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2009年第83期（总第844期）中国土地制度改革研讨会简报之七
发布日期：2009-09-21 02:35 来源：北京大学国家发展研究院
2009年7月27日，由北京大学国家发展研究院、北京天则经济研究所和博源基金会共同主办的“中国土地制度改革研讨会”在北京大学国家发展研究院顺利举行。多位专家、学者围绕中国土地制度改革进行了演讲和讨论。我们分七期报道发布会概况。本期简报报告会议第四节“政府与决策”中，国土资源部总规划师胡存智、全国人大财经委员会副主任委员吴晓灵和中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文的演讲内容，以及北京大学国家发展研究院院长周其仁教授对会议的总结演讲内容。
胡存智：
非常感谢大会再给我一次机会，我并不是代表部门发言，但周教授希望今天的研讨会上有人从知情人的角度来说一说，从这个角度出发我非常愿意跟大家交流。因为前半年我正好外出学习，没有参加《土地管理法》修改的全过程，只能就我知道的情况跟大家报告。在这里我先替我的同事包括我自己说一句话：非常感谢大家的批评，但我有一个要求，就是希望大家对我们做的事多批评水平，少批评态度。在这样的情况下，我就有点胆量把所知道的情况和大家沟通。
就中国土地制度改革的思考和抉择，我从以下方面展开。第一个问题是，完善农村土地产权制度改革的思考和抉择。目前土地产权制度存在很多需要改革的地方，大家对这个问题的批评也比较多，甚至批评现在的土地产权制度是城市欺负农村、国有欺负集体，实际上这种说法是不对的。实际上当年设计土地制度时，对国有和集体两种土地公有制产权的保护是平等的，各种管理措施也是一致的。当时为了保护农民也是保护农村集体产权，避免出现什么人都到农村去占地的情况，所以规定只有国家才能以征用方式使用农村土地。至于现在国家权力被滥用，一些地方政府使保护措施变成了欺负农民的手段，这是后话。可以确定的是，立法的原则和目的是平等保护产权，否则得到的结论就是，《宪法》和《土地管理法》是恶法，危害人民的法，就又回到态度问题上了。两种产权制度具有同等的法律基础，对它们的管理是没有差别的。那差别在哪儿呢？为什么形成今天的局面？就是农村集体土地产权权能因为改革滞后而受限。城市国有土地率先改为有偿使用，农村土地却没改；城市土地流动起来，与市场贴近从而符合市场经济的需求，农村土地改革则滞后了，仍停留在计划经济时代的权能设置上。目前真正的问题有三个，第一，所有权是清晰的，但是所有权的主体差异过大；第二，所有权的权益不清；第三，使用权取得的途径是非市场化的。这些恰恰和国有土地没改革之前是的一样，并没什么差别。
我们怎么改革？过去说产权不清的明晰产权，所有权不清的明晰所有权，我们沿这条路走了二十年，但到目前为止还没走通。所以我建议另辟蹊径，就是适应市场经济要求，不要有太多所有权情结的纠缠，淡化所有权，强化使用权。我提议，土地使用权与所有权相对分离，并且集中突破建设用地使用权，把国有土地取得成功的改革再往前推一步就行了。模仿国有建设用地使用权制度的改革，实现集体建设用地所有权与使用权分离的有偿使用制度，全力解决使用权的权益、使用主体、取得方式、流转途径等问题。具体的改革是这样，按集体建设用地使用权现有的权能和权益特征重新进行归类，按照特征分为：宅基地的来源由于是通过划拨方式无偿取得的，不能转让，相当于划拨土地使用权，公益性集体建设用地也是如此；集体经营性用地的土地使用权，则可以按现有权能归入出让土地使用权或出租土地使用权。在这样的产权状态下，可以相应设置年期、流转方式等，仿照国有建设用地产权改革的例子进行制度迁移。这样，改革的路径就比较清晰，由于不改变公有制的现状，也可以不触动一些现有权益而实行渐进式的改革。以这样的方式也可以解决小产权房等问题。小产权房是没有地权的房屋，而过去我们住的公有房屋对我们个人来说也是没有地权的房子，怎么进入市场？怎么平衡社会各方利益关系？怎么改革的大家也很清楚，我就不必细说。
第二个问题是，关于推动集体土地使用改革制度的思考和抉择。目前部里主要从几个方面落实三中全会决议的精神：第一，依法推进集体建设用地流转；这里的核心问题是依法推进，不能够超越法律。当然，可以在一些特定区域，比如说在综合改革配套区、试验区，有试点要求、有国务院批准的，可以进行深入探索、局部试行、结果可控的试验，如天津滨海新区有国务院专项改革方案。现在的关键问题是，法律上还有一点缺陷，建设用地流转有些方式是不允许、“不开门”，而有些方式是允许但缺途径、“开了门没有楼梯”，你要敢下去就摔死。所以，需要有一些衔接的环节，不是放开了随意搞。第二，严格集体建设用地流转的条件。集体建设用地流转需要符合用途管制，要有规划，流转不能用于商品住宅开发，还要进行登记。另外，宅基地目前不能流转。从2000年开始，国土资源部一直探索宅基地管理怎么改。探索过一些办法，但确实也有一些法律上和管理上的问题。集体建设用地的有些改革设想虽然好，但是如果现实中缺乏可操作性，特别是管理不到位，就容易出乱子。第三，规范集体建设用地流转程序。国土资源部已经拟出程序，正在征求意见和修改之中：一要申请，二要审核，三要公开交易，四要签订流转合同，五要办理登记，六要按照用途使用。第四，严格节约土地，集约用地。第五，理顺集体建设用地流转收益分配制度。这非常关键，也不是我们一个部门能解决的问题，要跟农业、财政等部门联合起来。因为如果土地一旦进入市场而没有收益分配制度的话，可以想象这些钱由目前的集体管理会成什么样子。第六，加强集体建设用地流转管理基础工作，包括登记发证、建立统一土地市场、中介服务信息统一发布以及流转制度的建立。
关于建立城乡统一土地市场的问题，涉及三个方面：第一，两种所有权，一个土地市场。在建立产权制度以后，由于产权制度基本结构是一样的，流转方式也一样的，因此完全可以做到两种不同所有权的土地在流转中可以无缝对接。比如说，将农村的出让土地使用权也限定为70年，跟国有土地的70年就可以完全对应起来，流转规则一样。另外，农村集体土地所有权的划拨土地使用权要入市的话也要补交出让金，跟国有这块又一样起来。这样，在统一产权体制的情况下，两种土地都可以在市场自主交易流转，真正做到同地同价、同地同权。关于国有土地的制度，例如工业、商业旅游娱乐等经营性用地要公开招拍挂，主体需要公开化，用于入股的可以是协议方式，但是不能低于最低价等等，这些市场规定都是一致的。第二，设定集体建设用地规模和运营空间。目前的法律和通行做法中，对集体建设用地份额没有限制，法律只规定了可以通过联营、入股、合作等方式使用集体建设用地，但是没有规定集体用地用到多少限额为准。我见过这样的特例，一个村把所有集体用地全部转成建设用地，那么政府或社会需要使用、征用这些土地的时候怎么办？因此，需要在改革的起始阶段由全社会商定集体建设用地的份额。
（黄凯整理，经演讲人审阅）
吴晓灵：
非常高兴今天能够来参加这个会，一天会使我受益匪浅。时间有限，我谈几个问题。首先，这次修法的目的应该是提高土地资源的配置效率、保护耕地。其次，应该充分借鉴上次立法修法时候的经验。所以，今天孙佑海主任的报告非常重要，他讲了上次修订时候的争论在什么地方，什么意见被接纳了、什么没被接纳，我们今后应该在前人的基础上继续前进，吸取上一次修订过程中的经验教训，这是非常重要的。最后，想借着江平教授刚才谈的四个问题谈一下个人看法。我是人大代表，而且是常委，能够参加法律讨论，并且我有最后投票权。我希望能通过听取大家的意见，使自己的在人大会议上的意见更大程度代表社会民意。
第一，在法律中怎样很好地处理公权力与私权利的关系？我认为核心点是处理好规划的法律地位。作为一个政府机关来说，法无授权不可为；而作为一个公民来说，法无禁止即可为。所以要想界定公权力和私权利的界限，不让公权力侵犯私权利，就在于规划法应该是各级人大通过的法律，民意代表通过的法律。应该由民意机构授权给国家机关执行这个法规，而不是由政府机关、书记来授权。很多时候，换一任书记就改一次规划，这样的话城市就无法建设了。
第二，处理好国有土地与集体土地的关系问题。我们的法律和宪法平等地保护各类产权，对于公有制产权来说更是平等保护的，所以我们应该对集体土地显示充分的保护。保护涉及到这么几个方面：首先要明确地界定集体土地的产权。集体土地产权的界定在在法律上没有一点问题，且现在国土资源部也在做确权跟进的工作。但是界定完了集体产权之后，再往下到农户就难了。这是属于集体经济的治理结构问题，即集体拥有这份土地以后大家怎么来治理的问题。现在中国的环境下，集体享有自由结社权尚不可能。那么怎样才能使村集体有一个好的治理结构？因此，我呼吁大家来关注未来人大要修订的《村民组织法》，使村民自治更充分，并约束村民委员会让它真正代表全体农民的利益。其次，我们要给农村的集体土地资本化的收益权。在规划当中除了城市的规划也应该有农村规划，农村规划首先要界定土地使用方向和量化它在使用方向上的比例。在保护耕地的基础上，给其它土地以资本化的收益权。第三应该给集体土地以规划内的处置权。为了保证处置权，应该给农民司法保护与行政仲裁的选择权。我们现在的情况是必须先行政仲裁，仲裁完不服才去走司法的道路。制度设计的初衷可能是节约成本，但还是给当事人以选择权才能保障他的处置权。最后，为了保护集体土地产权应该同地同价，建立统一的土地市场。
第三，关于公共利益与商业利益的问题。从法律上来说，十七届三中全会当中谈到了农民建设用地可以有出让自主权。城市以外的土地如果是公益事业之外建设用地就要协商解决，这是一个非常好的法律起点。现在矛盾在什么地方？在于城市无限扩大化。城市的土地是国有的，如果说城市的边界无限，那么全国的土地都可以是国有土地。这就是现在国家想保18亿亩耕地却保不住的原因。唯一的办法，是用卫星定位图确定城市边界。如果以2008年12月31号卫星测绘图来界定城市，规定城市之外的都是农村，在农村的公益事业用地由国家征地，非公益事业用地由用地方和农民谈判，既保证农村建设用地商业化取得的资本收益，也能够节约土地。这个解决方法的困难在于地方政府不会同意。这就要求对土地财政进行改革。现在地方财政事权与财权不匹配，事权多，财力少，依靠土地财政。如果把预算方式改变，地方政府承担多少事情就给予多少财力，使他们不用依靠土地财政，就可以减少地方政府在划定城市边界方面的阻力。
第四，怎么样处理全国利益和地方利益的关系？大事是耕地。在确定耕地得到保护之后，关于宅基地、建设用地，有主要立法之后，剩下的事情可以由地方商量。我们要尊重地方的首创精神，大统一小自由是共产党执政以来多年的经验，要调动中央和地方的两重积极性。如江平教授所说，在国家规定建设用地总量和宅基地总量之内怎么样流转、管理，应该给地方政府一定的自主权。
前面是我对江平教授提到的“四项关系”的理解。最后谈谈立法的技术。我们要在前人工作基础之上推动我们的民主法制进程。按照现在的立法程序，想让立法部门接受学者建议或者是接受多个方案稿是很难的。我非常同意孙主任的看法，即应该立土地法而不是《土地管理法》。修改《土地管理法》被迫在眉睫地提到领导人的议事日程上，我们就应该利用这个机会把今天研究的问题中能够达成共识的问题体现到法律当中去。因此，我们需要设定有限目标，而不要追求无限目标。在大方向正确基础上，前进一步是一步。通过今天的会议，我们可以梳理出哪些是绝对不能后退的关键问题，形成共识，在此基础上去争取最好的修法结果。
（黄凯整理，未经演讲人审阅）
陈锡文：
非常高兴受邀参加今天会议。听了一整天确实感觉到非常受启发，大家从多层次多角度就当前存在的问题和改革的方向提出了很有参考价值的意见，在此谈一下我个人想法。
现行的土地管理制度有两个基本特征，一是对土地用途进行分类管理，即用途管制；二是农村的土地属于农民集体所有。现在要撬动这两个东西的力量非常大：第一要撬开用途管制，第二是把农村集体土地变成社会性建设用地。我们对土地制度的讨论就面临这两个问题。
土地用途管制是世界各国都在做的。生活在城市里的人对土地管制习以为常。农村有集体建设用地、有耕地、林地、草原、水面，同样是用途管理制度。土地制度再怎么改，都不能把土地用途管制改掉。如果追求利益，耕地一定都变成建设用地了。所以，土地的用途管制是根据规划来的，不能简单的说是政府行政的控制。问题是，规划形成的过程是不是科学的、民主的、公开透明，能不能体现出社会和广大人民群众最长远的根本利益。
有说法认为农村土地集体所有制给农民带来非常大的伤害。这要做具体分析：第一，征地的补偿够不够；第二，耕地能不能随便变成宅基地、宅基地能不能随便变成小产权房或其他厂房，这是用途管制的问题。但是还必须看到农民集体土地所有权在很大程度上给予农民一定的保障。农民在这种制度上获得了最基本的生存资料。现在各地改革探索想攻破集体这个圈，把原来只能由集体成员使用的土地拿出来给全社会用，或者原来不应该进入集体圈的资本和力量想拼命地进入这个圈。
就这两个问题而言，我认为一些概念不可以简单应用。比如，级差地租只能在同一类用途土地中才能区分。决定耕地极差地租高的原因是土壤肥力，但是从耕地转为建设用地，土壤肥力毫无意义。如果把价差不同的土地都概括为级差地租，耕地只有变成建设用地才能获得最高的级差地租，这对于保护耕地是非常不利的。实际上级差地租在我看来是土地转用和规划的结果，不是对土壤不断投资或区位的结果。又如，很多人认为土地资本化指的是农地的非农化，把耕地变为建设用地土地就增值了，这才叫土地资本化。土地市场化也讲的比较多。这个概念应该服从于土地用途管制，在同类土地之间才有市场化。
关于集体所有制，我们没有在宣布城市土地国有同时，也宣布农村土地属于国有，就是看到农民相对而言是弱者，也意识到把农民土地转为国有土地要给一定补偿。1982年修宪时宣布城市土地国有化，没有人得到过补偿。现在对农民的补偿正在一点点提高，从6到10倍到16倍到现在的30倍以上，30倍不够还可以从土地出让金收益中拿出来再补。
三中全会的决定在土地制度改革方面提出了三个比较重大举措，一是明确提出在城镇规划区以外非公益性建设项目，如果符合规划，有关部门有用地指标批准用地，这个项目所占用土地不一定要征，这个地的农民可以用多种方式参与开发和经营，也就是不征，这在征地制度改革方面是一个很大的事情。第二对现有集体建设用地，包括宅基地、乡镇企业用地和乡村公益企业用地，三中全会文件明确提出乡村集体经营性建设用地——我理解的是依法获得使用的乡镇企业建设用地——如果企业不办了，这一块已经批准了的用地指标就可以进入城乡统一的建设用地市场，可以从社区经营型用地进入社会经营性用地。第三，明确土地整治、整理。村庄整理后新增加的土地首先必须复垦为耕地，如果要调剂为建设用地的，就必须符合规划，纳入当年用地指标，而且要优先满足集体的建设用地。这三条跟过去相比都有比较大迈进，现在问题是我们在农村特别在建设用地方面大量基础工作没有做好，尤其是乡镇企业用地存在非常混乱现象。乡镇企业这个概念含糊不清，给乡镇企业供地讲不清供给谁。
此外，为什么三中全会的决定没放出宅基地？宅基地有福利性质，相当于公盖房。公盖房上市要交费。宅基地在集体经济组织内部要公平分配，没有这个条件宅基地就会到乡村干部和权势者手里。如果宅基地在本集体经济组织内部分配是公平的，然后像公盖房那样，转让时交纳一定使用费或出让金即可。
征地到底应该怎么改？今天好几位专家提到《宪法》问题，怎么解读《宪法》？我理解，首先城市土地无论是否具有公益性都是国有的。第二，在城市土地之外如果是公益的还要征。城市土地其实没有必要一定要国有，这条应该修改。但征地到底限制在什么范围内？城市化推进这么快，搞不清楚国有边界在哪里。
大家现在都觉得土地制度到了非改不可的时候，这是一个共识。第二个共识是土地制度改革是极其复杂、艰难的事情，一定要有一个总体性的考虑。基本要求和目标是什么，我们当今在干的事是违背目标还是给它创造条件，这些问题想好了才能减少矛盾。土地制度改革是退不回来的，地变成水泥地建了大楼是退不回来的，农民利益受了损失是很难补偿的，所以要深入研究仔细搞实验。我对于实验一直是很赞成的，但是实验要有一些基本原则：第一，一定要讲究程序；第二，一定要可控；第三，一定要有预案；第四，应该踏下心认认真真试。实验条件应该是封闭的。做错了就改，做对了就坚持。
（路乾整理，未经演讲人审阅）
周其仁：会议总结
早晨说欢迎大家来，现在很感叹大家还没有走。看来三家机构在北大开这个会是蛮对头的，因为北大的精神是兼容并包，而土地问题非常复杂，各种不同学术观点需要有一个平台来互相交流讨论。金融是时间资源的配置。最近发生了金融危机，这说明仅仅配置时间这一种资源就复杂无比。我们现在讨论的土地问题需要配置空间资源加上时间资源，这就更难。怎么配置好资源、分配好收入、安排好制度？多深入的认识都不够。尤其是中国这么大一个国家，其城市化水平比世界平均水平低了5%，而山地占国土面积的70%，平地非常少，近年来经济增长非常快，经济自由又得到极大扩张，这就使得城市化的历史欠帐和当前用地矛盾一下子被挤到土地这一个问题上。
资源配置、收入分配、制度安排，这三个层面目前都有大问题。首先看资源配置。从全世界的观察来看，人往城市走会节约土地。而现在我国城市面积扩大，但农村面积不缩小反而也在扩大。这两头都扩大建设用地，就挤压耕地。城市化明明可以促进资源配置的优化，为什么在我国造成建设用地在农村城市同时扩大？这是我们要面对的问题。
其次看收入分配。内需不足讲到底就是人口最大的那层人，即农民的收入提高不够快。改革开放三十年，种地权给了、卖粮权给了、打工权给了，但是农村和农民在收入中分享的比例仍然少。不解决农民收入偏低的问题，即使城市和工业发展起来也不行。
最后，怎样安排制度？任何制度变化不是一天完成的。文贯中今天没有来。他也是我的老朋友，从1988年土地调查时他就坚持土地私有化，观点一直不变。我很佩服他保持观点一致，但不同意他的意见。为什么？我研究了土改，得到的结论是：一个政治运动搞成的产权制度，不管是什么，同样可以由政治运动把它搞掉。土改首先是给农民分配土地的。为什么集体化运动一来，之前分配给农民的土地说拿回来就拿回来？这是因为地是毛主席分的，那么毛主席号召地合起来你合不合？于是，土地成为了秦晖关心的Collective，消灭了农民私人产权之后的Collective。因此，我相信，仅仅依靠法律力量的产权制度大概是靠不住的。一个产权制度真正长治久安，需要等它变成社会当中的一种习惯，而这是需要渐进改变的，需要有耐心等待。农村改革中农民获得种地权就是一个过程。今天，农村集体所有制还是没有变，但是农民种地已经变成了以家庭为单位。最近，三中全会讲土地承包关系长久不变。于是成都双流县的瓦窑村在确权过程中填写土地证上的承包期时，不填“三十年”，而填“长久不变”。文件上写的东西，已经被写进土地证了。温家宝总理在第一次上任时记者招待会上，有西方记者问“你们为什么不实行土地私有制？”他回答，我们的土地承包关系“长久不变”。长久不变就是永远不变。产权是由很多东西支撑的，而不是一句话可以改过来的。我们国家的权力在社会经济各个领域的影响非常大，怎样把它发挥恰当，是一个慢慢的渐进过程。至于产权界定后如何交易、流转、定价，更是复杂。
正因为问题复杂，不同角度观察会得到截然不同的结果，所以需要我们政府、民间、学界以及一线实践者有一个平台来探讨不同方面的约束。我恰好在几个地方都工作过，所以知道在任何一个地方工作都有信息局限性。学界有学界的道理，决策层有决策层的道理。刚才说到土地需要用途管制。我原来想，发达国家城市化完成了才搞用途管制，而我们这个地方城市化还早着呢。用途一管制，城市化怎么办？但是，我在成都调查之后，发现用途管制真要搞，也管用。成都农民怎么得到2万5千元一亩的补偿？如果没有用途管制和占补平衡制度，农民是得不到这么多补偿的。所以，有些事情需要从各个不同角度来看。我不是和稀泥，我对很多问题有自己的看法。我有很多观点锡文要批评我，锡文很多观点我也是不同意的，但是这些都没有关系。我们都生活在中国，都希望这个国家发展好一点，这是我们思想最大的一个交集。有了这个交集，大家就不用怕观点不一致。还有一条，是胡司长讲的，批评研究的水平，而不要怀疑动机。今天这个会总的来说是很成功的，我们还要保持这样的讨论氛围。无论是来自学界、现场调查、第一线实践还是决策部门的意见，交流之后还可以互相不同意，但是这个不同意跟交流之前的不同意还有所不同。谢谢各位！
（洪浩整理，未经演讲人审阅）
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2009年第83期（总第844期）中国土地制度改革研讨会简报之七
发布日期：2009-09-21 02:35 来源：北京大学国家发展研究院
2009年7月27日，由北京大学国家发展研究院、北京天则经济研究所和博源基金会共同主办的“中国土地制度改革研讨会”在北京大学国家发展研究院顺利举行。多位专家、学者围绕中国土地制度改革进行了演讲和讨论。我们分七期报道发布会概况。本期简报报告会议第四节“政府与决策”中，国土资源部总规划师胡存智、全国人大财经委员会副主任委员吴晓灵和中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文的演讲内容，以及北京大学国家发展研究院院长周其仁教授对会议的总结演讲内容。
胡存智：
非常感谢大会再给我一次机会，我并不是代表部门发言，但周教授希望今天的研讨会上有人从知情人的角度来说一说，从这个角度出发我非常愿意跟大家交流。因为前半年我正好外出学习，没有参加《土地管理法》修改的全过程，只能就我知道的情况跟大家报告。在这里我先替我的同事包括我自己说一句话：非常感谢大家的批评，但我有一个要求，就是希望大家对我们做的事多批评水平，少批评态度。在这样的情况下，我就有点胆量把所知道的情况和大家沟通。
就中国土地制度改革的思考和抉择，我从以下方面展开。第一个问题是，完善农村土地产权制度改革的思考和抉择。目前土地产权制度存在很多需要改革的地方，大家对这个问题的批评也比较多，甚至批评现在的土地产权制度是城市欺负农村、国有欺负集体，实际上这种说法是不对的。实际上当年设计土地制度时，对国有和集体两种土地公有制产权的保护是平等的，各种管理措施也是一致的。当时为了保护农民也是保护农村集体产权，避免出现什么人都到农村去占地的情况，所以规定只有国家才能以征用方式使用农村土地。至于现在国家权力被滥用，一些地方政府使保护措施变成了欺负农民的手段，这是后话。可以确定的是，立法的原则和目的是平等保护产权，否则得到的结论就是，《宪法》和《土地管理法》是恶法，危害人民的法，就又回到态度问题上了。两种产权制度具有同等的法律基础，对它们的管理是没有差别的。那差别在哪儿呢？为什么形成今天的局面？就是农村集体土地产权权能因为改革滞后而受限。城市国有土地率先改为有偿使用，农村土地却没改；城市土地流动起来，与市场贴近从而符合市场经济的需求，农村土地改革则滞后了，仍停留在计划经济时代的权能设置上。目前真正的问题有三个，第一，所有权是清晰的，但是所有权的主体差异过大；第二，所有权的权益不清；第三，使用权取得的途径是非市场化的。这些恰恰和国有土地没改革之前是的一样，并没什么差别。
我们怎么改革？过去说产权不清的明晰产权，所有权不清的明晰所有权，我们沿这条路走了二十年，但到目前为止还没走通。所以我建议另辟蹊径，就是适应市场经济要求，不要有太多所有权情结的纠缠，淡化所有权，强化使用权。我提议，土地使用权与所有权相对分离，并且集中突破建设用地使用权，把国有土地取得成功的改革再往前推一步就行了。模仿国有建设用地使用权制度的改革，实现集体建设用地所有权与使用权分离的有偿使用制度，全力解决使用权的权益、使用主体、取得方式、流转途径等问题。具体的改革是这样，按集体建设用地使用权现有的权能和权益特征重新进行归类，按照特征分为：宅基地的来源由于是通过划拨方式无偿取得的，不能转让，相当于划拨土地使用权，公益性集体建设用地也是如此；集体经营性用地的土地使用权，则可以按现有权能归入出让土地使用权或出租土地使用权。在这样的产权状态下，可以相应设置年期、流转方式等，仿照国有建设用地产权改革的例子进行制度迁移。这样，改革的路径就比较清晰，由于不改变公有制的现状，也可以不触动一些现有权益而实行渐进式的改革。以这样的方式也可以解决小产权房等问题。小产权房是没有地权的房屋，而过去我们住的公有房屋对我们个人来说也是没有地权的房子，怎么进入市场？怎么平衡社会各方利益关系？怎么改革的大家也很清楚，我就不必细说。
第二个问题是，关于推动集体土地使用改革制度的思考和抉择。目前部里主要从几个方面落实三中全会决议的精神：第一，依法推进集体建设用地流转；这里的核心问题是依法推进，不能够超越法律。当然，可以在一些特定区域，比如说在综合改革配套区、试验区，有试点要求、有国务院批准的，可以进行深入探索、局部试行、结果可控的试验，如天津滨海新区有国务院专项改革方案。现在的关键问题是，法律上还有一点缺陷，建设用地流转有些方式是不允许、“不开门”，而有些方式是允许但缺途径、“开了门没有楼梯”，你要敢下去就摔死。所以，需要有一些衔接的环节，不是放开了随意搞。第二，严格集体建设用地流转的条件。集体建设用地流转需要符合用途管制，要有规划，流转不能用于商品住宅开发，还要进行登记。另外，宅基地目前不能流转。从2000年开始，国土资源部一直探索宅基地管理怎么改。探索过一些办法，但确实也有一些法律上和管理上的问题。集体建设用地的有些改革设想虽然好，但是如果现实中缺乏可操作性，特别是管理不到位，就容易出乱子。第三，规范集体建设用地流转程序。国土资源部已经拟出程序，正在征求意见和修改之中：一要申请，二要审核，三要公开交易，四要签订流转合同，五要办理登记，六要按照用途使用。第四，严格节约土地，集约用地。第五，理顺集体建设用地流转收益分配制度。这非常关键，也不是我们一个部门能解决的问题，要跟农业、财政等部门联合起来。因为如果土地一旦进入市场而没有收益分配制度的话，可以想象这些钱由目前的集体管理会成什么样子。第六，加强集体建设用地流转管理基础工作，包括登记发证、建立统一土地市场、中介服务信息统一发布以及流转制度的建立。
关于建立城乡统一土地市场的问题，涉及三个方面：第一，两种所有权，一个土地市场。在建立产权制度以后，由于产权制度基本结构是一样的，流转方式也一样的，因此完全可以做到两种不同所有权的土地在流转中可以无缝对接。比如说，将农村的出让土地使用权也限定为70年，跟国有土地的70年就可以完全对应起来，流转规则一样。另外，农村集体土地所有权的划拨土地使用权要入市的话也要补交出让金，跟国有这块又一样起来。这样，在统一产权体制的情况下，两种土地都可以在市场自主交易流转，真正做到同地同价、同地同权。关于国有土地的制度，例如工业、商业旅游娱乐等经营性用地要公开招拍挂，主体需要公开化，用于入股的可以是协议方式，但是不能低于最低价等等，这些市场规定都是一致的。第二，设定集体建设用地规模和运营空间。目前的法律和通行做法中，对集体建设用地份额没有限制，法律只规定了可以通过联营、入股、合作等方式使用集体建设用地，但是没有规定集体用地用到多少限额为准。我见过这样的特例，一个村把所有集体用地全部转成建设用地，那么政府或社会需要使用、征用这些土地的时候怎么办？因此，需要在改革的起始阶段由全社会商定集体建设用地的份额。
（黄凯整理，经演讲人审阅）
吴晓灵：
非常高兴今天能够来参加这个会，一天会使我受益匪浅。时间有限，我谈几个问题。首先，这次修法的目的应该是提高土地资源的配置效率、保护耕地。其次，应该充分借鉴上次立法修法时候的经验。所以，今天孙佑海主任的报告非常重要，他讲了上次修订时候的争论在什么地方，什么意见被接纳了、什么没被接纳，我们今后应该在前人的基础上继续前进，吸取上一次修订过程中的经验教训，这是非常重要的。最后，想借着江平教授刚才谈的四个问题谈一下个人看法。我是人大代表，而且是常委，能够参加法律讨论，并且我有最后投票权。我希望能通过听取大家的意见，使自己的在人大会议上的意见更大程度代表社会民意。
第一，在法律中怎样很好地处理公权力与私权利的关系？我认为核心点是处理好规划的法律地位。作为一个政府机关来说，法无授权不可为；而作为一个公民来说，法无禁止即可为。所以要想界定公权力和私权利的界限，不让公权力侵犯私权利，就在于规划法应该是各级人大通过的法律，民意代表通过的法律。应该由民意机构授权给国家机关执行这个法规，而不是由政府机关、书记来授权。很多时候，换一任书记就改一次规划，这样的话城市就无法建设了。
第二，处理好国有土地与集体土地的关系问题。我们的法律和宪法平等地保护各类产权，对于公有制产权来说更是平等保护的，所以我们应该对集体土地显示充分的保护。保护涉及到这么几个方面：首先要明确地界定集体土地的产权。集体土地产权的界定在在法律上没有一点问题，且现在国土资源部也在做确权跟进的工作。但是界定完了集体产权之后，再往下到农户就难了。这是属于集体经济的治理结构问题，即集体拥有这份土地以后大家怎么来治理的问题。现在中国的环境下，集体享有自由结社权尚不可能。那么怎样才能使村集体有一个好的治理结构？因此，我呼吁大家来关注未来人大要修订的《村民组织法》，使村民自治更充分，并约束村民委员会让它真正代表全体农民的利益。其次，我们要给农村的集体土地资本化的收益权。在规划当中除了城市的规划也应该有农村规划，农村规划首先要界定土地使用方向和量化它在使用方向上的比例。在保护耕地的基础上，给其它土地以资本化的收益权。第三应该给集体土地以规划内的处置权。为了保证处置权，应该给农民司法保护与行政仲裁的选择权。我们现在的情况是必须先行政仲裁，仲裁完不服才去走司法的道路。制度设计的初衷可能是节约成本，但还是给当事人以选择权才能保障他的处置权。最后，为了保护集体土地产权应该同地同价，建立统一的土地市场。
第三，关于公共利益与商业利益的问题。从法律上来说，十七届三中全会当中谈到了农民建设用地可以有出让自主权。城市以外的土地如果是公益事业之外建设用地就要协商解决，这是一个非常好的法律起点。现在矛盾在什么地方？在于城市无限扩大化。城市的土地是国有的，如果说城市的边界无限，那么全国的土地都可以是国有土地。这就是现在国家想保18亿亩耕地却保不住的原因。唯一的办法，是用卫星定位图确定城市边界。如果以2008年12月31号卫星测绘图来界定城市，规定城市之外的都是农村，在农村的公益事业用地由国家征地，非公益事业用地由用地方和农民谈判，既保证农村建设用地商业化取得的资本收益，也能够节约土地。这个解决方法的困难在于地方政府不会同意。这就要求对土地财政进行改革。现在地方财政事权与财权不匹配，事权多，财力少，依靠土地财政。如果把预算方式改变，地方政府承担多少事情就给予多少财力，使他们不用依靠土地财政，就可以减少地方政府在划定城市边界方面的阻力。
第四，怎么样处理全国利益和地方利益的关系？大事是耕地。在确定耕地得到保护之后，关于宅基地、建设用地，有主要立法之后，剩下的事情可以由地方商量。我们要尊重地方的首创精神，大统一小自由是共产党执政以来多年的经验，要调动中央和地方的两重积极性。如江平教授所说，在国家规定建设用地总量和宅基地总量之内怎么样流转、管理，应该给地方政府一定的自主权。
前面是我对江平教授提到的“四项关系”的理解。最后谈谈立法的技术。我们要在前人工作基础之上推动我们的民主法制进程。按照现在的立法程序，想让立法部门接受学者建议或者是接受多个方案稿是很难的。我非常同意孙主任的看法，即应该立土地法而不是《土地管理法》。修改《土地管理法》被迫在眉睫地提到领导人的议事日程上，我们就应该利用这个机会把今天研究的问题中能够达成共识的问题体现到法律当中去。因此，我们需要设定有限目标，而不要追求无限目标。在大方向正确基础上，前进一步是一步。通过今天的会议，我们可以梳理出哪些是绝对不能后退的关键问题，形成共识，在此基础上去争取最好的修法结果。
（黄凯整理，未经演讲人审阅）
陈锡文：
非常高兴受邀参加今天会议。听了一整天确实感觉到非常受启发，大家从多层次多角度就当前存在的问题和改革的方向提出了很有参考价值的意见，在此谈一下我个人想法。
现行的土地管理制度有两个基本特征，一是对土地用途进行分类管理，即用途管制；二是农村的土地属于农民集体所有。现在要撬动这两个东西的力量非常大：第一要撬开用途管制，第二是把农村集体土地变成社会性建设用地。我们对土地制度的讨论就面临这两个问题。
土地用途管制是世界各国都在做的。生活在城市里的人对土地管制习以为常。农村有集体建设用地、有耕地、林地、草原、水面，同样是用途管理制度。土地制度再怎么改，都不能把土地用途管制改掉。如果追求利益，耕地一定都变成建设用地了。所以，土地的用途管制是根据规划来的，不能简单的说是政府行政的控制。问题是，规划形成的过程是不是科学的、民主的、公开透明，能不能体现出社会和广大人民群众最长远的根本利益。
有说法认为农村土地集体所有制给农民带来非常大的伤害。这要做具体分析：第一，征地的补偿够不够；第二，耕地能不能随便变成宅基地、宅基地能不能随便变成小产权房或其他厂房，这是用途管制的问题。但是还必须看到农民集体土地所有权在很大程度上给予农民一定的保障。农民在这种制度上获得了最基本的生存资料。现在各地改革探索想攻破集体这个圈，把原来只能由集体成员使用的土地拿出来给全社会用，或者原来不应该进入集体圈的资本和力量想拼命地进入这个圈。
就这两个问题而言，我认为一些概念不可以简单应用。比如，级差地租只能在同一类用途土地中才能区分。决定耕地极差地租高的原因是土壤肥力，但是从耕地转为建设用地，土壤肥力毫无意义。如果把价差不同的土地都概括为级差地租，耕地只有变成建设用地才能获得最高的级差地租，这对于保护耕地是非常不利的。实际上级差地租在我看来是土地转用和规划的结果，不是对土壤不断投资或区位的结果。又如，很多人认为土地资本化指的是农地的非农化，把耕地变为建设用地土地就增值了，这才叫土地资本化。土地市场化也讲的比较多。这个概念应该服从于土地用途管制，在同类土地之间才有市场化。
关于集体所有制，我们没有在宣布城市土地国有同时，也宣布农村土地属于国有，就是看到农民相对而言是弱者，也意识到把农民土地转为国有土地要给一定补偿。1982年修宪时宣布城市土地国有化，没有人得到过补偿。现在对农民的补偿正在一点点提高，从6到10倍到16倍到现在的30倍以上，30倍不够还可以从土地出让金收益中拿出来再补。
三中全会的决定在土地制度改革方面提出了三个比较重大举措，一是明确提出在城镇规划区以外非公益性建设项目，如果符合规划，有关部门有用地指标批准用地，这个项目所占用土地不一定要征，这个地的农民可以用多种方式参与开发和经营，也就是不征，这在征地制度改革方面是一个很大的事情。第二对现有集体建设用地，包括宅基地、乡镇企业用地和乡村公益企业用地，三中全会文件明确提出乡村集体经营性建设用地——我理解的是依法获得使用的乡镇企业建设用地——如果企业不办了，这一块已经批准了的用地指标就可以进入城乡统一的建设用地市场，可以从社区经营型用地进入社会经营性用地。第三，明确土地整治、整理。村庄整理后新增加的土地首先必须复垦为耕地，如果要调剂为建设用地的，就必须符合规划，纳入当年用地指标，而且要优先满足集体的建设用地。这三条跟过去相比都有比较大迈进，现在问题是我们在农村特别在建设用地方面大量基础工作没有做好，尤其是乡镇企业用地存在非常混乱现象。乡镇企业这个概念含糊不清，给乡镇企业供地讲不清供给谁。
此外，为什么三中全会的决定没放出宅基地？宅基地有福利性质，相当于公盖房。公盖房上市要交费。宅基地在集体经济组织内部要公平分配，没有这个条件宅基地就会到乡村干部和权势者手里。如果宅基地在本集体经济组织内部分配是公平的，然后像公盖房那样，转让时交纳一定使用费或出让金即可。
征地到底应该怎么改？今天好几位专家提到《宪法》问题，怎么解读《宪法》？我理解，首先城市土地无论是否具有公益性都是国有的。第二，在城市土地之外如果是公益的还要征。城市土地其实没有必要一定要国有，这条应该修改。但征地到底限制在什么范围内？城市化推进这么快，搞不清楚国有边界在哪里。
大家现在都觉得土地制度到了非改不可的时候，这是一个共识。第二个共识是土地制度改革是极其复杂、艰难的事情，一定要有一个总体性的考虑。基本要求和目标是什么，我们当今在干的事是违背目标还是给它创造条件，这些问题想好了才能减少矛盾。土地制度改革是退不回来的，地变成水泥地建了大楼是退不回来的，农民利益受了损失是很难补偿的，所以要深入研究仔细搞实验。我对于实验一直是很赞成的，但是实验要有一些基本原则：第一，一定要讲究程序；第二，一定要可控；第三，一定要有预案；第四，应该踏下心认认真真试。实验条件应该是封闭的。做错了就改，做对了就坚持。
（路乾整理，未经演讲人审阅）
周其仁：会议总结
早晨说欢迎大家来，现在很感叹大家还没有走。看来三家机构在北大开这个会是蛮对头的，因为北大的精神是兼容并包，而土地问题非常复杂，各种不同学术观点需要有一个平台来互相交流讨论。金融是时间资源的配置。最近发生了金融危机，这说明仅仅配置时间这一种资源就复杂无比。我们现在讨论的土地问题需要配置空间资源加上时间资源，这就更难。怎么配置好资源、分配好收入、安排好制度？多深入的认识都不够。尤其是中国这么大一个国家，其城市化水平比世界平均水平低了5%，而山地占国土面积的70%，平地非常少，近年来经济增长非常快，经济自由又得到极大扩张，这就使得城市化的历史欠帐和当前用地矛盾一下子被挤到土地这一个问题上。
资源配置、收入分配、制度安排，这三个层面目前都有大问题。首先看资源配置。从全世界的观察来看，人往城市走会节约土地。而现在我国城市面积扩大，但农村面积不缩小反而也在扩大。这两头都扩大建设用地，就挤压耕地。城市化明明可以促进资源配置的优化，为什么在我国造成建设用地在农村城市同时扩大？这是我们要面对的问题。
其次看收入分配。内需不足讲到底就是人口最大的那层人，即农民的收入提高不够快。改革开放三十年，种地权给了、卖粮权给了、打工权给了，但是农村和农民在收入中分享的比例仍然少。不解决农民收入偏低的问题，即使城市和工业发展起来也不行。
最后，怎样安排制度？任何制度变化不是一天完成的。文贯中今天没有来。他也是我的老朋友，从1988年土地调查时他就坚持土地私有化，观点一直不变。我很佩服他保持观点一致，但不同意他的意见。为什么？我研究了土改，得到的结论是：一个政治运动搞成的产权制度，不管是什么，同样可以由政治运动把它搞掉。土改首先是给农民分配土地的。为什么集体化运动一来，之前分配给农民的土地说拿回来就拿回来？这是因为地是毛主席分的，那么毛主席号召地合起来你合不合？于是，土地成为了秦晖关心的Collective，消灭了农民私人产权之后的Collective。因此，我相信，仅仅依靠法律力量的产权制度大概是靠不住的。一个产权制度真正长治久安，需要等它变成社会当中的一种习惯，而这是需要渐进改变的，需要有耐心等待。农村改革中农民获得种地权就是一个过程。今天，农村集体所有制还是没有变，但是农民种地已经变成了以家庭为单位。最近，三中全会讲土地承包关系长久不变。于是成都双流县的瓦窑村在确权过程中填写土地证上的承包期时，不填“三十年”，而填“长久不变”。文件上写的东西，已经被写进土地证了。温家宝总理在第一次上任时记者招待会上，有西方记者问“你们为什么不实行土地私有制？”他回答，我们的土地承包关系“长久不变”。长久不变就是永远不变。产权是由很多东西支撑的，而不是一句话可以改过来的。我们国家的权力在社会经济各个领域的影响非常大，怎样把它发挥恰当，是一个慢慢的渐进过程。至于产权界定后如何交易、流转、定价，更是复杂。
正因为问题复杂，不同角度观察会得到截然不同的结果，所以需要我们政府、民间、学界以及一线实践者有一个平台来探讨不同方面的约束。我恰好在几个地方都工作过，所以知道在任何一个地方工作都有信息局限性。学界有学界的道理，决策层有决策层的道理。刚才说到土地需要用途管制。我原来想，发达国家城市化完成了才搞用途管制，而我们这个地方城市化还早着呢。用途一管制，城市化怎么办？但是，我在成都调查之后，发现用途管制真要搞，也管用。成都农民怎么得到2万5千元一亩的补偿？如果没有用途管制和占补平衡制度，农民是得不到这么多补偿的。所以，有些事情需要从各个不同角度来看。我不是和稀泥，我对很多问题有自己的看法。我有很多观点锡文要批评我，锡文很多观点我也是不同意的，但是这些都没有关系。我们都生活在中国，都希望这个国家发展好一点，这是我们思想最大的一个交集。有了这个交集，大家就不用怕观点不一致。还有一条，是胡司长讲的，批评研究的水平，而不要怀疑动机。今天这个会总的来说是很成功的，我们还要保持这样的讨论氛围。无论是来自学界、现场调查、第一线实践还是决策部门的意见，交流之后还可以互相不同意，但是这个不同意跟交流之前的不同意还有所不同。谢谢各位！
（洪浩整理，未经演讲人审阅）
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