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学术研究
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2009年第77期（总第838期）中国土地制度改革研讨会简报之一
发布日期：2009-09-21 02:38 来源：北京大学国家发展研究院
2009年7月27日，由北京大学国家发展研究院、北京天则经济研究所和博源基金会共同主办的“中国土地制度改革研讨会”在北京大学国家发展研究院顺利举行。多位专家、学者围绕中国土地制度改革进行了演讲和讨论。我们分七期报道发布会概况。本期简报报告会议第一节“经验研究”中国务院发展研究中心研究员刘守英、天津滨海新区管委会副主任郝寿义和云南财经大学城环学院院长张洪教授发表的演讲内容。
刘守英：土地资本化与中国城市化道路
城市化的本质是生产要素在城乡间的重新配置和经济社会结构的变迁，它的核心是人口城市化。但是我们在北京调查发现，中国特色城市化展示出它独特的一面。第一是土地的城市化。随着城市化进程，城市版图在不断地延伸，农民集体土地被政府征用为国有。第二个特点是形成城乡结合部，和其他发展中国家比较中国没有出现贫民窟的现象，但是出现了城乡结合部这一典型现象。第三个特点是，城市化演变成一场政府和农民攫取土地级差收益的博弈。城市化对政府而言实际上带来的是土地级差收益的显化和上升。在政府通过土地征用获取级差收益的同时，居住在城乡结合部的农民也在用国家征用以后的剩余的土地和宅基地，为涌入的外来流动人口提供居住空间，分享土地级差收益。农民分享土地级差收益的主要动力来自于流动人口的上升。
对外来人口租房反应最积极的首先是拥有宅院的农户。城乡结合部的农民利用一户一宅政策的模糊性、宅基地福利分配早已名存实亡以及政府对村庄违章建筑的难以管理，在祖辈传下来的这片土地上从原来的种地改为种房，使城乡结合部呈现出奇特的景观。另外一个行动主体是村集体组织。在集体土地被大量征用之后，他们利用剩余狭小空间发展非农产业，发展土地租赁和房地产，使之成为村庄集体经济的主要来源。下面我们来看三个具体案例：
朝阳区高碑店：政府主导的城市化
九十年代末的时候随着北京市城市建设的东移，高碑店成为典型的城乡结合部。其基本特征有：1）农民土地基本被征用完毕；2）失地农民就业没有着落，失业率上升；3）地方产业空间受到挤压，农民失去生存和发展空间；4）大面积征用土地导致农民生活水平下降；5）农居混杂，人户分离和外来人口集聚，带来社会管理的困难，成为影响社会稳定的火药桶。
北京昌平区郑各庄：集体土地资本化和农民自主城市化
九十年代初，这个村子以集体企业和做建筑工程为主，九十年代末以后村子周边房地产开发极其活跃，郑各庄的选择是：1）祖辈留下的土地不卖，自己土地自己开发；2）土地开发不急功近利，考虑可持续性发展；3）村庄开放有规划进行，实际上明确了保护集体所有制不变的情况下靠土地开发来谋发展。
首先，郑各庄通过进入昌平城区规划，对全村大部分土地实施整理、置换和缴纳复垦费，将耕地调整为建设用地。村企业使用土地需向村委会有偿租地，每亩每年不低于五千块钱。村委会将租金收入分配给本村有承包权的农户。通过这些做法，实现了以下的效益：第一，通过旧村改造和盘活宅基地实现了宅基地的资本化，获得了巨额土地资本化收益；第二，通过集体建设用地入市实现了村庄工业化和城市化进程。调整了产业结构，发展第三产业。引学校入村，使村庄工业化、产业化，并向城市化转移。郑各庄模式实现了多方共赢的城市化，农民集体和政府实现多赢。
海淀区北坞村：政府主导给农民让利的城市化
按照城市规划，北坞原址要全部用于建设绿化隔离带，村民需要移到另外一个地区居住。为解决农民在异地上楼的问题，政府对城市规划和用地规划进行了相应调整。工程建设启动资金由市区两级政府及镇政府出资解决，市政设施由市区两级政府投资建设。农民作为产业的酒店和租赁房建设以农民通过土地来贷款来解决。商品房的开发和自用房的建设由村集体组织开发公司负责以降低资金成本。
移居地还增加了产业用地和安置用房确保农民的收入。每户除自用房屋外，至少还有一套可以出租的房屋。政府集中安排一批产业用地，新增加一批建设用地，解决外来人口居住，这就保证了农民有可持续的收入。在北坞村原址实现绿化以后盖低密度酒店，发展三产，解决了农民长期财产性收入问题。最后，当地农民社保被纳入城乡社会保障体系。
案例的启示
这三个案例呈现了三种城市化模式不同的景象。第一种模式完全由城市政府主导，农民被排斥在城市化进程之外。政府获得了巨额的土地出让收入，城市房地产市场也极其活跃，但原住民土地被征用以后农民集体发展空间狭小，就业无着落，收入和生活水平下降，违规建房出租导致环境的问题和治理的困难，群体性事件增加，政府成本上升。因此，这是一种不可持续的城市化。第二种完全由农民集体自己来进行，充分保障了农民土地权益，实现了农民集体以土地参与农村工业化城市化进程，分享了土地级差收益的好处。然而，农民获益以土地进入市场为前提，既受宅基地法律的制约，又受土地非农化的法律制度制约，土地资本化收益留在农民集体也意味着政府失去一大块土地出让收益。在现行的财政主要依靠土地出让收入和土地抵押的情况下，这种模式和政府利益产生直接冲突，因而只能作为个案分析。第三种模式是对政府主导城市化的变通和利益妥协，给农民留一个分享级差收益的小空间，放弃土地出让收入，并将基础设施建设和农民社保纳入城乡一体化，避免了第二种模式中村庄巨额的基础设施投资和福利负担。这些政策保证了政府工程的推进，但当全市几百个城乡结合部大面积改造时，这种留发展空间，弃土地出让收入，包揽基础设施投资和社保的好事能否继续做下去、做得起，我们还有待观察。
土地级差收益的归属决定了城市化的道路。传统的政府主导城市化理论强调土地增值归政府，一是因为政府进行了巨额基础设施投资，二是涨价归公。实际观察发现，土地级差收入的来源并不是因为政府进行了基础设施投资，而是源于产业发展和人口城市化。第二个观察是，谁能分享级差收益，谁就有能力进行基础设施的投资。第三，是未来解决城乡结合部和城市化推进的问题，必须统筹解决流动人口的落地与本地农民增收问题。为外地人口建廉租房，可能是一个迫在眉睫的问题。第四，土地制度创新和实验迫在眉睫。
（王天一整理，经演讲人审阅）
郝寿义：天津滨海新区土地使用制度改革
滨海新区目前处于非常快速的发展期。特别是建设滨海新区上升到国家发展战略之后，天津市制订了《天津滨海新区综合配套改革实验总体方案》。滨海新区是快速工业化带动快速城市化的一个地区，也是在工业化、城市化快速发展阶段中探讨如何把经济发展和土地问题结合的一个典型区域。滨海新区开发开放面临的土地问题非常多，最主要的有如下两个问题：
第一是工业化快速发展对建设用地大量需求的问题。随着滨海新区上升为国家战略和加快开发开放的需要，土地指标和实际需求就产生很大差别。
第二是怎样随着工业化城市化的快速发展节约利用土地和充分保证农民利益的问题。滨海新区目前还存在着大量低效使用土地资源的情况。在保护耕地依法实施的条件下，农用地的征转依然是目前滨海新区解决城市建设用地需求的重要方式，怎么在这个过程中不牺牲农民的利益，使他们能够分享开发发展的成果，也是我们必须要解决的问题。
滨海新区按照“统一规划、依法管理、市场配置政府协调”的原则来确定土地使用制度改革的任务和目标。新区建立了“耕地资源得到切实保护，土地资产效益得到切实发挥”的土地市场体系和土地管理制度，形成了与社会主义市场经济体制相适应的集约用地新格局，为滨海新区开发开放提供资源保障和社会保障。新区创新了土地利用规划管理和耕地保护模式，改革农用地转用和土地征收审批制度，建立了征地补偿和被征地农民的安置的新机制，改革集体建设用地土地使用制度，改革土地收益分配使用和管理制度。工作中有以下两个重点：
第一、在存量上调整土地利用管理方式，对滨海新区开发开放想办法提供足够的资源保障。新区主要做了以下几项工作：
首先，创新土地利用规划管理，探索“三规合一”的思路。先对这个地区的资源、环境承载力做评估，制订资源环境规划。在规划基础上，制订土地的利用规划，再叠加城市总体规划，再把近期建设规划落实到具体项目当中，最终实现“一图三规划”的管理模式。其次，推进城市建设用地增减挂钩改革。周转指标“一次核定，集中下达”到市政府，由市政府确定拆旧建新项目区，编制城乡建设用地增减挂钩实施规划并组织实施。拆旧建新项目以小城镇示范项目为代表，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则，将较低效产出的农村集体建设用地通过宅基地换房等方式集约使用，将增量部分转为城市建设用地，并将原有的宅基地统一组织整理复耕，实现耕地的占补平衡。第三，推进优化土地利用结构的改革，特别是通过循环经济的发展来增加来转变低效率用地情况。第四，进行滩涂资源开发，在保护耕地的前提下向海要地。第五，尝试农用地转用，进行土地征收审批制度和完善土地储备制度改革。
第二，着重于城乡一体化的改革。滨海新区城乡一体化改革主要有两种模式，第一种模式以塘沽区胡家园街农村城市化新社区安置项目为代表。塘沽区这个项目在滨海新区最核心区域，尝试把土地在城乡建设用地挂钩的基础上按照合理的目标把它们征过来。征地时除了给农民征地费、安家费，同时还给一份社会保障、提供就业机会，并给每人45平方米的住房。这样，实际上把土地房产化，房产资产化，农民对这种方式非常满意。第二种模式是滨海新区的边缘区汉沽区实行的“一镇、一业、一园”。一镇就是通过宅基地换房，建成一个新的城镇。腾下来的指标建立一个工业园安置就业，同时发展葡萄产业。通过三位一体的方式实现农村社会化、农业产业化、工业生态化。同时，保证“两个不变”：农业的用地性质不变，农地所有权性质不变。这种三位一体的模式对农民的保障和产业发展都起到了很好的作用。
（王天一整理，经演讲人审阅）
张洪：云南省农村集体建设用地现状及土地制度改革建议
首先简单介绍云南省农村集体建设用地的使用现状：第一，地形地貌对社会经济有显著影响，平坝地区的资源集聚能力更强。平坝地区的人均GDP是丘陵地区的2.7倍，是山地的3倍多；第二，农村集体建设用地的利用效率和建设用地级差地租具有围绕中心城区递减的趋势。云南省以昆明市为中心，可划分为核心区域、一环、二环、三环四个圈层，农村集体建设用地的利用效率由核心区域向一、二环递减，到第三环时略有增加（利用效率由人均GDP、农民人均纯收入、人均地方财政收入、与中心城市的交通距离、农村人均居民点建设用地等指标综合度量）；第三，农村集体建设用地多用于居民住宅，很少用作乡镇企业及公共设施建设。这表明，云南省农村的乡镇企业和村集体经济发展相当落后。
根据我领导的研究课题组在2008年对云南省农村集体建设用地流转情况所做的深入调查，可以总结出云南省集体建设用地流转的以下特点：第一，由于云南省的乡镇企业不发达，符合流转条件的经营性集体建设用地很少，流转的标的物主要是宅基地。据统计，农民的自住房及附属的宅基地流转量约占总流转规模的70%-80%。这一事实意味着，如果将农村集体建设用地流转的标的物仅限于经营性集体建设用地，那么允许土地流转的政策对云南省农村发展的实际价值并不大。
第二，农村集体建设用地流转多发生在城市近郊和公路沿线，而且，流转规模由中心城区向外递减。在经济较发达的城市近郊及公路沿线地区，建设用地需求量更大。因此，这些地区的村民对宅基地的利用及保护意识更强，集体建设用地（主要是宅基地）的流转规模更大，土地的使用也更集约。相反，离城市中心较远的经济较落后的农村，建设用地需求量不大，宅基地仅是农民的住房保障，村民对宅基地的利用、保护意识淡薄，宅基地空闲较多，登记办证率较低，很多村组几乎没有发生过集体建设用地的流转。但是，这些远郊地区的农民都渴望通过土地流转的方式改善生产、生活条件。
第三，多数农民对集体建设用地流转持积极态度。课题组曾在昆明市和红河州先后采访了500多位农民，在昆明市采访的300多位农民中，约有54%的农民知道中央提出的农村土地流转新政策，约有60%的村民赞成承包地及宅基地流转，27%不赞成。在红河州采访的近200位农民中，约有50.3%的村民知道中央提出的农村土地流转政策，赞成流转的农户比例高达76.3%，只有7.9%的村民不赞成。不赞成流转的农户多是担心国家给的征地补偿太低，担心以征地方式流转土地后生活水平下降。据了解，住房、就业和社会保障问题是云南省被征地农民面临的最大问题。由于云南省的经济不发达，政府征地补偿费很低，被征地农民将大部分补偿款用于日常生活开支及新房装修和子女上学，用于各种保险的比例非常少。同时，很多农民希望政府出台相应政策，安排就业并提供社会保障。但是，由于云南许多市县工业化程度低，地方政府没有能力安置失地农民。基于 这个考虑，很多农民要求政府在征地过程中预留土地，由自己建房发展，自谋生路。
上述调查表明，我国现有的征地体制既不能让近郊区的被征地农民得到实惠，也没有将城市化发展带来的土地增值收益辐射到广大的远郊农村。我认为，应该从有利于城市发展和农民增收的城乡统筹角度出发，寻求土地改革的思路。而这其中的重点在于，如何利用土地级差地租盘活远郊农村的集体建设用地资产，壮大集体经济，在促进城市发展的同时推动新农村建设。
鉴于以上讨论，我对我国土地管理制度的改革提出三点意见：
第一，加快农村土地产权制度改革，明晰农村集体土地产权，让农村建设用地与城市建设用地同权、同能、同价，为构建城乡统一的建设用地市场打下基础。
第二，要在《宪法》和《土地管理法》中明确提出允许农村集体建设用地流转，改革现行征地制度，将集体建设用地流转作为城市建设用地扩张的另一种形式。特别是要修改目前土地管理法中关于农村宅基地不能流转的规定，应当允许农村集体将多余的宅基地流转。
第三，建立农村集体建设用地跨地区流转的机制，推动农村集体建设用地在城乡统筹中跨地区合理流动，以实现更高的级差地租收益。调查发现，跨区域的流转更有利于促进远郊农村的发展和新农村建设。
（黄跃整理，经演讲人审阅）
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2009年第77期（总第838期）中国土地制度改革研讨会简报之一
发布日期：2009-09-21 02:38 来源：北京大学国家发展研究院
2009年7月27日，由北京大学国家发展研究院、北京天则经济研究所和博源基金会共同主办的“中国土地制度改革研讨会”在北京大学国家发展研究院顺利举行。多位专家、学者围绕中国土地制度改革进行了演讲和讨论。我们分七期报道发布会概况。本期简报报告会议第一节“经验研究”中国务院发展研究中心研究员刘守英、天津滨海新区管委会副主任郝寿义和云南财经大学城环学院院长张洪教授发表的演讲内容。
刘守英：土地资本化与中国城市化道路
城市化的本质是生产要素在城乡间的重新配置和经济社会结构的变迁，它的核心是人口城市化。但是我们在北京调查发现，中国特色城市化展示出它独特的一面。第一是土地的城市化。随着城市化进程，城市版图在不断地延伸，农民集体土地被政府征用为国有。第二个特点是形成城乡结合部，和其他发展中国家比较中国没有出现贫民窟的现象，但是出现了城乡结合部这一典型现象。第三个特点是，城市化演变成一场政府和农民攫取土地级差收益的博弈。城市化对政府而言实际上带来的是土地级差收益的显化和上升。在政府通过土地征用获取级差收益的同时，居住在城乡结合部的农民也在用国家征用以后的剩余的土地和宅基地，为涌入的外来流动人口提供居住空间，分享土地级差收益。农民分享土地级差收益的主要动力来自于流动人口的上升。
对外来人口租房反应最积极的首先是拥有宅院的农户。城乡结合部的农民利用一户一宅政策的模糊性、宅基地福利分配早已名存实亡以及政府对村庄违章建筑的难以管理，在祖辈传下来的这片土地上从原来的种地改为种房，使城乡结合部呈现出奇特的景观。另外一个行动主体是村集体组织。在集体土地被大量征用之后，他们利用剩余狭小空间发展非农产业，发展土地租赁和房地产，使之成为村庄集体经济的主要来源。下面我们来看三个具体案例：
朝阳区高碑店：政府主导的城市化
九十年代末的时候随着北京市城市建设的东移，高碑店成为典型的城乡结合部。其基本特征有：1）农民土地基本被征用完毕；2）失地农民就业没有着落，失业率上升；3）地方产业空间受到挤压，农民失去生存和发展空间；4）大面积征用土地导致农民生活水平下降；5）农居混杂，人户分离和外来人口集聚，带来社会管理的困难，成为影响社会稳定的火药桶。
北京昌平区郑各庄：集体土地资本化和农民自主城市化
九十年代初，这个村子以集体企业和做建筑工程为主，九十年代末以后村子周边房地产开发极其活跃，郑各庄的选择是：1）祖辈留下的土地不卖，自己土地自己开发；2）土地开发不急功近利，考虑可持续性发展；3）村庄开放有规划进行，实际上明确了保护集体所有制不变的情况下靠土地开发来谋发展。
首先，郑各庄通过进入昌平城区规划，对全村大部分土地实施整理、置换和缴纳复垦费，将耕地调整为建设用地。村企业使用土地需向村委会有偿租地，每亩每年不低于五千块钱。村委会将租金收入分配给本村有承包权的农户。通过这些做法，实现了以下的效益：第一，通过旧村改造和盘活宅基地实现了宅基地的资本化，获得了巨额土地资本化收益；第二，通过集体建设用地入市实现了村庄工业化和城市化进程。调整了产业结构，发展第三产业。引学校入村，使村庄工业化、产业化，并向城市化转移。郑各庄模式实现了多方共赢的城市化，农民集体和政府实现多赢。
海淀区北坞村：政府主导给农民让利的城市化
按照城市规划，北坞原址要全部用于建设绿化隔离带，村民需要移到另外一个地区居住。为解决农民在异地上楼的问题，政府对城市规划和用地规划进行了相应调整。工程建设启动资金由市区两级政府及镇政府出资解决，市政设施由市区两级政府投资建设。农民作为产业的酒店和租赁房建设以农民通过土地来贷款来解决。商品房的开发和自用房的建设由村集体组织开发公司负责以降低资金成本。
移居地还增加了产业用地和安置用房确保农民的收入。每户除自用房屋外，至少还有一套可以出租的房屋。政府集中安排一批产业用地，新增加一批建设用地，解决外来人口居住，这就保证了农民有可持续的收入。在北坞村原址实现绿化以后盖低密度酒店，发展三产，解决了农民长期财产性收入问题。最后，当地农民社保被纳入城乡社会保障体系。
案例的启示
这三个案例呈现了三种城市化模式不同的景象。第一种模式完全由城市政府主导，农民被排斥在城市化进程之外。政府获得了巨额的土地出让收入，城市房地产市场也极其活跃，但原住民土地被征用以后农民集体发展空间狭小，就业无着落，收入和生活水平下降，违规建房出租导致环境的问题和治理的困难，群体性事件增加，政府成本上升。因此，这是一种不可持续的城市化。第二种完全由农民集体自己来进行，充分保障了农民土地权益，实现了农民集体以土地参与农村工业化城市化进程，分享了土地级差收益的好处。然而，农民获益以土地进入市场为前提，既受宅基地法律的制约，又受土地非农化的法律制度制约，土地资本化收益留在农民集体也意味着政府失去一大块土地出让收益。在现行的财政主要依靠土地出让收入和土地抵押的情况下，这种模式和政府利益产生直接冲突，因而只能作为个案分析。第三种模式是对政府主导城市化的变通和利益妥协，给农民留一个分享级差收益的小空间，放弃土地出让收入，并将基础设施建设和农民社保纳入城乡一体化，避免了第二种模式中村庄巨额的基础设施投资和福利负担。这些政策保证了政府工程的推进，但当全市几百个城乡结合部大面积改造时，这种留发展空间，弃土地出让收入，包揽基础设施投资和社保的好事能否继续做下去、做得起，我们还有待观察。
土地级差收益的归属决定了城市化的道路。传统的政府主导城市化理论强调土地增值归政府，一是因为政府进行了巨额基础设施投资，二是涨价归公。实际观察发现，土地级差收入的来源并不是因为政府进行了基础设施投资，而是源于产业发展和人口城市化。第二个观察是，谁能分享级差收益，谁就有能力进行基础设施的投资。第三，是未来解决城乡结合部和城市化推进的问题，必须统筹解决流动人口的落地与本地农民增收问题。为外地人口建廉租房，可能是一个迫在眉睫的问题。第四，土地制度创新和实验迫在眉睫。
（王天一整理，经演讲人审阅）
郝寿义：天津滨海新区土地使用制度改革
滨海新区目前处于非常快速的发展期。特别是建设滨海新区上升到国家发展战略之后，天津市制订了《天津滨海新区综合配套改革实验总体方案》。滨海新区是快速工业化带动快速城市化的一个地区，也是在工业化、城市化快速发展阶段中探讨如何把经济发展和土地问题结合的一个典型区域。滨海新区开发开放面临的土地问题非常多，最主要的有如下两个问题：
第一是工业化快速发展对建设用地大量需求的问题。随着滨海新区上升为国家战略和加快开发开放的需要，土地指标和实际需求就产生很大差别。
第二是怎样随着工业化城市化的快速发展节约利用土地和充分保证农民利益的问题。滨海新区目前还存在着大量低效使用土地资源的情况。在保护耕地依法实施的条件下，农用地的征转依然是目前滨海新区解决城市建设用地需求的重要方式，怎么在这个过程中不牺牲农民的利益，使他们能够分享开发发展的成果，也是我们必须要解决的问题。
滨海新区按照“统一规划、依法管理、市场配置政府协调”的原则来确定土地使用制度改革的任务和目标。新区建立了“耕地资源得到切实保护，土地资产效益得到切实发挥”的土地市场体系和土地管理制度，形成了与社会主义市场经济体制相适应的集约用地新格局，为滨海新区开发开放提供资源保障和社会保障。新区创新了土地利用规划管理和耕地保护模式，改革农用地转用和土地征收审批制度，建立了征地补偿和被征地农民的安置的新机制，改革集体建设用地土地使用制度，改革土地收益分配使用和管理制度。工作中有以下两个重点：
第一、在存量上调整土地利用管理方式，对滨海新区开发开放想办法提供足够的资源保障。新区主要做了以下几项工作：
首先，创新土地利用规划管理，探索“三规合一”的思路。先对这个地区的资源、环境承载力做评估，制订资源环境规划。在规划基础上，制订土地的利用规划，再叠加城市总体规划，再把近期建设规划落实到具体项目当中，最终实现“一图三规划”的管理模式。其次，推进城市建设用地增减挂钩改革。周转指标“一次核定，集中下达”到市政府，由市政府确定拆旧建新项目区，编制城乡建设用地增减挂钩实施规划并组织实施。拆旧建新项目以小城镇示范项目为代表，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则，将较低效产出的农村集体建设用地通过宅基地换房等方式集约使用，将增量部分转为城市建设用地，并将原有的宅基地统一组织整理复耕，实现耕地的占补平衡。第三，推进优化土地利用结构的改革，特别是通过循环经济的发展来增加来转变低效率用地情况。第四，进行滩涂资源开发，在保护耕地的前提下向海要地。第五，尝试农用地转用，进行土地征收审批制度和完善土地储备制度改革。
第二，着重于城乡一体化的改革。滨海新区城乡一体化改革主要有两种模式，第一种模式以塘沽区胡家园街农村城市化新社区安置项目为代表。塘沽区这个项目在滨海新区最核心区域，尝试把土地在城乡建设用地挂钩的基础上按照合理的目标把它们征过来。征地时除了给农民征地费、安家费，同时还给一份社会保障、提供就业机会，并给每人45平方米的住房。这样，实际上把土地房产化，房产资产化，农民对这种方式非常满意。第二种模式是滨海新区的边缘区汉沽区实行的“一镇、一业、一园”。一镇就是通过宅基地换房，建成一个新的城镇。腾下来的指标建立一个工业园安置就业，同时发展葡萄产业。通过三位一体的方式实现农村社会化、农业产业化、工业生态化。同时，保证“两个不变”：农业的用地性质不变，农地所有权性质不变。这种三位一体的模式对农民的保障和产业发展都起到了很好的作用。
（王天一整理，经演讲人审阅）
张洪：云南省农村集体建设用地现状及土地制度改革建议
首先简单介绍云南省农村集体建设用地的使用现状：第一，地形地貌对社会经济有显著影响，平坝地区的资源集聚能力更强。平坝地区的人均GDP是丘陵地区的2.7倍，是山地的3倍多；第二，农村集体建设用地的利用效率和建设用地级差地租具有围绕中心城区递减的趋势。云南省以昆明市为中心，可划分为核心区域、一环、二环、三环四个圈层，农村集体建设用地的利用效率由核心区域向一、二环递减，到第三环时略有增加（利用效率由人均GDP、农民人均纯收入、人均地方财政收入、与中心城市的交通距离、农村人均居民点建设用地等指标综合度量）；第三，农村集体建设用地多用于居民住宅，很少用作乡镇企业及公共设施建设。这表明，云南省农村的乡镇企业和村集体经济发展相当落后。
根据我领导的研究课题组在2008年对云南省农村集体建设用地流转情况所做的深入调查，可以总结出云南省集体建设用地流转的以下特点：第一，由于云南省的乡镇企业不发达，符合流转条件的经营性集体建设用地很少，流转的标的物主要是宅基地。据统计，农民的自住房及附属的宅基地流转量约占总流转规模的70%-80%。这一事实意味着，如果将农村集体建设用地流转的标的物仅限于经营性集体建设用地，那么允许土地流转的政策对云南省农村发展的实际价值并不大。
第二，农村集体建设用地流转多发生在城市近郊和公路沿线，而且，流转规模由中心城区向外递减。在经济较发达的城市近郊及公路沿线地区，建设用地需求量更大。因此，这些地区的村民对宅基地的利用及保护意识更强，集体建设用地（主要是宅基地）的流转规模更大，土地的使用也更集约。相反，离城市中心较远的经济较落后的农村，建设用地需求量不大，宅基地仅是农民的住房保障，村民对宅基地的利用、保护意识淡薄，宅基地空闲较多，登记办证率较低，很多村组几乎没有发生过集体建设用地的流转。但是，这些远郊地区的农民都渴望通过土地流转的方式改善生产、生活条件。
第三，多数农民对集体建设用地流转持积极态度。课题组曾在昆明市和红河州先后采访了500多位农民，在昆明市采访的300多位农民中，约有54%的农民知道中央提出的农村土地流转新政策，约有60%的村民赞成承包地及宅基地流转，27%不赞成。在红河州采访的近200位农民中，约有50.3%的村民知道中央提出的农村土地流转政策，赞成流转的农户比例高达76.3%，只有7.9%的村民不赞成。不赞成流转的农户多是担心国家给的征地补偿太低，担心以征地方式流转土地后生活水平下降。据了解，住房、就业和社会保障问题是云南省被征地农民面临的最大问题。由于云南省的经济不发达，政府征地补偿费很低，被征地农民将大部分补偿款用于日常生活开支及新房装修和子女上学，用于各种保险的比例非常少。同时，很多农民希望政府出台相应政策，安排就业并提供社会保障。但是，由于云南许多市县工业化程度低，地方政府没有能力安置失地农民。基于 这个考虑，很多农民要求政府在征地过程中预留土地，由自己建房发展，自谋生路。
上述调查表明，我国现有的征地体制既不能让近郊区的被征地农民得到实惠，也没有将城市化发展带来的土地增值收益辐射到广大的远郊农村。我认为，应该从有利于城市发展和农民增收的城乡统筹角度出发，寻求土地改革的思路。而这其中的重点在于，如何利用土地级差地租盘活远郊农村的集体建设用地资产，壮大集体经济，在促进城市发展的同时推动新农村建设。
鉴于以上讨论，我对我国土地管理制度的改革提出三点意见：
第一，加快农村土地产权制度改革，明晰农村集体土地产权，让农村建设用地与城市建设用地同权、同能、同价，为构建城乡统一的建设用地市场打下基础。
第二，要在《宪法》和《土地管理法》中明确提出允许农村集体建设用地流转，改革现行征地制度，将集体建设用地流转作为城市建设用地扩张的另一种形式。特别是要修改目前土地管理法中关于农村宅基地不能流转的规定，应当允许农村集体将多余的宅基地流转。
第三，建立农村集体建设用地跨地区流转的机制，推动农村集体建设用地在城乡统筹中跨地区合理流动，以实现更高的级差地租收益。调查发现，跨区域的流转更有利于促进远郊农村的发展和新农村建设。
（黄跃整理，经演讲人审阅）
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