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黄益平、王敏、傅秋子、张皓星：以市场化、产业化和数字化策略重构中国的农村金融
发布日期：2018-06-26 10:19 来源：北京大学国家发展研究院
本文节选自黄益平、王敏、傅秋子、张皓星在《国际经济评论》2018年第3期发表的题为《以市场化、产业化和数字化策略重构中国的农村金融》的文章。文章指出，如何做好农村金融服务是一个世界性的难题，在中国，诸如准入限制、借贷利率约束和治理结构扭曲等政策性因素加剧了中国农村金融的供求矛盾。虽然中国政府采取了诸多改革农村金融的举措，然而妨碍其发展的根本性障碍尚未被扫除。据此，文章提出分层市场的服务思路和五条具体的政策建议，未来应按市场化、产业化、数字化的策略和发展方向重构中国的农村金融体系。
农村金融服务难是一个世界性的问题，因为农村居民缺乏抵押物资产、农民个人征信信息缺失、农业生产经营风险大以及居住地分散，他们生产、生活的金融服务需求往往不能得到很好的满足。但除了获客成本高和风险控制难这个带有普遍性的困难，中国农村金融服务还存在准入限制严、无法真正按市场定价和微观治理结构扭曲等政策性的障碍。因此，中国农村金融服务的供求矛盾，比不少其他发展中国家更为严重。中国科学院2016年发布的《“三农”互联网金融蓝皮书》利用基础数据和简单模型估计了2014年农村金融的缺口，发现农村只有27%的农户能从正规渠道获得信贷服务，而40%以上有金融需求的农户难以获得贷款，总体信贷缺口超过3万亿元。我国政府自2003年开始逐步通过差异化货币信贷政策、涉农金融机构改革、涉农金融产品和服务创新、金融扶贫、普惠金融和完善农村金融基础设施六方面的改革举措对农村金融问题进行攻坚克难：
（1）通过差异化货币信贷政策，对主要涉农机构执行优惠的存款准备金率，并适度下调支农、支小再贷款利率，开展信贷资产质押再贷款、金融扶贫再贷款。截至2016年末，全国支农、支小再贷款余额分别为2089亿元、537亿元，向国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行提供抵押补充贷款20526亿元。
（2）通过农村金融机构改革，促进商业银行和政策性银行发展农村业务。例如，农业银行“‘三农’金融事业部”改革试点已推广到全国，中国邮政储蓄银行成立“‘三农’金融事业部”开展改革试点。国家开发银行深化改革方案获国务院批复，明确了开发性金融机构的功能定位。中国农业发展银行改革完成注资。农村信用社、村镇银行、小贷公司等新型农村金融组织的改革不断深化。
（3）通过涉农金融产品和服务创新，拓展涉农担保品范围，有序推进“两权”抵押贷款试点和信贷、担保、证券、期货、保险等领域之间的协同创新。截至2016年末，232个农地抵押贷款试点县贷款余额140亿元。59个农房抵押贷款试点县贷款余额126亿元。金融机构针对农业适度规模经营、水利、新型城镇化、绿色生态等重点领域探索开发大型农机具、预期收益权、林权等抵押贷款业务和供应链融资服务。保险机构开发推出几百个地方特色优势农产品保险产品，已有31个省（市）启动或制订了价格保险试点方案，试点品种达到50多个。
（4）扶贫再贷款执行比支农再贷款更为优惠的利率。截至2016年末，全国扶贫再贷款余额1127亿元。国家开发银行和中国农业发展银行相继设立“扶贫金融事业部”。截至2016年末，全国精准扶贫贷款余额24878亿元，同比增长49%。
（5）鼓励传统金融机构和新兴互联网金融服务商积极利用互联网等现代科技手段进行普惠金融服务，提升数字技术使用水平。网上支付、移动支付使用率快速增长，助农取款服务点行政村覆盖率已超过90%，银行网点密度等基础金融服务指标已达到国际中上游水平。
（6）通过全国农业信贷担保体系、农村信用和支付体系建设夯实农村金融基础设施建设。截至2016年末，全国累计为1.72亿农户建立信用档案，已有近9248万农户获得银行贷款，贷款余额2.7万亿元。
多年来，不断累积的改革措施取得了不少成效。自2007年创立涉农贷款统计口径以来，所有金融机构涉农贷款余额增长累计达到361.7%，九年间平均年增速达18.8%；涉农贷款余额已经从2007年末的6.1万亿元增加到了2016年末的28.2万亿元，占各项贷款比重从22%提高到了26.5%。在总资产规模上，2016年5月起农村金融机构的总资产规模己超过城商行，仅次于大型商业银行和股份制银行，还是2016年4月起总资产同比增速最快的银行类金融机构。
但农村金融服务覆盖面低、融资成本高和资金利用效率差等矛盾并没有被彻底扭转，这主要是因为很多政策举措只是起到小修小补的作用，有一些旨在增加农村金融服务的行政性手段实际是违背市场规律的。因此，我国农村金融服务的根本性困难依然存在：无法真正做到市场定价以及缺乏有效的风控手段。比如，政府既要求金融机构增加对涉农企业的贷款，又要求降低融资成本。这样的行政性政策显然会引发新的扭曲与风险，甚至会降低农村金融服务的有效供给。比如，政府积极推动“两权”抵押贷款试点，这看起来有突破性的意义，可以解决农民缺乏抵押品的问题。殊不知，在处置这类抵押资产的法律确立、市场形成以前，银行收回的抵押资产依然无法处置，这样的试点的实际价值很小。再比如，政府提出要支持数字技术服务农村普惠金融，但既不向新型的金融机构开放央行的征信数据，也不积极地推动信用文化的建设，数字技术的潜力很难发挥出来。
我国农村金融的下一步应该怎么走？相关领域的专家和官员已提出不少观点，其中主要包括构建多层次、覆盖面更广、长期可持续的农村金融服务体系，重视非正规金融的特定优势，因地制宜，对不同地区和不同农户提供更有针对性的金融服务；坚持商业可持续和适度竞争的原则，促进农村金融的利率市场化改革，健全市场退出机制；改善农村金融机构的治理结构，对于农村信用社的改革，保持县（市）农信社法人地位稳定，强化省联社的服务职能；以及建立分层、竞争、有序的农村金融监管体制，推动农村金融改革往自上而下和自下而上相结合的方向发展。可惜的是，这些切中要害的见解尚未被整体性地转化为具体的农村金融实践。
本文在对全国各地为数众多的传统与新型农村金融进行实地调研的基础上, 结合其他专家提出的许多真知灼见,重新系统地思考、分析中国农村金融面临的挑战,最后提出了一个重构中国农村金融的建议方案,这个方案包括市场化、产业化和数字化三个策略、一个分层市场解决的思路和五条具体的政策建议。
我国农村金融的发展困局
我国农村居民和涉农企业贷款难主要体现在两个方面：农户的贷款需求没有被充分满足，甚至有些根本没被金融服务覆盖；随着农业产业化的逐步升级，资金问题也成为制约农村企业发展壮大的关键阻碍。
（一）农村金融服务天然困难
金融交易的根本矛盾在于信息不对称，具体的困难体现在获客与风控的难度大、成本高。一方面，我国农户生产规模普遍较小，农业经营的市场风险和自然灾害风险都较高。再加上涉农主体可抵押资产少和缺乏完善、长期的财务信息等信息不对称问题导致银行难以对涉农主体进行信用评估，进一步加剧信贷风险。另一方面，农村地区网点少、地区面积大、农户单笔贷款金额低，每位信贷员负责的贷款笔数较多，在尽职调查、监督贷款用途和催收等方面的力度十分有限，造成了农村金融服务的规模不经济。
（二）不当管制加剧农村金融发展困局
虽然我国政府为促进农村金融发展出台了大量的政策措施，但是这些改革措施尚未触及竞争性市场和市场化的利率价格这两个配置金融资源的最核心手段。
（1）金融市场准入的严格管制。长期以来，我国金融机构的成立和市场准入以牌照管理的形式受到政府部门的严格管控。农村金融市场也不例外。其直接的后果是，农村金融机构数量少、竞争不充分，农信社、农商行在当地一家独大。虽然近年来农村金融领域开展了一系列改革，村镇银行、资金互助社和小额贷款公司等新型农村金融机构获得了发展，但机构数量还极其有限，而且吸储等银行服务功能还受到高度管制，无法在农村金融市场跟农信社形成有效竞争的局面；民营银行的设立在逐步放开，但由于“一行一点”的监管规定，民营银行不能另设分支机构，也因无法扩展规模而被限制了发展。
（2）对存贷款利率的严格管制。尽管目前银行存贷款利率已经放开，但农信社、农商行等农村金融机构的贷款利率并不能完全自主浮动。根据调研了解，只要农信社、农商行制定较高的贷款利率，便会受到来自于省联社的关注以及监管层的窗口指导。目前国内小额贷款利率低于国际平均水平，国内小额贷款机构中，银行类机构利率又显著低于其他机构。难以浮动的信贷价格使得涉农贷款利率无法完全覆盖其风险和成本。
（3）农村金融机构的公司治理缺陷。自2003年改革以来，虽然农信社历史包袱得到有效化解，资本状况有一定程度改善，服务“三农”的能力有所增强，但是农信社相对发展仍然较慢，不良率居高不下，近年来还长期高达2.6%，明显高于一般商业银行和城商行等。而由于农信社历史遗留的治理结构缺陷，管理体制难以理顺：一是农村信用社资金向上集中，有效激励约束机制缺失导致创新不足，涉农信贷服务仍然薄弱，在“三农”市场上的覆盖深度和广度没有根本改观；二是微观层面产权不清和管理体制上省联社行政干预并存且互相适应。农信社产权改革不彻底，法人治理失效，内部控制薄弱，内部人控制倾向明显；在省级政府承担风险处置责任的背景下，省联社以控制风险之名，施行政管理之实，对农信社人事任命、业务经营形成全面干预。
（4）政策性金融扶贫的乱象。农村政策性金融是为配合政府实现发展农村经济的政策目标，在农村特定领域内从事的直接或间接进行的政策性融资活动。目前各地在农村金融领域以补贴形式为主所采取的政策性金融和普惠金融相融合的方式造成了地方金融机构目标多元化：既要满足政府的一系列政策性扶贫要求，又要做为经营主体追求利润。两个难以调和的目标极容易扭曲政策效果：既容易使得农村金融机构利用政府提供的优惠补贴资金服务农村非贫困群体，也容易使得金融机构出现道德风险的倾向，以自己承担扶贫任务作为经营业绩差、讨要政府补贴的理由。由于政策性金融和普惠金融在实际政策中混为一谈，政府的扶贫措施难以精准落实到贫困农户上，往往是有社会关系、有经济实力的农户、涉农企业获得了政府补贴，致使政策效果反向而行。
农村金融的新方向
最近农业产业化和金融数字化的兴起为解决高风险和高成本这两个导致农村金融“贷款难、贷款贵”的根本性困难提供了潜在的解决思路。一方面,龙头企业掌握其产业链上合作农户的生产、订单和个人信用信息,金融机构利用龙头企业这个抓手能有效地解决农户信息不对称的问题,并进而为大幅度降低农村信贷风险提供可能。另一方面,数字金融平台通过各种场景将大量农村客户牢牢地黏在平台上,大数据分析则可以直接分析潜在客户的信用,这些为普惠金融提供了技术基础。
（一）农业产业化
农业产业化使得农村经营主体由农户转变为养殖大户和农业企业，其经营管理能力、风险抵抗能力相比农户获得极大的提高，企业运作的规范化又能部分解决企业与银行间的信息不对称问题。依托于企业上下游供应链的整合，银行能够更加清晰地了解到核心企业周围的小微企业、农户的生产经营状况，为风控提供了评估基础。通过基于龙头企业的供应链金融，原本农村小散户信息缺乏、没有抵押品等问题就可以通过企业这样的“信息中介”而得到解决。
（二）金融数字化
随着金融科技、农村业务模式的不断发展，除了传统线下利用熟人软信息的普惠金融模式以外，又出现了利用供应链进行数据化放贷、融资租赁和数字普惠技术等新型农村金融的解决办法。它们各有优势且互为补充。农村金融产业链共分为两大基础设施，三方主体：两大基础设施分别是以支付结算体系、征信体系和监管体系为代表的基础设施；三方主体则为资金供给方、资金需求方和居中的金融中介商。随着第三方支付的兴起和大数据风控技术的发展，基础设施的完善使得传统金融机构以外的新型金融中介得以参与并改善农村金融供给不足的问题。目前，活跃在农村金融领域的新型金融中介机构主要有以农业龙头企业为代表的农业产业平台（如正邦、正大、温氏等）、以蚂蚁金服、京东金融为代表的电商平台以及P2P类的涉农互联网金融平台。
（三）分层次的解决方案
农村金融领域的需求是多层次的。按照客户群体分，大体可以分为三层：第一层是资金需求量较大、信用资质较好的农业大户群体，这类群体主要通过传统金融机构以及供应链金融获得金融服务；第二层则是资质较为普通、有生产性融资需求的普通农户或小微农村企业，这部分农户在获取传统金融机构贷款时由于资质原因额度可能会有所不足；最后一层是普通分散的个体农户，他们主要会在生活中产生一些消费性金融需求，这些需求额度较小、频率较高，但传统金融机构因成本收益不对等而对此重视程度不高。
（1）对于第一层的农业大户群体，农业产业化的趋势将导致更深入的行业整合，从而更有力地解决信息不对称问题，为降低信贷风险提供了可能。拥有产业信息优势的农业企业，结合互联网技术，可以使得贷款流程效率提升。蚂蚁金服和龙头农业企业的合作就是典型的案例。另一种可能的尝试是在特定的细分领域下发挥农业产业化的优势，例如宜信看准了随着规模化生产而兴起的大型农机租赁生意，将一个专业的领域用数字技术的风控模型识别清楚了，就可能通过大规模地推广而获取收益。
（2）对于第二层的中小微企业和农户，虽然长期以来由于风险太大、信息不足等原因，传统金融机构覆盖率有限，但目前由于技术水平的推进，加上未来利率灵活性的进一步提升，此类最难获得贷款的群体将有希望获得金融服务的覆盖。例如蚂蚁金服联合中和农信就做出了有益的探索。另一方面，技术革新推进了在不同场景下的服务方式创新，京东金融通过把小型合作社的养鸡过程进行全方位数据化，可以在一定程度上估测农户的未来收益，使之成为获取贷款的信用凭据，更好地服务了这类相对弱势的群体。
（3）对于第三类群体，他们的消费性需求小而分散，正好与数字金融的网络型、快捷性、去中心化的特征相匹配。目前蚂蚁金服等企业已经通过支付宝的普及积累了大量的个体数据，再经过初步的风控模型即可为普通个人授信。虽然这样纯线上授信的方式额度有限，一般为满足农民的临时性、消费性需求，但也正因为其数额小的特点，并不容易形成广泛的坏账；进一步地，通过贷款人在平台上的续贷行为和延申消费行为，可以更精准地为用户画像，未来还会有更广阔的发展空间。
政策建议
本文提出解决的当前我国农村金融问题的方案包括三个方面，一是产业化、数字化和市场化三个策略，二是实行分层提供农村金融服务的思路，三是五条具体的政策建议。产业化、数字化和市场化为重构我国的农村金融提供了一个历史性的机遇，应该也是解决我国农村金融根本困难的有效途径，真正做到市场定价，同时降低风控的难度。如果能够抓住这个契机，我国的农村金融不仅可以很快改变面貌，而且有可能走到其它发展中国家的前面。但在展开讨论之前，首先需要明确一下，本文所讨论的是市场化的农村金融服务，不是政策性金融，要以“商业可持续”为前提条件。按照金融逻辑，并不是所有农村居民的金融服务需求都应该得到满足的，除非他们能够承担市场化的融资成本。当然，在现实中总会有一部分困难的农村居民需要资金用于生产或消费，满足这类需求是政府、政策性金融机构甚至慈善机构的责任，不是商业性金融机构的责任。
市场化的关键是让市场机制在农村金融资源的配置与定价中发挥决定性的作用。过去我国的农村金融做得不够好，主要还是因为农村金融市场化滞后，集中反映在利率不够灵活、回报难以覆盖风险。一些旨在支持“三农”金融服务、实则反市场的行政干预，经常是治标不治本，甚至制造更多的扭曲。如果能真正实现由市场决定农村资金的定价与配置，农村金融服务很快就会发生大的改观。
产业化可以极大地缓解农村生产规模小、风险大、信息少这些问题的约束。生产规模的扩大会降低信用评估的难度与成本，而依托龙头企业的供应链金融则可以把金融服务的范围扩大到在产业链上与龙头企业合作的农户，直接利用产品和信息的流动帮助做风控，走出在传统农业中金融服务难做的困境。
数字化主要是指在农村金融服务中利用移动终端和大数据分析支持金融决策。这样，传统农业与农户原有的一些特点不再是农村金融服务不可逾越的障碍，只要农民“触网”，金融机构不仅可以低成本地触达这些潜在的客户，还可以利用社交媒体或者网络购物等数据分析其信用状况。我国的数字金融已经走在了世界的前列，同样，数字化的农村金融一样有可能走到全世界的前面去。
分层提供农村金融服务的思路主要是充分考虑不同农户和涉农企业的特点，不同的金融机构或者业务发挥各自的优势，因地制宜地提供全方位的服务。如果将农村客户分成顶层产业化客户、中间小规模农户、底层个体农民，新的解决思路应该是在两端突破，顶层主要靠传统与新型金融机构的供应链金融，底层主要由数字金融提供服务，而服务小规模农户需要依赖很多的软信息，这是本地化的传统金融机构的长项。当然，金融机构如何在这个分层思路中确定自己的定位，并非政府的责任。但市场化策略应该要由政府来推动，包括从利率市场化、开放平等的准入和理顺农村金融机构的治理结构等。政府也可以积极采取措施，支持金融部门落实产业化和数字化策略。比如，农业产业化需要土地的流转和人口的流动，再比如金融数字化需要网络、数据和必要的信用环境。
最后，本文提出五条具体的政策建议：
第一，尽快实现市场化利率，取消对农村存贷款利率的变相限制，增加农村金融服务的有效供给。政府部门应该理解，“融资难”和“融资贵”是两个不同的问题，目前对于农村经济来说，解决“贷款难”比解决“贷款贵”更加重要。真正做到市场定价，有利于增加农村金融服务的有效供给，也有助于金融机构更好地控制自身的风险。只要没有出现人为的市场操纵，并且利率没有超过高利贷的界限，监管部门不要轻易干预资金定价。农村的借贷成本相对较高，很正常，因为风险也高。监管部门尤其不应再违背市场规律，“好心办坏事”，行政性地要求金融机构增加对涉农企业的贷款但同时降低借贷成本。
第二，建立金融市场平等准入的原则，构建度层次的农村金融体系，鼓励新型金融机构服务农村金融市场，增加竞争。目前农信社和农商行在农村一家独大，对改善农村金融服务十分不利。允许新型农村金融机构特别是民营银行、小贷公司和数字金融机构进入市场，公平竞争，既有利于增加农村金融服务的供给，也会提高竞争压力，改善服务质量，同时遏制融资成本的上升。
第三，遵循“谁出资、谁决策、谁负责”的原则理顺农村信用社的公司治理机制。在县（市）农信社和农商行确立了独立的法人地位之后，农信社的省联社已经成为一个十分尴尬的存在。最近各地也出现了一些转型尝试，有的直接做实对县（市）农信社的持股，以股东的身份参与管理；有的转型为市场化的服务机构，提供诸如资金管理、人员培训和技术平台开发等各种服务；还有的则化身为农信社的监管机构。本文认为省联社主要应该向市场化服务机构的方向转型，弥补个别农信社在经营能力方面的不足。关键是要坚持市场化的原则，不能行政摊派。
第四，积极支持数字技术的软硬件设施建设，为数字金融的健康发展创造良好的外部环境。发展数字金融是机构的事情，但政府可以提供重要的助力，比如提高通信信号的覆盖面和智能手机的普及率。更为重要的是帮助建设一个良好的数据与信用环境，大数据分析是数字金融的生命线，但政府应该规范市场行为，在保护个人隐私和运用大数据分析之间划一道界线。政府部门也可以开放诸如税收和电费等的信息，特别是把数字金融纳入征信体系。
第五，重构中央和地方双层的农村金融监管框架，统一标准、分散实施，同时建立有效的风险防范和处置机制。建议明确双层的农村金融监管框架，农村金融机构通常数量大、规模小、业务区域集中，因此可以把监管政策的实施责任交给地方的金融监管局。但监管政策标准的制定和统筹一定要放在中央，这主要是因为金融业特别是数字金融业迁移比较容易、金融风险传导比较快，应尽量避免监管套利行为。监管部门还应该设立一个日常的风险监测与分析机制，及时调整宏观、微观审慎监管政策，预防金融风险的累积与蔓延。同时考虑建立一个统一的、市场化的风险处置机制。现在由各省政府承担农信社风险处置责任的做法不可持续，应该考虑将这类机构纳入全国的存款保险制度。同时强化市场纪律，资不抵债的金融机构就要及时退出。
原文转自《国际经济评论》（2018年第3期）
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黄益平、王敏、傅秋子、张皓星：以市场化、产业化和数字化策略重构中国的农村金融
发布日期：2018-06-26 10:19 来源：北京大学国家发展研究院
本文节选自黄益平、王敏、傅秋子、张皓星在《国际经济评论》2018年第3期发表的题为《以市场化、产业化和数字化策略重构中国的农村金融》的文章。文章指出，如何做好农村金融服务是一个世界性的难题，在中国，诸如准入限制、借贷利率约束和治理结构扭曲等政策性因素加剧了中国农村金融的供求矛盾。虽然中国政府采取了诸多改革农村金融的举措，然而妨碍其发展的根本性障碍尚未被扫除。据此，文章提出分层市场的服务思路和五条具体的政策建议，未来应按市场化、产业化、数字化的策略和发展方向重构中国的农村金融体系。
农村金融服务难是一个世界性的问题，因为农村居民缺乏抵押物资产、农民个人征信信息缺失、农业生产经营风险大以及居住地分散，他们生产、生活的金融服务需求往往不能得到很好的满足。但除了获客成本高和风险控制难这个带有普遍性的困难，中国农村金融服务还存在准入限制严、无法真正按市场定价和微观治理结构扭曲等政策性的障碍。因此，中国农村金融服务的供求矛盾，比不少其他发展中国家更为严重。中国科学院2016年发布的《“三农”互联网金融蓝皮书》利用基础数据和简单模型估计了2014年农村金融的缺口，发现农村只有27%的农户能从正规渠道获得信贷服务，而40%以上有金融需求的农户难以获得贷款，总体信贷缺口超过3万亿元。我国政府自2003年开始逐步通过差异化货币信贷政策、涉农金融机构改革、涉农金融产品和服务创新、金融扶贫、普惠金融和完善农村金融基础设施六方面的改革举措对农村金融问题进行攻坚克难：
（1）通过差异化货币信贷政策，对主要涉农机构执行优惠的存款准备金率，并适度下调支农、支小再贷款利率，开展信贷资产质押再贷款、金融扶贫再贷款。截至2016年末，全国支农、支小再贷款余额分别为2089亿元、537亿元，向国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行提供抵押补充贷款20526亿元。
（2）通过农村金融机构改革，促进商业银行和政策性银行发展农村业务。例如，农业银行“‘三农’金融事业部”改革试点已推广到全国，中国邮政储蓄银行成立“‘三农’金融事业部”开展改革试点。国家开发银行深化改革方案获国务院批复，明确了开发性金融机构的功能定位。中国农业发展银行改革完成注资。农村信用社、村镇银行、小贷公司等新型农村金融组织的改革不断深化。
（3）通过涉农金融产品和服务创新，拓展涉农担保品范围，有序推进“两权”抵押贷款试点和信贷、担保、证券、期货、保险等领域之间的协同创新。截至2016年末，232个农地抵押贷款试点县贷款余额140亿元。59个农房抵押贷款试点县贷款余额126亿元。金融机构针对农业适度规模经营、水利、新型城镇化、绿色生态等重点领域探索开发大型农机具、预期收益权、林权等抵押贷款业务和供应链融资服务。保险机构开发推出几百个地方特色优势农产品保险产品，已有31个省（市）启动或制订了价格保险试点方案，试点品种达到50多个。
（4）扶贫再贷款执行比支农再贷款更为优惠的利率。截至2016年末，全国扶贫再贷款余额1127亿元。国家开发银行和中国农业发展银行相继设立“扶贫金融事业部”。截至2016年末，全国精准扶贫贷款余额24878亿元，同比增长49%。
（5）鼓励传统金融机构和新兴互联网金融服务商积极利用互联网等现代科技手段进行普惠金融服务，提升数字技术使用水平。网上支付、移动支付使用率快速增长，助农取款服务点行政村覆盖率已超过90%，银行网点密度等基础金融服务指标已达到国际中上游水平。
（6）通过全国农业信贷担保体系、农村信用和支付体系建设夯实农村金融基础设施建设。截至2016年末，全国累计为1.72亿农户建立信用档案，已有近9248万农户获得银行贷款，贷款余额2.7万亿元。
多年来，不断累积的改革措施取得了不少成效。自2007年创立涉农贷款统计口径以来，所有金融机构涉农贷款余额增长累计达到361.7%，九年间平均年增速达18.8%；涉农贷款余额已经从2007年末的6.1万亿元增加到了2016年末的28.2万亿元，占各项贷款比重从22%提高到了26.5%。在总资产规模上，2016年5月起农村金融机构的总资产规模己超过城商行，仅次于大型商业银行和股份制银行，还是2016年4月起总资产同比增速最快的银行类金融机构。
但农村金融服务覆盖面低、融资成本高和资金利用效率差等矛盾并没有被彻底扭转，这主要是因为很多政策举措只是起到小修小补的作用，有一些旨在增加农村金融服务的行政性手段实际是违背市场规律的。因此，我国农村金融服务的根本性困难依然存在：无法真正做到市场定价以及缺乏有效的风控手段。比如，政府既要求金融机构增加对涉农企业的贷款，又要求降低融资成本。这样的行政性政策显然会引发新的扭曲与风险，甚至会降低农村金融服务的有效供给。比如，政府积极推动“两权”抵押贷款试点，这看起来有突破性的意义，可以解决农民缺乏抵押品的问题。殊不知，在处置这类抵押资产的法律确立、市场形成以前，银行收回的抵押资产依然无法处置，这样的试点的实际价值很小。再比如，政府提出要支持数字技术服务农村普惠金融，但既不向新型的金融机构开放央行的征信数据，也不积极地推动信用文化的建设，数字技术的潜力很难发挥出来。
我国农村金融的下一步应该怎么走？相关领域的专家和官员已提出不少观点，其中主要包括构建多层次、覆盖面更广、长期可持续的农村金融服务体系，重视非正规金融的特定优势，因地制宜，对不同地区和不同农户提供更有针对性的金融服务；坚持商业可持续和适度竞争的原则，促进农村金融的利率市场化改革，健全市场退出机制；改善农村金融机构的治理结构，对于农村信用社的改革，保持县（市）农信社法人地位稳定，强化省联社的服务职能；以及建立分层、竞争、有序的农村金融监管体制，推动农村金融改革往自上而下和自下而上相结合的方向发展。可惜的是，这些切中要害的见解尚未被整体性地转化为具体的农村金融实践。
本文在对全国各地为数众多的传统与新型农村金融进行实地调研的基础上, 结合其他专家提出的许多真知灼见,重新系统地思考、分析中国农村金融面临的挑战,最后提出了一个重构中国农村金融的建议方案,这个方案包括市场化、产业化和数字化三个策略、一个分层市场解决的思路和五条具体的政策建议。
我国农村金融的发展困局
我国农村居民和涉农企业贷款难主要体现在两个方面：农户的贷款需求没有被充分满足，甚至有些根本没被金融服务覆盖；随着农业产业化的逐步升级，资金问题也成为制约农村企业发展壮大的关键阻碍。
（一）农村金融服务天然困难
金融交易的根本矛盾在于信息不对称，具体的困难体现在获客与风控的难度大、成本高。一方面，我国农户生产规模普遍较小，农业经营的市场风险和自然灾害风险都较高。再加上涉农主体可抵押资产少和缺乏完善、长期的财务信息等信息不对称问题导致银行难以对涉农主体进行信用评估，进一步加剧信贷风险。另一方面，农村地区网点少、地区面积大、农户单笔贷款金额低，每位信贷员负责的贷款笔数较多，在尽职调查、监督贷款用途和催收等方面的力度十分有限，造成了农村金融服务的规模不经济。
（二）不当管制加剧农村金融发展困局
虽然我国政府为促进农村金融发展出台了大量的政策措施，但是这些改革措施尚未触及竞争性市场和市场化的利率价格这两个配置金融资源的最核心手段。
（1）金融市场准入的严格管制。长期以来，我国金融机构的成立和市场准入以牌照管理的形式受到政府部门的严格管控。农村金融市场也不例外。其直接的后果是，农村金融机构数量少、竞争不充分，农信社、农商行在当地一家独大。虽然近年来农村金融领域开展了一系列改革，村镇银行、资金互助社和小额贷款公司等新型农村金融机构获得了发展，但机构数量还极其有限，而且吸储等银行服务功能还受到高度管制，无法在农村金融市场跟农信社形成有效竞争的局面；民营银行的设立在逐步放开，但由于“一行一点”的监管规定，民营银行不能另设分支机构，也因无法扩展规模而被限制了发展。
（2）对存贷款利率的严格管制。尽管目前银行存贷款利率已经放开，但农信社、农商行等农村金融机构的贷款利率并不能完全自主浮动。根据调研了解，只要农信社、农商行制定较高的贷款利率，便会受到来自于省联社的关注以及监管层的窗口指导。目前国内小额贷款利率低于国际平均水平，国内小额贷款机构中，银行类机构利率又显著低于其他机构。难以浮动的信贷价格使得涉农贷款利率无法完全覆盖其风险和成本。
（3）农村金融机构的公司治理缺陷。自2003年改革以来，虽然农信社历史包袱得到有效化解，资本状况有一定程度改善，服务“三农”的能力有所增强，但是农信社相对发展仍然较慢，不良率居高不下，近年来还长期高达2.6%，明显高于一般商业银行和城商行等。而由于农信社历史遗留的治理结构缺陷，管理体制难以理顺：一是农村信用社资金向上集中，有效激励约束机制缺失导致创新不足，涉农信贷服务仍然薄弱，在“三农”市场上的覆盖深度和广度没有根本改观；二是微观层面产权不清和管理体制上省联社行政干预并存且互相适应。农信社产权改革不彻底，法人治理失效，内部控制薄弱，内部人控制倾向明显；在省级政府承担风险处置责任的背景下，省联社以控制风险之名，施行政管理之实，对农信社人事任命、业务经营形成全面干预。
（4）政策性金融扶贫的乱象。农村政策性金融是为配合政府实现发展农村经济的政策目标，在农村特定领域内从事的直接或间接进行的政策性融资活动。目前各地在农村金融领域以补贴形式为主所采取的政策性金融和普惠金融相融合的方式造成了地方金融机构目标多元化：既要满足政府的一系列政策性扶贫要求，又要做为经营主体追求利润。两个难以调和的目标极容易扭曲政策效果：既容易使得农村金融机构利用政府提供的优惠补贴资金服务农村非贫困群体，也容易使得金融机构出现道德风险的倾向，以自己承担扶贫任务作为经营业绩差、讨要政府补贴的理由。由于政策性金融和普惠金融在实际政策中混为一谈，政府的扶贫措施难以精准落实到贫困农户上，往往是有社会关系、有经济实力的农户、涉农企业获得了政府补贴，致使政策效果反向而行。
农村金融的新方向
最近农业产业化和金融数字化的兴起为解决高风险和高成本这两个导致农村金融“贷款难、贷款贵”的根本性困难提供了潜在的解决思路。一方面,龙头企业掌握其产业链上合作农户的生产、订单和个人信用信息,金融机构利用龙头企业这个抓手能有效地解决农户信息不对称的问题,并进而为大幅度降低农村信贷风险提供可能。另一方面,数字金融平台通过各种场景将大量农村客户牢牢地黏在平台上,大数据分析则可以直接分析潜在客户的信用,这些为普惠金融提供了技术基础。
（一）农业产业化
农业产业化使得农村经营主体由农户转变为养殖大户和农业企业，其经营管理能力、风险抵抗能力相比农户获得极大的提高，企业运作的规范化又能部分解决企业与银行间的信息不对称问题。依托于企业上下游供应链的整合，银行能够更加清晰地了解到核心企业周围的小微企业、农户的生产经营状况，为风控提供了评估基础。通过基于龙头企业的供应链金融，原本农村小散户信息缺乏、没有抵押品等问题就可以通过企业这样的“信息中介”而得到解决。
（二）金融数字化
随着金融科技、农村业务模式的不断发展，除了传统线下利用熟人软信息的普惠金融模式以外，又出现了利用供应链进行数据化放贷、融资租赁和数字普惠技术等新型农村金融的解决办法。它们各有优势且互为补充。农村金融产业链共分为两大基础设施，三方主体：两大基础设施分别是以支付结算体系、征信体系和监管体系为代表的基础设施；三方主体则为资金供给方、资金需求方和居中的金融中介商。随着第三方支付的兴起和大数据风控技术的发展，基础设施的完善使得传统金融机构以外的新型金融中介得以参与并改善农村金融供给不足的问题。目前，活跃在农村金融领域的新型金融中介机构主要有以农业龙头企业为代表的农业产业平台（如正邦、正大、温氏等）、以蚂蚁金服、京东金融为代表的电商平台以及P2P类的涉农互联网金融平台。
（三）分层次的解决方案
农村金融领域的需求是多层次的。按照客户群体分，大体可以分为三层：第一层是资金需求量较大、信用资质较好的农业大户群体，这类群体主要通过传统金融机构以及供应链金融获得金融服务；第二层则是资质较为普通、有生产性融资需求的普通农户或小微农村企业，这部分农户在获取传统金融机构贷款时由于资质原因额度可能会有所不足；最后一层是普通分散的个体农户，他们主要会在生活中产生一些消费性金融需求，这些需求额度较小、频率较高，但传统金融机构因成本收益不对等而对此重视程度不高。
（1）对于第一层的农业大户群体，农业产业化的趋势将导致更深入的行业整合，从而更有力地解决信息不对称问题，为降低信贷风险提供了可能。拥有产业信息优势的农业企业，结合互联网技术，可以使得贷款流程效率提升。蚂蚁金服和龙头农业企业的合作就是典型的案例。另一种可能的尝试是在特定的细分领域下发挥农业产业化的优势，例如宜信看准了随着规模化生产而兴起的大型农机租赁生意，将一个专业的领域用数字技术的风控模型识别清楚了，就可能通过大规模地推广而获取收益。
（2）对于第二层的中小微企业和农户，虽然长期以来由于风险太大、信息不足等原因，传统金融机构覆盖率有限，但目前由于技术水平的推进，加上未来利率灵活性的进一步提升，此类最难获得贷款的群体将有希望获得金融服务的覆盖。例如蚂蚁金服联合中和农信就做出了有益的探索。另一方面，技术革新推进了在不同场景下的服务方式创新，京东金融通过把小型合作社的养鸡过程进行全方位数据化，可以在一定程度上估测农户的未来收益，使之成为获取贷款的信用凭据，更好地服务了这类相对弱势的群体。
（3）对于第三类群体，他们的消费性需求小而分散，正好与数字金融的网络型、快捷性、去中心化的特征相匹配。目前蚂蚁金服等企业已经通过支付宝的普及积累了大量的个体数据，再经过初步的风控模型即可为普通个人授信。虽然这样纯线上授信的方式额度有限，一般为满足农民的临时性、消费性需求，但也正因为其数额小的特点，并不容易形成广泛的坏账；进一步地，通过贷款人在平台上的续贷行为和延申消费行为，可以更精准地为用户画像，未来还会有更广阔的发展空间。
政策建议
本文提出解决的当前我国农村金融问题的方案包括三个方面，一是产业化、数字化和市场化三个策略，二是实行分层提供农村金融服务的思路，三是五条具体的政策建议。产业化、数字化和市场化为重构我国的农村金融提供了一个历史性的机遇，应该也是解决我国农村金融根本困难的有效途径，真正做到市场定价，同时降低风控的难度。如果能够抓住这个契机，我国的农村金融不仅可以很快改变面貌，而且有可能走到其它发展中国家的前面。但在展开讨论之前，首先需要明确一下，本文所讨论的是市场化的农村金融服务，不是政策性金融，要以“商业可持续”为前提条件。按照金融逻辑，并不是所有农村居民的金融服务需求都应该得到满足的，除非他们能够承担市场化的融资成本。当然，在现实中总会有一部分困难的农村居民需要资金用于生产或消费，满足这类需求是政府、政策性金融机构甚至慈善机构的责任，不是商业性金融机构的责任。
市场化的关键是让市场机制在农村金融资源的配置与定价中发挥决定性的作用。过去我国的农村金融做得不够好，主要还是因为农村金融市场化滞后，集中反映在利率不够灵活、回报难以覆盖风险。一些旨在支持“三农”金融服务、实则反市场的行政干预，经常是治标不治本，甚至制造更多的扭曲。如果能真正实现由市场决定农村资金的定价与配置，农村金融服务很快就会发生大的改观。
产业化可以极大地缓解农村生产规模小、风险大、信息少这些问题的约束。生产规模的扩大会降低信用评估的难度与成本，而依托龙头企业的供应链金融则可以把金融服务的范围扩大到在产业链上与龙头企业合作的农户，直接利用产品和信息的流动帮助做风控，走出在传统农业中金融服务难做的困境。
数字化主要是指在农村金融服务中利用移动终端和大数据分析支持金融决策。这样，传统农业与农户原有的一些特点不再是农村金融服务不可逾越的障碍，只要农民“触网”，金融机构不仅可以低成本地触达这些潜在的客户，还可以利用社交媒体或者网络购物等数据分析其信用状况。我国的数字金融已经走在了世界的前列，同样，数字化的农村金融一样有可能走到全世界的前面去。
分层提供农村金融服务的思路主要是充分考虑不同农户和涉农企业的特点，不同的金融机构或者业务发挥各自的优势，因地制宜地提供全方位的服务。如果将农村客户分成顶层产业化客户、中间小规模农户、底层个体农民，新的解决思路应该是在两端突破，顶层主要靠传统与新型金融机构的供应链金融，底层主要由数字金融提供服务，而服务小规模农户需要依赖很多的软信息，这是本地化的传统金融机构的长项。当然，金融机构如何在这个分层思路中确定自己的定位，并非政府的责任。但市场化策略应该要由政府来推动，包括从利率市场化、开放平等的准入和理顺农村金融机构的治理结构等。政府也可以积极采取措施，支持金融部门落实产业化和数字化策略。比如，农业产业化需要土地的流转和人口的流动，再比如金融数字化需要网络、数据和必要的信用环境。
最后，本文提出五条具体的政策建议：
第一，尽快实现市场化利率，取消对农村存贷款利率的变相限制，增加农村金融服务的有效供给。政府部门应该理解，“融资难”和“融资贵”是两个不同的问题，目前对于农村经济来说，解决“贷款难”比解决“贷款贵”更加重要。真正做到市场定价，有利于增加农村金融服务的有效供给，也有助于金融机构更好地控制自身的风险。只要没有出现人为的市场操纵，并且利率没有超过高利贷的界限，监管部门不要轻易干预资金定价。农村的借贷成本相对较高，很正常，因为风险也高。监管部门尤其不应再违背市场规律，“好心办坏事”，行政性地要求金融机构增加对涉农企业的贷款但同时降低借贷成本。
第二，建立金融市场平等准入的原则，构建度层次的农村金融体系，鼓励新型金融机构服务农村金融市场，增加竞争。目前农信社和农商行在农村一家独大，对改善农村金融服务十分不利。允许新型农村金融机构特别是民营银行、小贷公司和数字金融机构进入市场，公平竞争，既有利于增加农村金融服务的供给，也会提高竞争压力，改善服务质量，同时遏制融资成本的上升。
第三，遵循“谁出资、谁决策、谁负责”的原则理顺农村信用社的公司治理机制。在县（市）农信社和农商行确立了独立的法人地位之后，农信社的省联社已经成为一个十分尴尬的存在。最近各地也出现了一些转型尝试，有的直接做实对县（市）农信社的持股，以股东的身份参与管理；有的转型为市场化的服务机构，提供诸如资金管理、人员培训和技术平台开发等各种服务；还有的则化身为农信社的监管机构。本文认为省联社主要应该向市场化服务机构的方向转型，弥补个别农信社在经营能力方面的不足。关键是要坚持市场化的原则，不能行政摊派。
第四，积极支持数字技术的软硬件设施建设，为数字金融的健康发展创造良好的外部环境。发展数字金融是机构的事情，但政府可以提供重要的助力，比如提高通信信号的覆盖面和智能手机的普及率。更为重要的是帮助建设一个良好的数据与信用环境，大数据分析是数字金融的生命线，但政府应该规范市场行为，在保护个人隐私和运用大数据分析之间划一道界线。政府部门也可以开放诸如税收和电费等的信息，特别是把数字金融纳入征信体系。
第五，重构中央和地方双层的农村金融监管框架，统一标准、分散实施，同时建立有效的风险防范和处置机制。建议明确双层的农村金融监管框架，农村金融机构通常数量大、规模小、业务区域集中，因此可以把监管政策的实施责任交给地方的金融监管局。但监管政策标准的制定和统筹一定要放在中央，这主要是因为金融业特别是数字金融业迁移比较容易、金融风险传导比较快，应尽量避免监管套利行为。监管部门还应该设立一个日常的风险监测与分析机制，及时调整宏观、微观审慎监管政策，预防金融风险的累积与蔓延。同时考虑建立一个统一的、市场化的风险处置机制。现在由各省政府承担农信社风险处置责任的做法不可持续，应该考虑将这类机构纳入全国的存款保险制度。同时强化市场纪律，资不抵债的金融机构就要及时退出。
原文转自《国际经济评论》（2018年第3期）
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