小企业场内服务数量少的问题，一方面，提高中小企业的数字化发展水平。当前，工信部已印发《中小企业数字化转型指南》，为相关部门推进中小企业数字化转型工作提供了指引。在资金支持上，地方政府要发挥专项资金的引导作用，优先支持“链主”企业和“链星”中小企业发展。同时，要充分发挥金融科技的赋能作用，拓宽中小企业转型融资渠道。在配套服务上，地方政府要加快完善中小企业数字化转型公共服务体系，加强中小企业数字化转型公共服务平台建设，提升政策宣传、诊断评估、资源对接、人才培训等公共服务能力。另一方面，提高中小企业应用算力水平。地方政府应抢抓“东数西算”战略机遇，加大算力基础设施建设力度，确保本地区具有充足的算力供给。同时，地方政府应充分整合本地区算力资源，给予中小企业一定的算力资源补贴或优惠政策，进而拓宽中小企业参与算力应用的范围，提高中小企业应用算力水平。
本文原载于《社会科学辑本文原载于《社会科学辑刊》2023年第6期，第165-172页。刊》2023年第6期，第165-172页。［作者简介］黄卓，北京大学国家发展研究院长聘副教授、发树学者。
张晓冬，应用经济学博士，北京大学长沙计算与数字经济研究院数字经济与科技创新智库助理研究员。
国家发展研究院官方微信
Copyright© 1994-2012 北京大学 国家发展研究院 版权所有, 京ICP备05065075号-1
保留所有权利，不经允许请勿挪用
-
首页
-
黄卓、张晓冬：数据商和第三方专业服务机构的培育动力机制研究
发布日期：2024-01-17 12:01 来源：
一、引言
数据作为数字经济时代的核心生产要素，兼具基础性战略资源和关键性驱动因素的双重属性，对于推动数字经济发展、构建新发展格局、构筑国家竞争新优势具有重要作用。而数据要素价值的充分释放，离不开安全高效的数据要素市场。虽然近年来我国数据要素市场建设取得不错成效，数据交易场所数量大幅增加，但是当前仍面临着“场内交易不足”“场外交易无序”的问题，尚未形成良性发展局面。以往我国数据交易场所之所以建设失败是因为交易场所兼具运动员和裁判员的身份，导致目标导向出现严重偏差和混乱。鉴于此，《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《数据二十条》）提出，“推进数据交易场所与数据商功能分离”“围绕促进数据要素合规高效、安全有序流通和交易需要，培育一批数据商和第三方专业服务机构”。
当前，数据商和第三方专业服务机构相关产业发展迅猛，产业规模不断扩大。截至2022年11月，数商行业企业数量达到192万家。而在培育数据商和第三方专业服务机构的过程中，我国存在中西部地区布局少、相关产业类型少、中小企业数量少的“三少”问题。所谓“中西部地区布局少”，即数据商和第三方专业服务机构相关产业主要集中在长三角、珠三角和京津冀地区，中西部地区缺少产业布局，区域发展不协调问题逐渐凸显。所谓“相关产业类型少”，即数据商和第三方专业服务机构相关企业主要集中在数据咨询服务商、数据资源集成商、数据分析技术服务商等门槛较低的行业，市场上缺少数据交付服务商及数据治理商等相关产业。所谓“中小企业数量少”，即数据交易所引入的数据商和第三方专业服务机构数量有限，且集中在数字化转型程度高、数字化服务能力强的大型企业，中小企业数量相对较少。“三少”问题的本质是数据商和第三方专业服务机构在宏观（区域）、中观（产业）和微观（企业）层面上发展不协调、不充分。
“三少”问题如何破解呢？学者们从不同的视角进行了研究。一部分学者认为，加强顶层设计是破解培育难题的有效途径。程娅指出，中国应加强顶层设计、完善法制体系、强化平台服务。倪楠则认为，要充分发挥数据中介机构的作用，必须突破“确权为先”的思维定式，完善顶层设计。而鄢浩宇认为我国数据要素市场须构建系统性的制度框架，并采取适当的法律调制手段。另一部分学者认为，加强市场监管是破解培育难题的有效途径。彭星等指出中国培育数据经济商的关键在于加强数据服务行业监管，提高数据经纪商透明度。王丽颖等认为中国在培育数据经济商的过程中，应同时发挥政府监管和行业自律的作用。管茜等提出强化数据获取与再利用，建设“宽进严管”的全流程监管机制，整体性与针对性相结合的培育举措。
此外，也有少部分学者提出了其他培育途径。李振华等指出目前我国应创新数据中介形式，建立良好的数据生态。叶雅珍等认为应尽快明晰数据商品、数据商人和数据商业等相关概念的内涵，为数据要素市场主体培育提供理论支持。而李金璞等基于“动机—能力”理论框架对数据要素市场参与者的动力机制进行了深入分析，并从政策设计角度提出生态互联、资质认定、财金联动、应用激发四个方面的培育机制。总体来看，学者们所提建议大多集中在政策制度、监督管理方面，缺乏对其他培育路径的思考。
二、数据商和第三方专业服务机构的内涵和动力机制
（一）数据商和第三方专业服务机构的内涵
“数据商和第三方专业服务机构”的概念来源于《数据二十条》，是基于“所商分离”的背景提出的，由深圳市率先实践。从市场视角来看，数据商和第三方专业服务机构都属于数据服务商，是数据资源生成、数据资产评估、数据产品开发、数据交易撮合、数据产品交付等数据要素市场相关服务的主要提供者。从产业链视角来看，二者位于数据要素产业链中游，主要参与数据流通环节，决定了数据流通的效率和安全。从价值链视角来看，二者位于数据要素价值链的中部，其通过对原始数据进行清洗、转化、分析和挖掘，形成高价值的数据产品，是数据价值的增值者。
根据《数据二十条》和《深圳市数据商和数据流通交易第三方服务机构管理暂行办法》可知，数据商和第三方专业服务机构具有不同的定位和特征。数据商与券商类似，具有以下特征：第一，数据商以数据经营为核心，是数据交易市场的“燃料”，主要从事资产开发、数据发布、数据销售等业务。第二，数据商是数据价值的增值者，其通过对原始数据进行加工处理开发，实现数据价值增值。第三，数据商具有较强的技术实力。数据产品的开发涉及大数据、云计算、人工智能等多种前沿技术，具有较高的技术门槛，需要数据商具备一定的技术实力。第三方专业服务机构对标证券市场的证券服务机构，具有以下特征：第一，第三方专业服务机构以数据服务为核心，主要从事数据要素市场相关的技术服务、评估服务、咨询服务等业务。第二，第三方专业服务机构不直接参与数据价值增值活动，主要为数据流通交易提供第三方服务，旨在提高数据流通交易效率、保障数据流通交易安全。第三，第三方专业服务机构具有专业性强、独立性高的特点。第三方专业服务机构通常在某一领域具有深入的专业知识和丰富的实践经验，且独立于客户之外，能够提供专业的、客观的咨询和服务。
（二）数据商和第三方专业服务机构的动力机制
针对数据商和第三方专业服务机构培育过程中面临的“三少”问题，本文认为厘清企业的动力机制，促使更多企业参与数据要素市场才是解决问题的关键。考虑到数据要素市场的主要商业模式是B2B，与B2B电子商务市场具有一定的相似性，因此本文借鉴B2B电子商务市场的相关理论，分析数据商和第三方专业服务机构相关企业的动力机制。Iacovou曾提出B2B电子商务市场的“感知利益—准备状态—外部压力”分析框架，以此来研究市场参与者对于EDI（Electronic Data Interchange）的采纳行为。Iacovou认为企业对于EDI的采纳行为主要受三方面影响：一是感知利益，即降低交易成本；二是准备状态，即财务资源和信息技术的发展程度；三是外部压力，即同行竞争压力和贸易伙伴压力。相较于传统的交易成本理论，该理论充分考虑了企业的动机、能力和关系，对EDI的采纳行为具有较强的解释能力。不过，该理论并没有考虑参与者的潜在风险，本文对其优化后构建的参与者动力机制如下。
1.感知利益—动机（降低交易成本/降低风险成本）
降低交易成本是企业进场服务的首要动机。数据商和第三方专业服务机构为供需双方提供服务，本质上是服务的交易。根据交易成本理论，交易成本包括搜寻成本、信息成本、议价成本、违约成本等，而场内交易在降低交易成本方面具有天然优势。在事前，依托数据交易平台，企业能够快速准确地获得服务对象信息，降低搜寻成本和信息成本；在事中，得益于数据交易平台规范的交易流程，企业无须重复谈判服务细节，降低议价成本和决策成本；在事后，数据交易平台能够提供数据追溯、交易仲裁等服务，降低企业的监督成本。不过，由于数据要素的特殊性，当前数据要素市场仍面临着交易成本过高的问题。
降低风险成本也是企业进场服务的重要动机。不同于土地、劳动等传统生产要素，数据具有虚拟性、低成本复制性等独特属性，其在流通交易过程中很容易受到非法势力的攻击和窃取。相较于场外服务，场内服务能够提供更加安全可信的数据流通环境，降低企业的风险成本。一方面，数据交易平台可通过区块链、隐私计算等技术，实现数据“可用不可见、可控可计量、可信可追溯”，保证数据流通安全；另一方面，数据交易平台可通过进场交易管理制度，加强对市场主体的资质认证和数据产品的合规认证，解决数据流通中的安全问题和合规问题。虽然降低风险成本能够促使企业进场服务，但是当前合规法律法规标准繁多，主管部门要求各异，企业承担了较高的合规成本，在一定程度上降低了企业进场服务的意愿。
2.准备状态—能力（技术能力/资金能力）
技术能力是决定企业参与数据要素市场的关键因素。数据作为新型生产要素，其主要通过业务贯通、数智决策、流通赋能三条途径释放要素价值，促进生产效率提升。而数据要素价值释放过程离不开数据相关技术和产业的发展。在数据流通阶段，数据商和第三方专业服务机构需要具备较强的数据加工、处理、分析技术，能够满足数据要素市场上的各种服务需求。不过，当前数据商和第三方专业服务机构主要集中在数字化转型程度高、数字化服务能力强的大型企业，技术能力不足主要阻碍了中小企业参与数据要素市场。
资金能力也是决定企业参与数据要素市场的关键因素。资金是企业的血液，是企业生存发展的基础，资金能力对企业决策有着至关重要的影响。数据商和第三方专业服务机构，其对数据价值的挖掘和服务场景的拓展都离不开数据相关技术，而技术的研发和引进也需要大量的资金投入。正如前文所言，当前数据要素市场参与者主要集中在大型企业，其普遍拥有强大的资金实力和丰富的融资渠道，资金能力不足主要阻碍了中小企业参与数据要素市场。
3.外部关系—关系（与其他主体的关系/与外部环境的关系）
在传统的“感知利益—准备状态—外部压力”分析框架中，外部压力主要考察了同行竞争压力和贸易伙伴压力对企业决策的影响，其核心是企业与其他市场主体的关系。因此，本文以“关系”为切入点，重点分析企业与其他主体、外部环境的关系对企业参与数据要素市场的影响。
企业与其他主体的关系是影响企业参与数据要素市场的重要因素。首先，政企关系。良好的政企关系能够让企业获得更多的政策和资源支持，降低市场进入门槛，提升市场参与意愿。一般来说，与政府关系越密切的企业，更愿意响应政府号召，积极参与数据要素市场。其次，校企关系。良好的校企关系能够让企业获得前沿的技术研发成果和高质量的数字人才，为企业参与数据要素市场提供知识、技术、人才支撑。与大学关系越密切的企业，通常具有更强的成果转换和应用能力，更能发现数据要素价值，也更愿意参与数据要素市场。最后，其他关系。比如，企业与竞争者、合作者的关系。如果竞争者积极参与数据要素市场，且通过数据要素市场获得了较大收益，则竞争压力会倒逼企业参与数据要素市场。同样地，如果合作者积极参与数据要素市场，为了能够和合作者继续保持业务合作，企业也会尝试参与数据要素市场，即“同群效应”。
企业与外部环境的关系也是影响企业参与数据要素市场的重要因素。首先，政策环境。政府制定的政策制度、法律法规会极大地影响企业的参与意愿。比如，政府对数据要素市场建设和参与者培育的支持政策会降低市场进入壁垒，提高企业的参与意愿；而严格的监管政策、数据安全政策则会增加企业的合规成本，降低企业的参与意愿。其次，经济环境。一方面，经济环境决定了数据要素市场需求，良好的经济环境能够为数据要素市场快速健康发展提供保障，促使市场规模不断扩大，市场参与者不断增多。另一方面，经济环境决定了企业融资成本，良好的经济环境能够提升企业的融资便利度，降低企业的融资成本，为企业参与数据要素市场提供资金保障。再次，社会文化环境。社会文化环境对企业决策的影响是间接的。比如，如果文化上更重视隐私安全，则企业内部也会更加注重数据的安全合规，进而间接增加企业的合规成本，降低企业的参与意愿；如果文化上更重视集体利益，则公众对企业的数据采集利用行为会更加宽容，间接提高企业的参与意愿。最后，数字化环境。数字化环境包括数字基础设施和数字化技术两部分。持续完善的数字基础设施为企业参与数据要素市场提供了算力支撑，降低了企业参与数据要素市场的隐性门槛；快速发展的数字化技术为企业参与数据要素市场带来了新机遇，提升了企业参与数据要素市场的便利性、安全性。
三、数据商和第三方专业服务机构的培育难题及深层原因
基于数据商和第三方专业服务机构的动力机制，对数据商和第三方专业服务机构的培育难题进一步分析，发现以下几点深层原因。
（一）中西部地区布局少—外部环境差异
当前，数据商和第三方专业服务机构中西部地区布局少的问题愈发凸显。根据省市数商产业综合发展指数，广东省、北京市、江苏省、上海市、浙江省是目前我国数商产业实力最强的五个省市；宁夏回族自治区、云南省、内蒙古自治区、青海省、甘肃省排名则相对靠后，不但数商企业数量少，而且企业融资能力、创新能力、商业化能力均明显不足。总体而言，我国数据商和第三方专业服务机构表现出“东强西弱、南强北弱”的分布格局。虽然区域发展不协调是现阶段市场渐进发展的必然结果，但是让全体人民共享数字经济发展红利，实现共同富裕是我国一直以来的奋斗目标。如果不注重欠发达地区数据商和第三方专业服务机构的培育，则欠发达地区数据要素市场难以活跃，数据要素价值难以充分释放，会进一步扩大区域间的数字鸿沟，不利于共同富裕目标的实现。同时，欠发达地区数据商和第三方专业服务机构的缺失也导致数据要素在不同地区或平台之间的流通交易存在障碍，不利于数据要素全国统一大市场的建设。
为什么中西部地区布局少呢？根据“感知利益—准备状态—外部关系”分析框架，本文认为外部环境差异是其深层原因。首先，政策环境方面，相较于东部地区，中西部地区对数据要素市场建设和参与者培育的政策支持力度略显不足，企业参与数据要素市场的意愿相对较低。比如，东部地区省份近年来先后出台《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》《上海市数据条例》《北京市数字经济促进条例》《深圳市数据商和数据流通交易第三方服务机构管理暂行办法》等政策方案，但中西部地区部分省份却尚未出台任何数据条例，难以为企业参与数据要素市场提供政策保障。其次，经济环境方面，众所周知，东部地区数字经济发达、财政实力雄厚、融资环境良好、人力资源充沛，能够保障数据要素市场快速健康发展，促使市场规模不断扩大，为数据商和第三方专业服务机构的培育提供了良好的土壤。而中西部地区在经济规模、融资环境、市场化程度、外资利用水平等方面均低于东部地区，即使政府有心培育数据商和第三方专业服务机构，也难以形成较大规模。最后，数字化环境方面。相较于中西部地区，东部地区在数字基础设施和数字化技术方面同样具有优势。一方面，东部地区在5G、人工智能、大数据中心等新型基础设施建设方面进度领先，而中西部地区新基建步伐相对较慢；另一方面，东部地区拥有较强的数字相关学科和人才优势，有力地推进了数字化技术的快速发展和不断突破，而中西部地区数字化技术水平相对较弱。
（二）相关产业类型少—技术和资金实力不足
对于相关产业类型少问题，主要表现在数据商和第三方专业服务机构存在类型少、业务范围小、服务场景少三个方面。首先，存在类型少。《全国数商产业发展报告（2022）》的数据显示，数据资产评估服务商的历年增长趋势最为明显，其次依序为数据咨询服务商、数据资源集成商、数据分析技术服务商以及数据合规评估服务商。而数据交付服务商、数据治理服务商由于行业进入门槛较高，数量相对较少，且近年来没有显著变化。其次，业务范围小。随着数字贸易的快速发展，跨境数据在支撑国际贸易活动、促进跨国科技活动等方面的作用越发凸显，亟须培育一批开展数据跨境流动业务的企业。不过，由于企业跨境数据流动面临着规则异、识别难、风险高三大挑战，难以实现安全与效益的平衡，导致我国大部分数据商和第三方专业服务机构仅服务于国内市场，能够满足数据国际化传输交易需求的企业相对较少。最后，服务场景少。随着数据要素市场供需对接向多行业扩展，智能制造、新能源、智慧城市等重点领域的数据需求逐渐显现，亟须培育一批能够贴合业务需求，实现数据供需有效对接的行业型数据商。然而，目前我国数据商和第三方专业服务机构的培育多依托国家级数据交易所或区域性数据交易所。行业性数据交易平台的缺失，使行业型数据商和第三方专业服务机构的发展受到一定阻碍，相关企业数量较少，无法促进数据要素与行业场景有效融通。
为什么相关产业类型少呢？根据“感知利益—准备状态—外部关系”分析框架，本文认为技术和资金实力不足是其深层原因。在存在类型少方面，数据的治理和交付需要大量资金投入建设基础设施，包括技术架构、系统构建、设备购买等。同时，数据的治理和交付需要掌握核心的技术，包括数据提取、转换、链接、脱敏、安全保护等技术，尤其是隐私计算、数据交付、联邦学习、多方安全计算等前沿安全技术具有较高门槛。因此，大多数企业碍于资金和技术实力不足，难以从事数据治理和数据交付工作，相关企业数量自然相对较少。同理，在业务范围小方面，从事数据跨境流动业务的企业不仅需要构建覆盖不同国家和地区的正常化数据架构，实现数据的可移植性，还需要掌握数据脱敏和加密技术，保障跨境数据传输和存储的安全性。此外，相关企业还需要完成建立跨境数据管理体系，搭建全球化的网络传输通道等工作，这无疑需要强大的技术和资金实力。在服务场景少方面，从事智能制造、节能降碳、绿色建造、新能源、智慧城市等前沿领域的企业，除了需要具备技术和资金实力，还需要极强的专业性，了解行业数据特点价值及相关领域技术。较高的行业门槛在一定程度上阻碍了行业型数据商和第三方专业服务机构的发展，导致相关企业数量较少。
（三）中小企业数量少—交易合规成本过高/数字化能力不足
中小企业是激发数据要素市场活力的源泉，也是促进数据要素市场繁荣发展的生力军。不过，现阶段我国数据交易所引入的数据商和第三方专业服务机构中，中小企业数量十分有限。以深圳数据交易所为例，其官网显示的合作数商包括中国联通、中国经济信息社、中国质量认证中心、安证合规集团、银联商务、顺丰科技、洞见科技、信联征信、深蓝空间、深城交、联易融、塔比星等多家企业，但中小企业在其中的占比相对较低。相较于深圳数据交易所、上海数据交易所、北京国际大数据交易所等大型数据交易所，其他数据交易所引入的数据商和第三方专业服务机构则更少，中小企业占比更低。
为什么中小企业数量少呢？根据“感知利益—准备状态—外部关系”分析框架，本文认为交易合规成本过高和数字化能力不足是其深层原因。首先，交易成本过高。虽然我国在数据立法方面已经出台了《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等基本法律法规，但是这些法律多聚焦于数据的规范利用和安全隐私保护，并未对数据商和第三方专业服务机构的市场准入、业务范围、行为规范、法律责任、争端解决等内容给出清晰的法律界定。比如，《中华人民共和国数据安全法》规定“从事数据交易中介服务的机构，应当要求数据提供方说明数据来源，审核交易双方的身份，并留存审核、交易记录”。但是，关于交易双方及中介机构的权利义务，《中华人民共和国数据安全法》并没有进一步阐明。因此，运行机制不清晰导致企业交易成本过高，降低企业进场服务意愿。其次，合规成本过高。过去，我国数据要素市场的监管涉及发改委、网信办、工信部、公安部、市场监管局等多个部门。由于各部门的监管职能不明晰，部门间的沟通交流不顺畅，导致数据要素市场难以形成有效监管合力，使企业的合规成本不断提高，降低了企业的参与意愿。虽然国家数据局的成立从顶层设计上解决了监管分散的问题，但是其成立时间尚短，能否真正发挥效用还有待验证。最后，数字化能力不足。企业数字化能力与进场门槛的错配也是场内中小企业数量少的一个重要原因。一方面，中小企业在数字化转型过程中，大多面临着缺资金、缺技术、缺人才的现实问题，不想转、不敢转、不能转的现象普遍存在。大部分企业暂无法满足数据交易所的进场要求。另一方面，数据商和第三方专业服务机构在数据交易所开展数据采集、数据加工、数据管理、数据评估等业务时，几乎每个业务流程都需要强大的算力支持。而中小企业囿于资金、技术、人才等原因，应用算力的程度普遍较低，算力的不足也让中小企业难以进场。
四、数据商和第三方专业服务机构培育的国际经验
针对数据商和第三方专业服务机构培育过程中的问题，美国、欧盟等都为我国提供了有益的参考。
（一）美国—数据经纪商
美国以“数据经纪商”（Data Brokers）培育为重点。美国倡导数据自由交易，数据交易经历了从市场集中交易向数据经纪交易转变的过程，而数据经纪交易已成为当前美国数据交易的主要方式。
在数据经纪商培育和监管方面，美国主要采取了如下措施：首先，在产权政策方面，美国注重数据自由流动，认为从法律上确权必然会造成数据垄断，不利于数字经济的发展。因此，美国回避数据产权问题，多次否决数据产权立法尝试，在数据使用权方面给予了数据经纪商极大自由，仅在传统隐私权框架下保护个人数据。然后，在培育政策方面，美国大力发展多元数据交易模式，拓展数据经纪商服务场景，鼓励其积极参与数据要素市场。当前，美国已经建成较为完善的数据流通交易体系，形成了C2B分销、B2B集中销售和B2B2C分销集销混合等多种交易模式并存的格局，以Acxiom、Corelogic、Datalogix、eBureau为代表的数据经纪商已形成较大规模。最后，在监管政策方面，自2014年起，美国政府先后出台数据经纪商问责和透明法案》《2014年数据透明度和信任法案》《2015年数据经纪商责任与透明度法案》、佛蒙特州数据经纪商监管立法、《2019年数据经纪商法案》等多项法案，重点解决了赋予个人数据知情权和决定权、提高数据经纪业的行业透明度、确保数据经纪业的交易安全性三大问题。
总体而言，美国对于数据经纪商的培育方式可归纳为“宽进严管，多元发展”。
（二）欧盟—数据中介服务供应商
欧盟以“数据中介服务供应商”培育为重点，简称“数据中介”。根据欧盟出台的《数据治理法》，数据中介是以帮助数据供给者和数据需求者建立信任关系和商业联系为目的，依法开展中立利他性质的数据服务的法定主体。欧盟重视数据共享，并通过培育专业化、中立化的数据中介服务提供者，推动数据在欧盟内部跨国家跨部门自由流动。当前，数据中介制度已成为欧盟数据治理体系的重要组成部分，在提升数据流通信任、促进数据自愿共享以及构建数据驱动型生态系统等方面发挥着重要作用。
在数据中介服务供应商培育和监管方面，欧盟主要采取了如下措施：首先，在产权政策方面，欧盟严格保护数据产权，自1995年起先后出台一系列法律战略条例，形成了完整的数据产权保护制度体系。其中，《通用数据保护条例》和《欧盟非个人数据自由流动条例》确立了“个人数据”和“非个人数据”的二元架构，自然人享有个人数据全生命周期的绝对控制权，而数据持有者和数据处理者享有非个人数据的“数据生产权”。不过，欧盟的数据确权尝试并不成功，严格的产权保护制度使企业的数据使用受到极大限制，在一定程度上阻碍了数据中介服务供应商的发展。其次，在培育政策方面，欧盟积极打造“共同数据空间”（IDS），营造安全可信的流通环境，鼓励多元数据中介服务供应商共同研发和建设IDS。当前，欧盟建设的IDS是全球第一个国家级单一数据流通平台，其独创的IDS数据连接器和机构产品双重认证机制，构建了一个安全可信的数据流通环境，实现了不同领域数据空间的互联互通，解决了数据中介服务供应商参与数据要素市场的后顾之忧。最后，在监管政策方面，当前欧盟形成了“一总四分”的数据治理体系，“一总”指《欧洲数据战略》，“四分”指《数据治理法案》《数据法案》《数字市场法案》《数字服务法案》四项法案。其中，《数据治理法案》对数据中介服务供应商的法律地位、权利义务、合规监管等进行了明确规定。考虑到数据中介服务市场还不够成熟，当前欧盟最终采用的是具有相称性的中强度监管模式。该模式不仅具有强制性制度的优势，也降低了市场参与者的监管负担。
总体而言，欧盟对于数据中介服务供应商的培育方式可归纳为“严进中管，统一平台”。
五、数据商和第三方专业服务机构培育的建议
针对数据商和第三方专业服务机构培育过程中的问题，未来可考虑从以下几个方面进行尝试。
（一）积极营造良好外部环境，加快中西部地区产业布局
在政策环境方面，中西部地区应加大数据要素市场建设和参与者培育的政策支持力度，降低市场进入壁垒，提高企业的参与意愿。在经济环境方面，中西部地区要加快完善的财税金融体系，实施更加灵活的税收、金融和投融资政策，为企业提供资金和融资支持。在数字化环境方面，我国应牢牢抓住“建设全国统一大市场”这条主线，以数据要素推进全国统一大市场建设，推动区域协调发展。一方面，要依托东部地区良好的数据要素市场发展基础优势，充分发挥其示范、突破、带动作用，鼓励其先行先试，探索数据商和第三方专业服务机构培育新路径，为中西部地区提供更多可复制可推广的经验。另一方面，要立足中西部地区低成本优势，以“东数西算”工程为契机，加大对新型基础设施建设的支持力度，夯实数据要素市场发展基础。同时，鼓励中西部地区结合本地资源禀赋条件，以需求为导向培育具有本地特色的数据商和第三方专业服务机构。
（二）提升企业技术资金实力，补齐重点产业发展短板
首先，对于数据交付服务商、数据治理服务商等相关产业发展缓慢的问题，一方面要完善技术研发财政资金投入机制，设立专项技术创新基金，通过贴息、奖励等方式鼓励企业加大技术研发投入，助推企业技术实力提升。另一方面要加快构建多层次的科技金融支持体系，创新科技金融产品和服务，拓宽知识产权质押贷款、科技保险、创业投资基金等创新融资渠道，提升企业技术研发资金获取能力。其次，对于从事数据跨境流动业务的企业相对较少的问题，一方面要鼓励具有数字技术优势的企业开展数据跨境业务，并给予一定优惠政策，另一方面要深化产学研用合作，加快突破跨境数据流动的核心技术问题。最后，对于行业型数据商和第三方专业服务机构数量较少的问题，要匹配多层次数据交易场所建设规划，有序完善相关产业生态。行业型数据商和第三方专业服务机构培育的前提是建设高效合规的行业性数据交易平台。政府应加快推进行业性数据交易平台的建设，鼓励具有专业背景的企业参与数据要素市场。
（三）健全数据要素市场规则，降低企业交易合规成本
针对中小企业数量少的问题，我们可借鉴传统要素市场的成熟经验，通过健全法律法规来保障数据要素市场健康运行，降低企业交易合规成本。具体而言，要从法律层面规范以下事项：第一，数据商和第三方专业服务机构的运行机制。我国可参考《证券法》中关于证券公司和证券服务机构的规定，对数据商和第三方专业服务机构的市场准入、业务范围、行为规范、法律责任、争端解决等内容给出清晰的法律界定，降低企业进场服务的交易成本。第二，数据商和第三方专业服务机构的监督管理。随着国家数据局的成立，我国数据要素市场建设正式进入专业化、具体化的推进阶段。我国应尽快从法律上明确国家数据局作为数据要素市场直接监管机构的最高地位，充分发挥国家数据局在统筹推进数据基础制度建设的重要作用，对国家数据局的监管职责、履职手段、行为规范等进行清晰界定。同时，我国应以国家数据局为主导，探索建立政府监管、平台监管、行业自律三位一体的多主体、跨部门的联合监管机制，有效降低数据商和第三方专业服务机构的合规成本和不确定预期，进而解决监管职能不清、数据分散治理的问题，降低企业进场服务的合规成本。
（四）提升企业数字化能力，推动中小企业进场服务
针对中小企业场内服务数量少的问题，一方面，提高中小企业的数字化发展水平。当前，工信部已印发《中小企业数字化转型指南》，为相关部门推进中小企业数字化转型工作提供了指引。在资金支持上，地方政府要发挥专项资金的引导作用，优先支持“链主”企业和“链星”中小企业发展。同时，要充分发挥金融科技的赋能作用，拓宽中小企业转型融资渠道。在配套服务上，地方政府要加快完善中小企业数字化转型公共服务体系，加强中小企业数字化转型公共服务平台建设，提升政策宣传、诊断评估、资源对接、人才培训等公共服务能力。另一方面，提高中小企业应用算力水平。地方政府应抢抓“东数西算”战略机遇，加大算力基础设施建设力度，确保本地区具有充足的算力供给。同时，地方政府应充分整合本地区算力资源，给予中小企业一定的算力资源补贴或优惠政策，进而拓宽中小企业参与算力应用的范围，提高中小企业应用算力水平。
本文原载于《社会科学辑本文原载于《社会科学辑刊》2023年第6期，第165-172页。刊》2023年第6期，第165-172页。［作者简介］黄卓，北京大学国家发展研究院长聘副教授、发树学者。
张晓冬，应用经济学博士，北京大学长沙计算与数字经济研究院数字经济与科技创新智库助理研究员。
访问学者申请
EMAIL
北京大学
ENGLISH
