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李力行：城市化与保障农民权益绝非两难
发布日期：2010-12-17 10:37 来源：北京大学国家发展研究院
政府应该朝着“有所退出、有所进入”的方向努力，逐渐退出非公益用地的征收，改以市场机制配置土地；同时主动承担农地确权的责任，进入提供基本公共服务的角色。
2010年下半年里，河南、安徽、黑龙江等地的暴力拆迁事件频频见诸报端。在对这些事件的描述中，几乎都跟推进城市化相联系。
在网络搜索引擎上输入“征地拆迁”和“城市化”的关键字，很容易查看到许多地方政府为推进城市化所进行的宣传，其中有不少类似“做好征地拆迁工作是推进城市化进程的前提条件”的口号。这就难怪公众把城市化同违背民众意愿甚至是暴力联系起来。
此外，撤并村庄、农民集中居住以腾出建设用地和建设用地指标的运动，也在各地轰轰烈烈的进行，其间出现了不少带有强制性质的负面案例。11月初，有媒体报道了山东、河北、安徽等地为将农民的宅基地复垦，用增加的耕地换取城镇建设用地指标，导致大量农民“被上楼”的案例。这些案例暴露出，“城乡建设用地增减挂钩”政策被利用、曲解，成为以地生财的新途径的问题，在操作中存在违背农民意愿，强拆民居，拿走宅基地。撤村腾地的原因，也是为了节省出建设用地用于城市化。城市化同损害农民利益再一次联系起来。
基于此，舆论似乎在形成这样一个观点：推进城市化就离不开从农民那里拿地，与之伴随的，则是强制和剥夺。这无疑引起了公众对城市化过快推进的担忧，也使政策制定者产生忧虑。中农办主任陈锡文就多次提到，城镇化过程中要防止不顾农民意愿强制流转和集中土地，防止以各种名义把更多的农村土地征收为国有，成为谋取土地财政的捷径。
然而，加快城镇化不但是中国“十二五”规划的核心战略，也是经济增长、人口和资源流动的自发结果。人口的集中、产业的集聚、城镇的扩张，可以带来就业的增加、收入的提高，以及整体福利的改善。于是，上面提到的诸多负面事件凸显出两难抉择：要么牺牲一部分农民的利益换取高速的城市化，要么牺牲城市化的进度换取公民权益的保障。江西宜黄拆迁自焚事件之后，当地官员更是提出了这样的看法“从某种程度上说，没有强拆就没有中国的城市化。”
城市化与权益保障非对立
事实上，城市化与保障农民权益绝非两难。之所以出现上述两难困境，就在于中国在缺乏农村产权清晰界定的基础上，死守着征地制度，将发展经济的地方政府与追求财产收益的农民放到了对立面上。
要想破解城市化与权益保障的两难，需要做两件事，一是进行自联产承包责任制改革之后的新一轮农村产权制度改革，将以“清晰的使用权和经营权”为重点的农村产权制度，适时发展为以“有保障的转让权”为重点的，更加完备的产权制度；二是彻底改革征地制度，放弃政府对建设用地的垄断，建立市场配置土地资源的机制。先来说农村产权制度改革。农村是中国改革的发源地，在上世纪80年代初，农村产权改革的核心，是把人民公社运动中所剥夺的农民对土地的所有权，部分还给农民，主要是其中的经营使用权。正是这次产权改革，提高了农民的积极性，解放了农村生产力。然而，这次产权改革是很不彻底的，农民获得土地使用权的同时，并没有获得土地转让权。
土地承担了为农民提供基本生存保障的功能，而农民则被户籍制度束缚在了土地之上，有保障而无法获得高收入。反观城市的产权改革，尽管起步晚，但是却更为彻底。以1987年开始的城市国有土地批租制，以及1998年的房改为契机，城市房地产市场迅速成长，在改变居民住房条件的同时，也为城市化提供了土地和资金的保障。同时，上世纪90年代以股市建立为标志的资本市场改革，则繁荣了资本要素的融通。这样一来，大部分城市居民都能够分享到城市房地产和资本市场繁荣带来的财政增值。
事实证明，清晰的转让权不仅促使资源进行更高效率的流转，也能使产权所有者更有保障的分享到财富的增长。而农村的土地和房屋，则一直被严格限制交易。农民有权无偿申请和永久使用宅基地，但是不允许卖给城镇居民。而农村“一户一宅”的规定，实际上使得唯一有权使用宅基地的本集体经济组织内成员，也丧失了购买他人宅基地的权利。等到人口流动限制逐渐放松，农民可以进城打工、获取工资性收入之后，城乡收入差距却并没有缩小。2003年以来，尽管工资差异占城乡人均收入差异的百分比以年均3%的速度下降，但城乡人均收入之比却以年均13%的速度在扩大。不能通过市场交易获得财产性收益，但是却可以无偿占有，这也造成农村宅基地面积急剧扩张，至2006年底，已达到人均223平方米，超过城镇人均住房建筑面积接近八倍，造成大量土地资源的浪费。
事实上，产权是综合了多种权利的复合体，使用、收益、转让这三种权利赋予权利主体处置财产的自由度依次增强，潜在的经济效益也增强。目前的政策仅允许农户在不改变土地用途的前提下，通过转包、出租、互换等方式流转，以获取有限收益。但是，一旦涉及土地用途变化，即土地由农用转为非农用时，却仍然还停留在计划经济时代形成的国家征地制度框架之内。从这一点看，中国农地转用权利并没有完全赋予农民，农民并不享有农地转为非农用途的合法转让权。
由于转让权的缺失，农民无法分享城市化带来的土地增值收益，必然与坐享土地收益的地方政府产生利益冲突，这也正是造成城市化剥夺农民权益难题的症结所在。因此，要彻底解决问题，光靠产权界定是不够的，还需要彻底的改革征地制度。
让农民分享土地增值收益
在现有制度框架之下，征地是扩大城市土地利用的惟一合法路径。国家把农民集体所有的土地征为国有，用于兴建基础设施，或由政府公开出让，用于城市工商业和住宅建设。政府通过出让土地，筹措城市建设的资金。
农村和农民承担了土地被国家征用的义务，虽可获得按土地原用途计算的一次性补偿，却不能平等分享城市化带来的更高土地增值收益。这样的制度安排，不可避免地引起收入分配方面的矛盾。随着城市化加速、征地范围扩大，征地补偿与城市地价之间的落差越来越大，矛盾和摩擦也日益严重。一种常见的观点是，解决对征地拆迁冲突的根本办法在于提高补偿标准。然而，如果不改变政府对包括非公益用途在内的城市土地供应的垄断，仅仅在拆迁补偿高低上做讨论，并不能真正解决“如何让农民分享城市化及土地升值所带来的溢价收益”的问题。对于财权与事权不对等的地方政府而言，并没有能力能真正“合理”的提高征地拆迁的补偿标准。例如，江西宜黄的官员在拆迁自焚事件之后提到“搞城市建设需要进行大量的拆迁，如果迁就被拆迁户的利益诉求，大幅度提高拆迁补偿标准，政府肯定吃不消。”于是，在财产法基础薄弱，而行政力量却很强大的现实下，侵权事件实难避免。
事实上，想促进城市建设发展的地方政府没有错，想在高涨的房价地价中分得应有利益的农民也没有错，只是征地制度让这两者处在了对立面上。化解征地冲突，一方面当然要尽快明确公共利益的具体范围，一旦征地，必须经由公开的程序制定合理的补偿标准；另一方面，政府不该因为非公益用途而征地，以行政力量去强行干预本该由市场交易来完成的土地资源配置。
还有种观点认为，政府垄断一级土地市场是“中国模式”成功的关键，因为依附于征地制度的“土地财政”是城市建设的资金源泉。
事实上，不经征地，照样可以发展城市化、工业化。
北京 “温都水城”所在的昌平区郑各庄村，以本村农民组成的集体经济组织为主体，发展了多样化的工业和服务业体系，在集体土地上建起了一个“农民城。”因为没有征地，土地所有权仍然是农民集体所有，城市化带来的收益让所有村民都住进了楼房，并且每年可以得到土地分红。
四川双流县的蛟龙工业港，当地农村与外来企业家合作，在四平方公里的土地上发展出供了十几万人就业的新型工业园区，不靠政府就自行建设了基础设施。在园区建设的拆迁过程中，农民成为与用地企业对等的谈判主体，获得的补偿也比邻近地区的补偿更高。更重要的是，当地农民保持了土地的所有权，也就保持了分享进一步城市化、工业化的收益。
实际上，在这些案例中，政府不用费力对农民进行征地和“强拆”，只是在坚持监督的前提下放松管制，给予这些地方的创新力量多一点空间，探索以市场机制配置土地资源的新路。
事实证明，在征地制度之外，是可以发展出一条城市土地利用新路的。确权+财产权转让+市场
城市化的迅速推进，不但创造了大量就业、保证了较高的经济增长速度，还为提高城乡居民的财产性收入带来了契机。以确权为基础，建立在财产权利之上的市场机制，应该成为土地资源配置的主要方式。只有当“有保障的转让权”成为农村产权制度的重点时，农民才能成为土地流转的主体；而当用市场方式来配置土地资源的时候，农民就可以与用地方平等谈判，分享城市化带来的土地增值收益，避免征地拆迁引发的社会矛盾。
而在为获得建设用地指标所进行的村庄拆并的案例中，如果在确权的基础上以农民为主体实施土地整治，腾出的土地指标并不以行政命令的方式进行分配，而是像成都、重庆的“地票”一样，以市场机制进行配置，那么土地指标换取的资金就可以全额投入到农村。更进一步，如果土地指标的最终利用并不依赖于征地，那么用地方就可以直接参加到指标的交易中，成为与农民集体对等的市场主体，就不会出现农民“被上楼”的情况。
当然，以上提到的确权和征地改革并不简单，而是复杂的系统工程，涉及如何从“土地财政”转向财产税体制的地方财税体系改革，也涉及到村庄民主和公共治理模式的建立。
尽管改革不易，但政府应该朝着“有所退出、有所进入”的方向努力，逐渐退出非公益用地的征收，改以市场机制配置土地；同时主动承担农地确权的责任，进入提供基本公共服务的角色。如此，则可以顺利破解城市化与保障农民权益的两难。同时，还可以寄望于通过城市化带来的土地增值收益缩小城乡收入差距。
本文见《财经》年刊2011：预测与战略，作者为北京大学国家发展研究院助教授
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发布日期：2010-12-17 10:37 来源：北京大学国家发展研究院
政府应该朝着“有所退出、有所进入”的方向努力，逐渐退出非公益用地的征收，改以市场机制配置土地；同时主动承担农地确权的责任，进入提供基本公共服务的角色。
2010年下半年里，河南、安徽、黑龙江等地的暴力拆迁事件频频见诸报端。在对这些事件的描述中，几乎都跟推进城市化相联系。
在网络搜索引擎上输入“征地拆迁”和“城市化”的关键字，很容易查看到许多地方政府为推进城市化所进行的宣传，其中有不少类似“做好征地拆迁工作是推进城市化进程的前提条件”的口号。这就难怪公众把城市化同违背民众意愿甚至是暴力联系起来。
此外，撤并村庄、农民集中居住以腾出建设用地和建设用地指标的运动，也在各地轰轰烈烈的进行，其间出现了不少带有强制性质的负面案例。11月初，有媒体报道了山东、河北、安徽等地为将农民的宅基地复垦，用增加的耕地换取城镇建设用地指标，导致大量农民“被上楼”的案例。这些案例暴露出，“城乡建设用地增减挂钩”政策被利用、曲解，成为以地生财的新途径的问题，在操作中存在违背农民意愿，强拆民居，拿走宅基地。撤村腾地的原因，也是为了节省出建设用地用于城市化。城市化同损害农民利益再一次联系起来。
基于此，舆论似乎在形成这样一个观点：推进城市化就离不开从农民那里拿地，与之伴随的，则是强制和剥夺。这无疑引起了公众对城市化过快推进的担忧，也使政策制定者产生忧虑。中农办主任陈锡文就多次提到，城镇化过程中要防止不顾农民意愿强制流转和集中土地，防止以各种名义把更多的农村土地征收为国有，成为谋取土地财政的捷径。
然而，加快城镇化不但是中国“十二五”规划的核心战略，也是经济增长、人口和资源流动的自发结果。人口的集中、产业的集聚、城镇的扩张，可以带来就业的增加、收入的提高，以及整体福利的改善。于是，上面提到的诸多负面事件凸显出两难抉择：要么牺牲一部分农民的利益换取高速的城市化，要么牺牲城市化的进度换取公民权益的保障。江西宜黄拆迁自焚事件之后，当地官员更是提出了这样的看法“从某种程度上说，没有强拆就没有中国的城市化。”
城市化与权益保障非对立
事实上，城市化与保障农民权益绝非两难。之所以出现上述两难困境，就在于中国在缺乏农村产权清晰界定的基础上，死守着征地制度，将发展经济的地方政府与追求财产收益的农民放到了对立面上。
要想破解城市化与权益保障的两难，需要做两件事，一是进行自联产承包责任制改革之后的新一轮农村产权制度改革，将以“清晰的使用权和经营权”为重点的农村产权制度，适时发展为以“有保障的转让权”为重点的，更加完备的产权制度；二是彻底改革征地制度，放弃政府对建设用地的垄断，建立市场配置土地资源的机制。先来说农村产权制度改革。农村是中国改革的发源地，在上世纪80年代初，农村产权改革的核心，是把人民公社运动中所剥夺的农民对土地的所有权，部分还给农民，主要是其中的经营使用权。正是这次产权改革，提高了农民的积极性，解放了农村生产力。然而，这次产权改革是很不彻底的，农民获得土地使用权的同时，并没有获得土地转让权。
土地承担了为农民提供基本生存保障的功能，而农民则被户籍制度束缚在了土地之上，有保障而无法获得高收入。反观城市的产权改革，尽管起步晚，但是却更为彻底。以1987年开始的城市国有土地批租制，以及1998年的房改为契机，城市房地产市场迅速成长，在改变居民住房条件的同时，也为城市化提供了土地和资金的保障。同时，上世纪90年代以股市建立为标志的资本市场改革，则繁荣了资本要素的融通。这样一来，大部分城市居民都能够分享到城市房地产和资本市场繁荣带来的财政增值。
事实证明，清晰的转让权不仅促使资源进行更高效率的流转，也能使产权所有者更有保障的分享到财富的增长。而农村的土地和房屋，则一直被严格限制交易。农民有权无偿申请和永久使用宅基地，但是不允许卖给城镇居民。而农村“一户一宅”的规定，实际上使得唯一有权使用宅基地的本集体经济组织内成员，也丧失了购买他人宅基地的权利。等到人口流动限制逐渐放松，农民可以进城打工、获取工资性收入之后，城乡收入差距却并没有缩小。2003年以来，尽管工资差异占城乡人均收入差异的百分比以年均3%的速度下降，但城乡人均收入之比却以年均13%的速度在扩大。不能通过市场交易获得财产性收益，但是却可以无偿占有，这也造成农村宅基地面积急剧扩张，至2006年底，已达到人均223平方米，超过城镇人均住房建筑面积接近八倍，造成大量土地资源的浪费。
事实上，产权是综合了多种权利的复合体，使用、收益、转让这三种权利赋予权利主体处置财产的自由度依次增强，潜在的经济效益也增强。目前的政策仅允许农户在不改变土地用途的前提下，通过转包、出租、互换等方式流转，以获取有限收益。但是，一旦涉及土地用途变化，即土地由农用转为非农用时，却仍然还停留在计划经济时代形成的国家征地制度框架之内。从这一点看，中国农地转用权利并没有完全赋予农民，农民并不享有农地转为非农用途的合法转让权。
由于转让权的缺失，农民无法分享城市化带来的土地增值收益，必然与坐享土地收益的地方政府产生利益冲突，这也正是造成城市化剥夺农民权益难题的症结所在。因此，要彻底解决问题，光靠产权界定是不够的，还需要彻底的改革征地制度。
让农民分享土地增值收益
在现有制度框架之下，征地是扩大城市土地利用的惟一合法路径。国家把农民集体所有的土地征为国有，用于兴建基础设施，或由政府公开出让，用于城市工商业和住宅建设。政府通过出让土地，筹措城市建设的资金。
农村和农民承担了土地被国家征用的义务，虽可获得按土地原用途计算的一次性补偿，却不能平等分享城市化带来的更高土地增值收益。这样的制度安排，不可避免地引起收入分配方面的矛盾。随着城市化加速、征地范围扩大，征地补偿与城市地价之间的落差越来越大，矛盾和摩擦也日益严重。一种常见的观点是，解决对征地拆迁冲突的根本办法在于提高补偿标准。然而，如果不改变政府对包括非公益用途在内的城市土地供应的垄断，仅仅在拆迁补偿高低上做讨论，并不能真正解决“如何让农民分享城市化及土地升值所带来的溢价收益”的问题。对于财权与事权不对等的地方政府而言，并没有能力能真正“合理”的提高征地拆迁的补偿标准。例如，江西宜黄的官员在拆迁自焚事件之后提到“搞城市建设需要进行大量的拆迁，如果迁就被拆迁户的利益诉求，大幅度提高拆迁补偿标准，政府肯定吃不消。”于是，在财产法基础薄弱，而行政力量却很强大的现实下，侵权事件实难避免。
事实上，想促进城市建设发展的地方政府没有错，想在高涨的房价地价中分得应有利益的农民也没有错，只是征地制度让这两者处在了对立面上。化解征地冲突，一方面当然要尽快明确公共利益的具体范围，一旦征地，必须经由公开的程序制定合理的补偿标准；另一方面，政府不该因为非公益用途而征地，以行政力量去强行干预本该由市场交易来完成的土地资源配置。
还有种观点认为，政府垄断一级土地市场是“中国模式”成功的关键，因为依附于征地制度的“土地财政”是城市建设的资金源泉。
事实上，不经征地，照样可以发展城市化、工业化。
北京 “温都水城”所在的昌平区郑各庄村，以本村农民组成的集体经济组织为主体，发展了多样化的工业和服务业体系，在集体土地上建起了一个“农民城。”因为没有征地，土地所有权仍然是农民集体所有，城市化带来的收益让所有村民都住进了楼房，并且每年可以得到土地分红。
四川双流县的蛟龙工业港，当地农村与外来企业家合作，在四平方公里的土地上发展出供了十几万人就业的新型工业园区，不靠政府就自行建设了基础设施。在园区建设的拆迁过程中，农民成为与用地企业对等的谈判主体，获得的补偿也比邻近地区的补偿更高。更重要的是，当地农民保持了土地的所有权，也就保持了分享进一步城市化、工业化的收益。
实际上，在这些案例中，政府不用费力对农民进行征地和“强拆”，只是在坚持监督的前提下放松管制，给予这些地方的创新力量多一点空间，探索以市场机制配置土地资源的新路。
事实证明，在征地制度之外，是可以发展出一条城市土地利用新路的。确权+财产权转让+市场
城市化的迅速推进，不但创造了大量就业、保证了较高的经济增长速度，还为提高城乡居民的财产性收入带来了契机。以确权为基础，建立在财产权利之上的市场机制，应该成为土地资源配置的主要方式。只有当“有保障的转让权”成为农村产权制度的重点时，农民才能成为土地流转的主体；而当用市场方式来配置土地资源的时候，农民就可以与用地方平等谈判，分享城市化带来的土地增值收益，避免征地拆迁引发的社会矛盾。
而在为获得建设用地指标所进行的村庄拆并的案例中，如果在确权的基础上以农民为主体实施土地整治，腾出的土地指标并不以行政命令的方式进行分配，而是像成都、重庆的“地票”一样，以市场机制进行配置，那么土地指标换取的资金就可以全额投入到农村。更进一步，如果土地指标的最终利用并不依赖于征地，那么用地方就可以直接参加到指标的交易中，成为与农民集体对等的市场主体，就不会出现农民“被上楼”的情况。
当然，以上提到的确权和征地改革并不简单，而是复杂的系统工程，涉及如何从“土地财政”转向财产税体制的地方财税体系改革，也涉及到村庄民主和公共治理模式的建立。
尽管改革不易，但政府应该朝着“有所退出、有所进入”的方向努力，逐渐退出非公益用地的征收，改以市场机制配置土地；同时主动承担农地确权的责任，进入提供基本公共服务的角色。如此，则可以顺利破解城市化与保障农民权益的两难。同时，还可以寄望于通过城市化带来的土地增值收益缩小城乡收入差距。
本文见《财经》年刊2011：预测与战略，作者为北京大学国家发展研究院助教授
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