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2009年第53期（总第814期）《成都土地制度改革报告》发布会简报七
发布日期：2009-07-10 02:44 来源：北京大学国家发展研究院
2009年6月24日，北京大学国家发展研究院举行《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础——成都土地制度改革实践调查报告》发布会。周其仁教授主持会议，综合课题组成员汇报了调查报告主要内容，并邀请多位专家评论。我们分七期简略报道发布会概况。本期简报报道北京天则经济研究所学术委员会主席张曙光、中国土地学会副理事长黄小虎、国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英、卢锋教授的点评以及周其仁教授对参会人员提出部分问题的回答。
张曙光：
今天这个报告是由在基层调查的同学来做的，我认为这是一个很好的方法。现在的经济学研究，内容往往比较苍白，缺乏对中国经济社会现实了解。培养出来学生只懂得书本上东西，只懂得搞几个模型，几个公式，我觉得是误人子弟。对北大国家发展研究院这种带学生方法，我举双手赞成。这样做不仅能在北大建立良好风气，而且对改变中国的教育和学风也会有积极意义。
第二点，谭力同学“从合理到合法”的发言中揭示了一个很重要事情：按过去的经验，改革都是先取得地方上的合法性，再取得全国的合法性。其仁教授1994年那篇分析中国农村改革论文就讲到了这个过程，今天成都的例子也证明了这个问题。回顾起来，整个改革过程就是这么一个过程，从突破法规限制到通过上下互动总结提炼变成合法规范，但是在这个过程中间，不同的制度也起了不同的作用：旧制度起的是稳定作用，新制度起到创造收益和推动改革的作用。
但是今天我想说的是，当初包产到户改革之所以能从地方上的合法到全国的合法，恐怕和当时形势、状况都非常相关。当初我们是日子过不下去，逼着不得不改，因为不改的话连吃饭问题都解决不了。现在的困难和当初是不一样的，这一点我们必须要有充分的认识。特别是像土地这样的问题，里面的利益关系太多太复杂。例如赋予集体土地直接入市合法性的地方政府是现在土地方面最大的收益者，但是这个最大利益者可能又会成为阻碍改革行动合法化，这和当初改革时的情况是完全不同的。当初和现在状况还有一个很大不同：当初主导改革的地方政府层级比较高，围绕联产承包责任制进行争论的是各个省高级领导；而现在地方政府层级相对较低，如果只在乡镇、地方这个级别处理这个事情，我觉得是很难的。
我们面对的现实，一是城市建设需要用地，二是农村的宅基地粗放利用。城乡统筹是一个解决建设用地需要的路子。但是如果城乡统筹是政府主导，问题是相当大的。因为政府在这里涉及两个利益：一是要扩大城市的建设用地，二是要给城市建设来融资。城乡统筹的一个基本原则应该是：即使城市把土地拿去用了，收益还是应该返还给农民。前面关于成都实践几个例子就坚持了这个原则。但是问题也还是存在。用三道堰的例子来说，政府由于层级比较低，所以对土地的需求不大，只需要资金来进行镇的改造。但是如果政府的层级不是在镇一级，而是市一级，那么改造不光需要资金，还需要土地。比如天津开发区，有300个镇需要改造，其中的华明镇就把农民集中起来，让土地国有化，也拿走了土地收益。因此，不同层级上的问题是很不一样的。我认为这也是现在这个报告的局限性。华明镇的另外一个问题是宅基地换房这个交易结构是不对称的：政府强势，农民分散。我最近看到一个材料，根据华明镇民意测验，当时有99%的人都赞成（宅基地换房）；可是现在200多个村，有1000多人委托农权事务所提起诉讼，结果法院就是不予受理。所以现在即使是民意测验也靠不住。
另一个问题是，现在城市化是“半拉子城市化”。虽然今年城市化率达到45.7%，但实际上也许连40%都不到。因为暂时进了城的农民并没有真正变成城市一员，他们的思想观念、消费习惯都是农村的，一旦出现现在的经济困难，大部分农民都会回乡。如果不解决这个问题，在农村建房然后空置的问题恐怕难以解决。只有让农民完全进了城，他才不会在农村再去盖房。
最后是关于“小产权房”的问题。最近由于深圳相关文件的披露，“小产权房”又出现了一轮热建和热销。从新闻报道里可以看到，政府实际上是在进一步约束这个事情。从“小产权房”状况来看，事实是谁都不愿意放弃这块利益。报告中提供的案例里与其它案例里所揭示出的道理是一样的：因为农民是这个产权的实际实施人，政府限制不住农民争取利益的行为。但是我们怎么推进这个转变？举个启发性的例子：以前，城市状况远比农村还落后，因为房子是公有的，地也是公有的，搞了三十年，到1978年城市人均居住面积才6.8平方米。但是1998年城市里“房改房”之后，我们看到这个问题解决了，城市也随之繁荣了，到2005年，城市里人均已经拥有了20多平方米的居住面积。
黄小虎：
第一，同以往有关研究相比，《成都土地制度改革实践调查报告》特殊之处在于，它借助于成都试验区的独特平台，将散见于全国各地的土地问题聚焦到一个对象统一研究，反映了近些年来中国土地制度改革的进程，从而为我们进一步系统思考土地问题提供了线索。成都试验区所反映的土地问题也是全国需要面对的问题，清楚地认识并总结成都市在土地制度改革试验中所面临的困难与挑战，可以为我们下一步解决全国性的土地问题积累可靠的知识及经验。
第二，成都经验主要意义在于对农村土地要素资源的“放活”。1978年改革开放以后，城乡之间权利不对等的现象越来越明显。随着城市化进程加快，越来越多的农民从农村进入城市务工。当农民看到城市和农村的巨大差距是因为很多城里人可以做的事情自己却不能做时，心里就会失衡。这种失衡，通过各种方式表达给社会和政府，反过来又成为推动城乡关系改革的源动力。中央意识到这个问题后，提出对农村“多予、少取、放活”方针。比如，取消农业税、增发粮食直补，就是国家在“少取”方面做出的尝试。为缓解最近这次金融危机，国家新增4万亿贷款中有1万亿投向了农村基础设施也表明国家在“多予”方面的努力。但治本还是要依靠“放活”农村各种资产—尤其是土地资产，以市场配置这些要素，从而在政府“输血”之外可以让农民自己“造血”。成都的试验正是在放活土地要素流转，还权于民方面迈出了相当可贵的一步。
最后，这份调查报告也存在不足之处。一些有关土地制度改革的深层次问题在这份报告中并没有涉及到。比如说，虽然报告中谈及征地制度改革要调整财税体制，减轻地方对土地财政的依赖。但从目前情况看，与土地有关的不仅仅是土地财政的问题，还有金融、税制、政府发展经济职能方面的问题。更为重要的是，一次性出让城市土地未来几十年收益的方式与地方政府官员的任期很不匹配，新上任官员为获得新的财政来源，只好再征再卖，造成城市“摊大饼”发展，而这个问题又和我国的干部考核体系有很大关系。
刘守英：
我是研究土地问题的，也是周老师的学生。1988年从复旦到北京工作，第一件事情就是跟周老师到农村调查。我作为学生向周老师表示感谢，向写报告的同学表示祝贺。我讲三个问题。
第一，课题研究的意义。这个报告继承了周老师已有研究方法：从基层创新探讨改革的路径和方式。1987年创立试验区就是因为当时在农村进行深层改革找不到更好的路，所以在杜老和周老师领导下，在早期农村改革中搞试验。从成都整个实验过程来讲，下一步我们城乡统筹改革的动力和基点可能还是基层。今天我的感觉是，基层大量创新为我们下一步改革尤其是城乡统筹找到了很多新方式。这份报告建立在对成都城乡统筹的研究以及比较全面调研基础上，对成都改革给予了准确的、全面的、理论化的表达。目前为止，对成都试验有很多评论。问题是地方在介绍和宣传上有很大的误导成分，简单地把城乡改革试验表达为两个置换，远远没有周老师带领团队描述准确。整个报告为下一步成都改革怎样从点到面设计了一整套方案。我们现在看到的整个报告都来自于一个个点，这些点在不同的地方进行不同的政策实验，并最终符合整个地区的试验。这个报告刻划了一个路径：以确权为始点，以流转来放活，倒逼征地制度改革，最后实现政府职能的转变。这个报告为从点上的试验转化为一般性的政策提供了完整的路径，尤其是为克服一般性政策的风险提供了指导意义。
第二，谈谈我对研究的看法。首先，报告里讲的改革的最终动因，是城市化基础上土地级差收益的上升。然而调研时忽略了城市本身的推进是怎样进行的，城市化的机制是什么。我们目前看到的新模式基本还是政府主导。在其它地方调研时我们发现，级差收益归政府，是因为政府解决了基础设施投资等问题。但是如果级差收益的分配方式和比例不是通过政府主导方式，通过什么途径来进行土地征占、级差收益的分配、农村基础设施投资，以及农民土地的分配？
其次，报告需要考虑推进改革对农村造成的风险：一是就业风险，二是大面积的村庄集中带来的风险。在产业落地问题上，我们在成都、重庆看到的情况和在江浙、广东看到的有一定差异。如果不解决产业落地问题，农民的就业及长期收入就难以得到保障。我们最近在重庆调研时发现，农民从分散居住转向集中居住后，他们的生活方式虽然有所改变，但是生活成本也极大增加。在集中安置区，农民不交物业费和水电费，因为他们原来没有交过那么高的物业费和水电费，使很多地方变得垃圾遍地。因此，集中居住的成本也是应该考虑的因素。再次，土地置换过程中，伴随这个地区级差收益的上升，农民的要价和谈判程度会越来越高。土地置换之所以能在成都做出来，说明土地的权益价值比较低，农民的要价也相对比较低。最典型地体现这一点的是蛟龙工业港。
第三，我想谈谈针对成都下一步改革要研究的几个问题。我认为要增加确权在报告中的重要性。在发达地区推进从农地转为非农建设用地的改革时，没有进行确权，导致现在出现了很多问题。土地分红收入增加后，集体成员权的界定出现了困难。广东有很多“外嫁女”跑到北京来要权益，前段时间还听说“外嫁男”也来要权益。最近我们在北京和广东调研时发现，确权更难的是对时点的确认，即在什么时点确认集体组织的成员权，这会变成很大的问题。除了对农户确权外，给集体土地的所有权确权也应该引起重视。对原来以小队为单位的集体所有权的确权和颁证是很重要的。最近我们在广东、南海碰到了新问题：本来是股份制，但之后发现行政村是假的，核心股份制在小队一级，因此给他们确权可能也是很重要的一件事。
如何建立土地交易市场？整个土地市场的形成是不是要将集体建设用地市场归并到国有建设用地市场，以国有市场定价来进行交易和建设平台？现在很多地方都依国有土地定价来交易集体建设用地，但是我们主张按市场机制建立集体用地的交易平台。
下一步大规模的工业化要用足圈外的建设用地，在不征用土地的情况下使用集体建设用地发展工业。重点是在探讨工业用地的使用上，用好圈外的政策。但是到底圈外有多大？现在把圈外限定得很小，但还是有争议的。我们可以做进一步的探索。
卢锋
课题组报告和各位专家评论，已经系统介绍和分析了成都土地制度改革实践内容和重要意义。我想提出来探讨的问题是：就中国农地制度变迁的纵向视角观察，成都实践有什么具体特色，有什么创新？
受历史背景制约，我国市场化取向改革注定要伴随土地制度转型的艰难探索。如果说农地承包制改革奠定农业劳动生产率革命和解决温饱的制度基础，城市建设用地使用权市场化交易为我国城市化起步发展提供重要前提，农地在城乡间基于市场与合理原则流转则是统筹城乡发展和实现现代化转型的更为复杂和困难的制度创新课题。农地用于城市化和工业化建设流转过程突破原有征地制度，实际上贯穿整个改革过程，粗略观察可能已走过三个阶段。
第一阶段是广东等南方省份在这一领域改革探索，由于比较具有区域性，加上伴随经济快速增长，农民就业出路总体上比较好，没有引起很大争议。第二阶段90年代中后期到新世纪初年，农地超越征地制度流转实践开始在全国其他地区被复制或发挥，特别是在经济快速增长的其他沿海省份和长江下游地区不断涌现，国土资源管理部门开始通过试点方法，试图对这类现象寻求有序提升和规范途径。第三阶段是在2003-04年景气增长时期和宏观调控后，政府开始强化管制和强调规范，然而由于深层次需求和矛盾仍然存在，各方面都在思考进一步改革途径，十七届三中全会文件第一次对农地超越征地制度有序流转预留出进一步尝试和改革空间。
以这样一个粗略的纵向观察为坐标，我觉得成都实践在三方面达到新的高度。一是在对这一改革难题自觉意识和政策优先度方面达到了新高度。中国地方基层政府发展经济，通过各种方式满足土地投入需求是一个绕不过去的门槛，因而主政官员重视土地政策具有普遍性。然而成都这样一个副省级行政单位，在过去五、六年中，自觉把土地制度变革作为贯彻中央科学发展观、推动城乡统筹发展的一个中心线索，始终扭住不放、逐步深入、形成系统，应该说比较罕见，也难能可贵。
二是在对土地制度改革的深层内涵认识和政策实践系统性层面达到新高度。集中凝聚为成都指导土地产权改革三句话方针：确权是基础、流转是关键、配套是保障。我很赞同报告分析强调这三句话方针的重要现实意义，也认为成都实践后来居上，对我国农地城乡流转几十年改革经验具有集大成含义。其内在逻辑与新制度经济学产权理论暗通与契合，更使我们对中国经济改革实践内涵丰富和精彩、对现代经济学产权理论的实践意义、特别是对实践与理论之间的逻辑一致性，提供了难得的认识个案。
三是在组织实施改革政策的操作执行层面达到新高度。正确认识思路能否转化为制度创新成果，还取决于探索者能否成功应对制度转型操作层面难题，这类问题在土地制度改革领域由于利益关系复杂和认识分歧尤其具有挑战性。在大邑县村民和干部座谈会上，我了解到完成一个村庄确权流程需要如何复杂细致工作，因而在经验基础上归纳提炼近百个问题回答文本用来作为面上铺开的确权工作指南。在农民新社区随机性走进一家农户与主人交谈，使我确信农户最初是否决定搬迁真正以自愿为前提。“细节决定一切”的态度，使成都在管理错综复杂的制度创新中，能较好实现各方利益平衡并获得阶段性成功。
在当代中国土地制度改革的历史进程中，成都既非先知先觉也非捷足先登。由于中国经济成长在空间分布以及时间继起的内在逻辑，成都实践可能研究借鉴了其他地区的经验教训。然而这份报告记录的成都探索已经达到的高度，注定会使这个历史名城在中国农地制度变迁史上留下特殊印记。在这场远未完结的波澜壮阔制度转型进程中，成都能否持续领跑或者还会有其他地区另辟蹊径后来居上，都给关注中国城市化发展的研究人员提供了难得的持续观察和研讨个案。
提问一：
成都的城乡统筹实践对全国的意义是什么？在通过确权流转的途径中，使农民分享土地升值收益的过程中，如何保证农民的社会保障？
周其仁回答：
首先不要搞全国学大寨。我看现在中国地区间互相学习水平蛮高的，不会照搬。成都做的事有启发性，但是有一点，刚刚专家点评到，作为先行区，成都没有立法权，但可以考虑在有权机关授权下立法。中国有很多地方法规，像集体土地问题2005年广州已经有一个集体土地流转法规。这样地方性法规越多，将来中央奠定可靠的全国性法规的基础就更扎实。现在到成都参观的也非常多，但不要助长跟风。成都是实验区，是先行在实验区中突破政策。联建政策就在探索中，里面有很多复杂的内容，目前灾区可以用，其他区域不可以。成都实践对其他地区可能有启发和帮助，但不等于说可以把成都列出几条让各地简单照搬和照办。
第二个问题非常重要，我们还是认为农民确权是第一位的，有权后如何使用可以让农民自行选择。是社保好还是其他好，要做选择。因为社保只是一个未来的许诺。我们现在很多地方愿意搞征地换社保，这里也有风险。这届政府管五年，下届政府能否兑现承诺？这点我不敢贸然评价。你看所有社保给付的利益都非常少，只是保底线。但农民手里的地，按级差地租看，可能不止保底线，所以权利应该交给农民，由农民选择用什么样的方式来交易。
提问二：
我们在城里都知道一个地方盖个楼盘拆迁，肯定会出现钉子户。因为拆到最后几家，一、两户就可以影响整个项目。现在确权到农家去，也可能出现钉子户的问题，如何解决？
周其仁回答：
为什么征地制度现在还存在呢？因为政府有较大的力量，便于解决钉子户的问题。我们最近也在研究这个问题。香港新界的开发中，每户利益和地区整体利益的冲突很有意思。一些中介公司发展出来负责解决钉子户难题，用的手段很有意思：先用市场化的手段，逐家买，买不下来之后，香港的法律规定，一块地的开发过了70%以上，司法机关就可以判定土地的强制出让。做这家公司的人现在是北大校友会香港会长，我们已经跟他挂钩，要研究他们的经验。所有权利明晰以后，肯定会带来很多问题。所以很多美国、日本来的人，很羡慕我们的征地制度，说你们画一条线，明天就可以修路了。但是征地制度也有缺失，包括利益的分配。它很痛快，一道线就划下去。划错了怎么办？钉子户可以减少它划错的可能性。有人咬住你，你就不容易犯错误。
提问三：
确权很重要，但确权了，以后农村再出生的孩子没地权了怎么办？
周其仁回答：
可以对照我们自己想一想，如果我们家生了孩子，大概不会要求分邻居的房子吧。拿耕地来说，如果重新分地，所谓承包制几十年不变就是空话。上世纪80年代贵州湄潭县进行了新增人口永不调地的实验。这后来被写入中华人民共和国土地承包法，但现在很多地方还是双轨制。确权以后，重新调资源的难度就大了。俄罗斯的土地无穷大，落一个人就分一块，走一个人就收回一块，这是村社制度。中国人均土地资源匮乏，实施不了那样的制度，要靠低保、社会保障、济贫来解决问题。
（谭力、黄跃、洪浩整理）
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2009年第53期（总第814期）《成都土地制度改革报告》发布会简报七
发布日期：2009-07-10 02:44 来源：北京大学国家发展研究院
2009年6月24日，北京大学国家发展研究院举行《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础——成都土地制度改革实践调查报告》发布会。周其仁教授主持会议，综合课题组成员汇报了调查报告主要内容，并邀请多位专家评论。我们分七期简略报道发布会概况。本期简报报道北京天则经济研究所学术委员会主席张曙光、中国土地学会副理事长黄小虎、国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英、卢锋教授的点评以及周其仁教授对参会人员提出部分问题的回答。
张曙光：
今天这个报告是由在基层调查的同学来做的，我认为这是一个很好的方法。现在的经济学研究，内容往往比较苍白，缺乏对中国经济社会现实了解。培养出来学生只懂得书本上东西，只懂得搞几个模型，几个公式，我觉得是误人子弟。对北大国家发展研究院这种带学生方法，我举双手赞成。这样做不仅能在北大建立良好风气，而且对改变中国的教育和学风也会有积极意义。
第二点，谭力同学“从合理到合法”的发言中揭示了一个很重要事情：按过去的经验，改革都是先取得地方上的合法性，再取得全国的合法性。其仁教授1994年那篇分析中国农村改革论文就讲到了这个过程，今天成都的例子也证明了这个问题。回顾起来，整个改革过程就是这么一个过程，从突破法规限制到通过上下互动总结提炼变成合法规范，但是在这个过程中间，不同的制度也起了不同的作用：旧制度起的是稳定作用，新制度起到创造收益和推动改革的作用。
但是今天我想说的是，当初包产到户改革之所以能从地方上的合法到全国的合法，恐怕和当时形势、状况都非常相关。当初我们是日子过不下去，逼着不得不改，因为不改的话连吃饭问题都解决不了。现在的困难和当初是不一样的，这一点我们必须要有充分的认识。特别是像土地这样的问题，里面的利益关系太多太复杂。例如赋予集体土地直接入市合法性的地方政府是现在土地方面最大的收益者，但是这个最大利益者可能又会成为阻碍改革行动合法化，这和当初改革时的情况是完全不同的。当初和现在状况还有一个很大不同：当初主导改革的地方政府层级比较高，围绕联产承包责任制进行争论的是各个省高级领导；而现在地方政府层级相对较低，如果只在乡镇、地方这个级别处理这个事情，我觉得是很难的。
我们面对的现实，一是城市建设需要用地，二是农村的宅基地粗放利用。城乡统筹是一个解决建设用地需要的路子。但是如果城乡统筹是政府主导，问题是相当大的。因为政府在这里涉及两个利益：一是要扩大城市的建设用地，二是要给城市建设来融资。城乡统筹的一个基本原则应该是：即使城市把土地拿去用了，收益还是应该返还给农民。前面关于成都实践几个例子就坚持了这个原则。但是问题也还是存在。用三道堰的例子来说，政府由于层级比较低，所以对土地的需求不大，只需要资金来进行镇的改造。但是如果政府的层级不是在镇一级，而是市一级，那么改造不光需要资金，还需要土地。比如天津开发区，有300个镇需要改造，其中的华明镇就把农民集中起来，让土地国有化，也拿走了土地收益。因此，不同层级上的问题是很不一样的。我认为这也是现在这个报告的局限性。华明镇的另外一个问题是宅基地换房这个交易结构是不对称的：政府强势，农民分散。我最近看到一个材料，根据华明镇民意测验，当时有99%的人都赞成（宅基地换房）；可是现在200多个村，有1000多人委托农权事务所提起诉讼，结果法院就是不予受理。所以现在即使是民意测验也靠不住。
另一个问题是，现在城市化是“半拉子城市化”。虽然今年城市化率达到45.7%，但实际上也许连40%都不到。因为暂时进了城的农民并没有真正变成城市一员，他们的思想观念、消费习惯都是农村的，一旦出现现在的经济困难，大部分农民都会回乡。如果不解决这个问题，在农村建房然后空置的问题恐怕难以解决。只有让农民完全进了城，他才不会在农村再去盖房。
最后是关于“小产权房”的问题。最近由于深圳相关文件的披露，“小产权房”又出现了一轮热建和热销。从新闻报道里可以看到，政府实际上是在进一步约束这个事情。从“小产权房”状况来看，事实是谁都不愿意放弃这块利益。报告中提供的案例里与其它案例里所揭示出的道理是一样的：因为农民是这个产权的实际实施人，政府限制不住农民争取利益的行为。但是我们怎么推进这个转变？举个启发性的例子：以前，城市状况远比农村还落后，因为房子是公有的，地也是公有的，搞了三十年，到1978年城市人均居住面积才6.8平方米。但是1998年城市里“房改房”之后，我们看到这个问题解决了，城市也随之繁荣了，到2005年，城市里人均已经拥有了20多平方米的居住面积。
黄小虎：
第一，同以往有关研究相比，《成都土地制度改革实践调查报告》特殊之处在于，它借助于成都试验区的独特平台，将散见于全国各地的土地问题聚焦到一个对象统一研究，反映了近些年来中国土地制度改革的进程，从而为我们进一步系统思考土地问题提供了线索。成都试验区所反映的土地问题也是全国需要面对的问题，清楚地认识并总结成都市在土地制度改革试验中所面临的困难与挑战，可以为我们下一步解决全国性的土地问题积累可靠的知识及经验。
第二，成都经验主要意义在于对农村土地要素资源的“放活”。1978年改革开放以后，城乡之间权利不对等的现象越来越明显。随着城市化进程加快，越来越多的农民从农村进入城市务工。当农民看到城市和农村的巨大差距是因为很多城里人可以做的事情自己却不能做时，心里就会失衡。这种失衡，通过各种方式表达给社会和政府，反过来又成为推动城乡关系改革的源动力。中央意识到这个问题后，提出对农村“多予、少取、放活”方针。比如，取消农业税、增发粮食直补，就是国家在“少取”方面做出的尝试。为缓解最近这次金融危机，国家新增4万亿贷款中有1万亿投向了农村基础设施也表明国家在“多予”方面的努力。但治本还是要依靠“放活”农村各种资产—尤其是土地资产，以市场配置这些要素，从而在政府“输血”之外可以让农民自己“造血”。成都的试验正是在放活土地要素流转，还权于民方面迈出了相当可贵的一步。
最后，这份调查报告也存在不足之处。一些有关土地制度改革的深层次问题在这份报告中并没有涉及到。比如说，虽然报告中谈及征地制度改革要调整财税体制，减轻地方对土地财政的依赖。但从目前情况看，与土地有关的不仅仅是土地财政的问题，还有金融、税制、政府发展经济职能方面的问题。更为重要的是，一次性出让城市土地未来几十年收益的方式与地方政府官员的任期很不匹配，新上任官员为获得新的财政来源，只好再征再卖，造成城市“摊大饼”发展，而这个问题又和我国的干部考核体系有很大关系。
刘守英：
我是研究土地问题的，也是周老师的学生。1988年从复旦到北京工作，第一件事情就是跟周老师到农村调查。我作为学生向周老师表示感谢，向写报告的同学表示祝贺。我讲三个问题。
第一，课题研究的意义。这个报告继承了周老师已有研究方法：从基层创新探讨改革的路径和方式。1987年创立试验区就是因为当时在农村进行深层改革找不到更好的路，所以在杜老和周老师领导下，在早期农村改革中搞试验。从成都整个实验过程来讲，下一步我们城乡统筹改革的动力和基点可能还是基层。今天我的感觉是，基层大量创新为我们下一步改革尤其是城乡统筹找到了很多新方式。这份报告建立在对成都城乡统筹的研究以及比较全面调研基础上，对成都改革给予了准确的、全面的、理论化的表达。目前为止，对成都试验有很多评论。问题是地方在介绍和宣传上有很大的误导成分，简单地把城乡改革试验表达为两个置换，远远没有周老师带领团队描述准确。整个报告为下一步成都改革怎样从点到面设计了一整套方案。我们现在看到的整个报告都来自于一个个点，这些点在不同的地方进行不同的政策实验，并最终符合整个地区的试验。这个报告刻划了一个路径：以确权为始点，以流转来放活，倒逼征地制度改革，最后实现政府职能的转变。这个报告为从点上的试验转化为一般性的政策提供了完整的路径，尤其是为克服一般性政策的风险提供了指导意义。
第二，谈谈我对研究的看法。首先，报告里讲的改革的最终动因，是城市化基础上土地级差收益的上升。然而调研时忽略了城市本身的推进是怎样进行的，城市化的机制是什么。我们目前看到的新模式基本还是政府主导。在其它地方调研时我们发现，级差收益归政府，是因为政府解决了基础设施投资等问题。但是如果级差收益的分配方式和比例不是通过政府主导方式，通过什么途径来进行土地征占、级差收益的分配、农村基础设施投资，以及农民土地的分配？
其次，报告需要考虑推进改革对农村造成的风险：一是就业风险，二是大面积的村庄集中带来的风险。在产业落地问题上，我们在成都、重庆看到的情况和在江浙、广东看到的有一定差异。如果不解决产业落地问题，农民的就业及长期收入就难以得到保障。我们最近在重庆调研时发现，农民从分散居住转向集中居住后，他们的生活方式虽然有所改变，但是生活成本也极大增加。在集中安置区，农民不交物业费和水电费，因为他们原来没有交过那么高的物业费和水电费，使很多地方变得垃圾遍地。因此，集中居住的成本也是应该考虑的因素。再次，土地置换过程中，伴随这个地区级差收益的上升，农民的要价和谈判程度会越来越高。土地置换之所以能在成都做出来，说明土地的权益价值比较低，农民的要价也相对比较低。最典型地体现这一点的是蛟龙工业港。
第三，我想谈谈针对成都下一步改革要研究的几个问题。我认为要增加确权在报告中的重要性。在发达地区推进从农地转为非农建设用地的改革时，没有进行确权，导致现在出现了很多问题。土地分红收入增加后，集体成员权的界定出现了困难。广东有很多“外嫁女”跑到北京来要权益，前段时间还听说“外嫁男”也来要权益。最近我们在北京和广东调研时发现，确权更难的是对时点的确认，即在什么时点确认集体组织的成员权，这会变成很大的问题。除了对农户确权外，给集体土地的所有权确权也应该引起重视。对原来以小队为单位的集体所有权的确权和颁证是很重要的。最近我们在广东、南海碰到了新问题：本来是股份制，但之后发现行政村是假的，核心股份制在小队一级，因此给他们确权可能也是很重要的一件事。
如何建立土地交易市场？整个土地市场的形成是不是要将集体建设用地市场归并到国有建设用地市场，以国有市场定价来进行交易和建设平台？现在很多地方都依国有土地定价来交易集体建设用地，但是我们主张按市场机制建立集体用地的交易平台。
下一步大规模的工业化要用足圈外的建设用地，在不征用土地的情况下使用集体建设用地发展工业。重点是在探讨工业用地的使用上，用好圈外的政策。但是到底圈外有多大？现在把圈外限定得很小，但还是有争议的。我们可以做进一步的探索。
卢锋
课题组报告和各位专家评论，已经系统介绍和分析了成都土地制度改革实践内容和重要意义。我想提出来探讨的问题是：就中国农地制度变迁的纵向视角观察，成都实践有什么具体特色，有什么创新？
受历史背景制约，我国市场化取向改革注定要伴随土地制度转型的艰难探索。如果说农地承包制改革奠定农业劳动生产率革命和解决温饱的制度基础，城市建设用地使用权市场化交易为我国城市化起步发展提供重要前提，农地在城乡间基于市场与合理原则流转则是统筹城乡发展和实现现代化转型的更为复杂和困难的制度创新课题。农地用于城市化和工业化建设流转过程突破原有征地制度，实际上贯穿整个改革过程，粗略观察可能已走过三个阶段。
第一阶段是广东等南方省份在这一领域改革探索，由于比较具有区域性，加上伴随经济快速增长，农民就业出路总体上比较好，没有引起很大争议。第二阶段90年代中后期到新世纪初年，农地超越征地制度流转实践开始在全国其他地区被复制或发挥，特别是在经济快速增长的其他沿海省份和长江下游地区不断涌现，国土资源管理部门开始通过试点方法，试图对这类现象寻求有序提升和规范途径。第三阶段是在2003-04年景气增长时期和宏观调控后，政府开始强化管制和强调规范，然而由于深层次需求和矛盾仍然存在，各方面都在思考进一步改革途径，十七届三中全会文件第一次对农地超越征地制度有序流转预留出进一步尝试和改革空间。
以这样一个粗略的纵向观察为坐标，我觉得成都实践在三方面达到新的高度。一是在对这一改革难题自觉意识和政策优先度方面达到了新高度。中国地方基层政府发展经济，通过各种方式满足土地投入需求是一个绕不过去的门槛，因而主政官员重视土地政策具有普遍性。然而成都这样一个副省级行政单位，在过去五、六年中，自觉把土地制度变革作为贯彻中央科学发展观、推动城乡统筹发展的一个中心线索，始终扭住不放、逐步深入、形成系统，应该说比较罕见，也难能可贵。
二是在对土地制度改革的深层内涵认识和政策实践系统性层面达到新高度。集中凝聚为成都指导土地产权改革三句话方针：确权是基础、流转是关键、配套是保障。我很赞同报告分析强调这三句话方针的重要现实意义，也认为成都实践后来居上，对我国农地城乡流转几十年改革经验具有集大成含义。其内在逻辑与新制度经济学产权理论暗通与契合，更使我们对中国经济改革实践内涵丰富和精彩、对现代经济学产权理论的实践意义、特别是对实践与理论之间的逻辑一致性，提供了难得的认识个案。
三是在组织实施改革政策的操作执行层面达到新高度。正确认识思路能否转化为制度创新成果，还取决于探索者能否成功应对制度转型操作层面难题，这类问题在土地制度改革领域由于利益关系复杂和认识分歧尤其具有挑战性。在大邑县村民和干部座谈会上，我了解到完成一个村庄确权流程需要如何复杂细致工作，因而在经验基础上归纳提炼近百个问题回答文本用来作为面上铺开的确权工作指南。在农民新社区随机性走进一家农户与主人交谈，使我确信农户最初是否决定搬迁真正以自愿为前提。“细节决定一切”的态度，使成都在管理错综复杂的制度创新中，能较好实现各方利益平衡并获得阶段性成功。
在当代中国土地制度改革的历史进程中，成都既非先知先觉也非捷足先登。由于中国经济成长在空间分布以及时间继起的内在逻辑，成都实践可能研究借鉴了其他地区的经验教训。然而这份报告记录的成都探索已经达到的高度，注定会使这个历史名城在中国农地制度变迁史上留下特殊印记。在这场远未完结的波澜壮阔制度转型进程中，成都能否持续领跑或者还会有其他地区另辟蹊径后来居上，都给关注中国城市化发展的研究人员提供了难得的持续观察和研讨个案。
提问一：
成都的城乡统筹实践对全国的意义是什么？在通过确权流转的途径中，使农民分享土地升值收益的过程中，如何保证农民的社会保障？
周其仁回答：
首先不要搞全国学大寨。我看现在中国地区间互相学习水平蛮高的，不会照搬。成都做的事有启发性，但是有一点，刚刚专家点评到，作为先行区，成都没有立法权，但可以考虑在有权机关授权下立法。中国有很多地方法规，像集体土地问题2005年广州已经有一个集体土地流转法规。这样地方性法规越多，将来中央奠定可靠的全国性法规的基础就更扎实。现在到成都参观的也非常多，但不要助长跟风。成都是实验区，是先行在实验区中突破政策。联建政策就在探索中，里面有很多复杂的内容，目前灾区可以用，其他区域不可以。成都实践对其他地区可能有启发和帮助，但不等于说可以把成都列出几条让各地简单照搬和照办。
第二个问题非常重要，我们还是认为农民确权是第一位的，有权后如何使用可以让农民自行选择。是社保好还是其他好，要做选择。因为社保只是一个未来的许诺。我们现在很多地方愿意搞征地换社保，这里也有风险。这届政府管五年，下届政府能否兑现承诺？这点我不敢贸然评价。你看所有社保给付的利益都非常少，只是保底线。但农民手里的地，按级差地租看，可能不止保底线，所以权利应该交给农民，由农民选择用什么样的方式来交易。
提问二：
我们在城里都知道一个地方盖个楼盘拆迁，肯定会出现钉子户。因为拆到最后几家，一、两户就可以影响整个项目。现在确权到农家去，也可能出现钉子户的问题，如何解决？
周其仁回答：
为什么征地制度现在还存在呢？因为政府有较大的力量，便于解决钉子户的问题。我们最近也在研究这个问题。香港新界的开发中，每户利益和地区整体利益的冲突很有意思。一些中介公司发展出来负责解决钉子户难题，用的手段很有意思：先用市场化的手段，逐家买，买不下来之后，香港的法律规定，一块地的开发过了70%以上，司法机关就可以判定土地的强制出让。做这家公司的人现在是北大校友会香港会长，我们已经跟他挂钩，要研究他们的经验。所有权利明晰以后，肯定会带来很多问题。所以很多美国、日本来的人，很羡慕我们的征地制度，说你们画一条线，明天就可以修路了。但是征地制度也有缺失，包括利益的分配。它很痛快，一道线就划下去。划错了怎么办？钉子户可以减少它划错的可能性。有人咬住你，你就不容易犯错误。
提问三：
确权很重要，但确权了，以后农村再出生的孩子没地权了怎么办？
周其仁回答：
可以对照我们自己想一想，如果我们家生了孩子，大概不会要求分邻居的房子吧。拿耕地来说，如果重新分地，所谓承包制几十年不变就是空话。上世纪80年代贵州湄潭县进行了新增人口永不调地的实验。这后来被写入中华人民共和国土地承包法，但现在很多地方还是双轨制。确权以后，重新调资源的难度就大了。俄罗斯的土地无穷大，落一个人就分一块，走一个人就收回一块，这是村社制度。中国人均土地资源匮乏，实施不了那样的制度，要靠低保、社会保障、济贫来解决问题。
（谭力、黄跃、洪浩整理）
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