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2009年第79期（总第840期）中国土地制度改革研讨会简报之三
发布日期：2009-09-21 02:37 来源：北京大学国家发展研究院
2009年7月27日，由北京大学国家发展研究院、北京天则经济研究所和博源基金会共同主办的“中国土地制度改革研讨会”在北京大学国家发展研究院顺利举行。多位专家、学者围绕中国土地制度改革进行了演讲和讨论。我们分七期报道发布会概况。本期简报报告会议第二节“问题与主张”中，清华大学人文学院历史系秦晖教授、清华大学政治经济学研究中心副主任蔡继明教授和北京天则经济研究所理事长张曙光教授演讲内容。
秦晖：城市化与土地制度
关于土地、三农问题的许多争论目前进入了一个死胡同。比如，我们经常讨论是否要促进土地流转、土地应是集体所有还是私有、如何增加农民的集体谈判能力、是否要保护耕地等等。还比如，我们经常讨论应该推进城市化还是复兴农村——有人说新农村运动应该是促进非农化的运动，有人说城市化是一条死路，应该搞乡村复兴等等。但是，最近围绕这些争论所采取的措施搞不好都会产生所谓“尺蠼效应”的现象——无论出台什么样的政策都会增加一方面的强势而恶化另一方面的弱势。
比如，关于“18亿亩红线”的争论，有材料认为今年这条红线很可能就要被突破。可是，中国突破红线完全是以政府圈地的方式，并不一定因为红线被放弃而增加了农民的权利。因此，这件事陷入一个困境：假如说耕地需要保护，那么农民就更不能卖了，但是政府要圈还是照样圈；假如说耕地不需要保护，政府就更加放手大圈了，但是农民要卖还是不能卖。所以无论是否承认红线，总而言之，这是一种只许官圈不许民卖的制度。这个制度很难讲到底是国有制、集体制还是私有制。
有朋友说明晰产权是不可能的，因为世界各国土地所有者的权利都不是百分之百的绝对权利。但是，权利的明晰化和百分之百的绝对权利本来就是风马牛不相及的两个概念。其实，包括土地在内的权利早在罗马法那个时候就已经是多种权利，已经是所谓的“一束权利”了。但是这一束权利中的每一种都是要明确的，不能赋予那些有权力的人太大的自由裁量权。说权利不是绝对的，因此就由某个人说了算，这完全是另外一回儿事。
我们现在很多其他问题都是这样，有人说要加速城市化，于是就出现所谓的圈地、招商、建大城；有人说西方城市化道路走不通，我们要搞乡村复兴，于是又出现所谓的收地、拆房、盖新村；有人说要推进规模经营，因此就用圈地搞大农场；有人说小农必须稳定，因此就不许小农把土地卖给大农，否则就会出现“无地则反”等等。这样的事情如果处理不好，不管怎样都会出现问题。因此，我认为中国现在的产权制度的问题，不在于是国有制、集体制，还是私有制，而是在于那种只许官圈不许民卖的制度不能再持续下去了。如果这种制度持续下去，不管采取什么政策，都会产生不利于农民的结果。
所谓集体谈判能力是政治概念，不是经济概念或所有制概念。而且，Collective与Individual是一个对立的范畴，但是Collective与Private并不是一个对立的范畴。一个人所有是Private，一万个人所有同样是Private，前提是这一万个人是自由结合的。有人问我，到底是主张Private还是Collective？其实我主张Private Collective，也就是“民间集体”。Private的第一个涵义不是“个人的”，而是“民间的”。Private不是与Collective相对的，而是与State相对的，也就是与官方规定的东西、强制的东西相对的。因此，农民当然是有集体谈判的权利，但是集体谈判的权利应该是一种Private Collective。
现在有很多村集体能够代表农民进行集体谈判，的确成功地维护了农民的权益。但是所谓地权集体的作用，和以前生产性集体的作用是一致的。联产承包制以后绝大部分农民退出了集体，但是还有一些农民留在了集体中，而且还都搞的不错。但是我这里假定，即使这个集体的微观经济机制与毛泽东时代没有任何区别，农民有了退出权以后仍然留在集体里，与没有退出权时把他们强行绑在集体里，性质是根本不同的。现在有些生产性集体能够成为明星村，前提是如果不搞成明星农民早就跑了，剩下来的当然必须是明星。现在生产性集体已经不是强制性的了，但是地权性的集体还是强制性的，那么这个地权性集体的强制性是不是也可以松动呢？如果农民对地权性集体也有退出权，所有剩下来的地权性集体都会变成真正捍卫农民利益的自主性集体。地权性集体和以前的生产性集体一样是可以存在，而且也可以起到很好的作用，但是和处理生产性集体一样，一定要有退出机制和进入机制。
现在很多人说集体所有权是一种成员权或者身份权。什么是身份权呢？就是说你有这个权利因为你有某种身份，而且这个身份也注定了你有不可推卸的义务。然而，现在有一种很大的危险，就是这个身份是政府可以取消的。很多情况下，政府就是通过取消农民户口来剥夺农民的土地——既然农民才有土地权利，我通过宣布你不是农民就剥夺了你的权利。所以，集体、私有并不是真正的问题，但是我们的权利一定要是真正的公民权利，而不是一种所谓的特殊的身份。第二，一定要取消政社合一的制度。政就是社，当然就是强制性的。真正要维护集体并不是取消成员的退出权，而是要取消集体外的人对身份的任意设定。
我有以下两点建议：第一，地权集体是不是可以增加退出机制和加入机制？也就是去身份化和政社分离。比如规定是集体制，但农民可以带着身份退出一个集体或者加入另外一个集体。第二，有人讲地权不能给农民，往往是说地权一旦给农民就会出现无地农民。我们讲地权归农民有两种含义，一种是农民想卖就可以卖，一种是农民不想卖就可以不卖。现在既然担心无地农民会影响稳定，那么可以规定农民想卖未必就可以卖。但是农民如果不卖是不是就可以不卖呢？如果真的担心出现大量无地农民，就没有理由拒绝这一条。
（路乾整理，未经演讲人审阅）
蔡继明：城乡土地制度分步改革探索
当前的征地制度中存在二律背反。一方面，改革开放三十年来，政府在城市化进程中的征地行为大部分是违反宪法的，因为其中绝大部分征地都不是出于公共利益的需要。另一方面，政府的这种征地行为又维护了宪法，因为正是这种无论公益性还是非公益性用地，一律采取政府征用的行为，才保证了城市化过程中所有新增的土地都归国家所有，这恰恰符合宪法有关城市土地所有制的规定。征地既违法又合法，形成了自相矛盾的局面。
消除这种二律背反有三种办法。第一是在保持现有土地所有制结构不变的条件下扩大国家的征地范围，即在宪法中明确，国家为了公共利益和经济发展的需要，可以征收或征用农民的土地。无论是公共利益还是非公共利益，只要是为了发展经济并列入城市发展规划的土地，国家都可以征收或征用。我认为这种办法是不可取的，因为除了出于公共利益之外，国家不应该动用行政力量征收私人或者是集体财产。考虑到现行政治体制下腐败行为已经很难扼制，十个贪污案里八个与土地有关，如果再把征地范围扩大，腐败行为会更加蔓延。
第二是改变城市土地所有制结构。对于公益性用地，国家可以通过征收变为国有土地，而非公益性用地通过用地单位直接向土地所有者购买或租用加以解决。考虑到改革开放三十年来，我国已经形成了公有制和多种所有制并存的局面，将城市土地从单一的国有制改为多种所有制并存，和宪法的基本精神是一致的。
第三是在宪法修改之前实行征收和征购并用，公益性用地由政府征收，而非公益性用地，由政府作为一个市场行为主体和农民平等地进行协商购买。这样，既可以满足公益性用地需要，又保持了城市土地的国有制。但是如果农民和政府能够平起平坐，土地价格能够真实反映土地价值，为什么还需要政府在农民和土地使用者之间扮演中间角色呢？更何况，在现行体制下，由于买卖双方有寻租行为，政府官员很可能通过高价买地和低价卖地从中受惠。所以，这种方式并不可取。
如果从以上三种方式选择第二种的话，那么城乡土地所有制结构就必须统一起来，无论是城市还是农村，公益性用地都可以实行国有或集体所有，而非公益性用地都可以实行非国有或非公有。非公益性用地要通过市场交易而获得，不宜再实行强制性征地。至于国有土地，我认为也应该打破目前产权和责任权利不清的局面，实行分级所有。中央政府和省级政府、地级市政府乃至到县级市政府各自拥有的土地应该明确划分。这样，就可以避免政府为追求政绩把今后五届乃至十届政府的用地指标全部用光，以至于以后各届政府不得不继续扩大城市土地边界。
北京大学国家发展研究院土地改革研究组把成都经验归结为“还权赋能”。问题是到底应该还什么权，赋什么能？就集体土地所有权来说，其本身目前尚不能够自由转让，经济上也没有完全实现。从外部来看，政府对非公益性用地的强制征收，是对农村集体土地所有权的否定。而从内部看，现在的农民无偿地承包农村集体土地，是对集体所有权的另一个否定。因此，所谓还权赋能，是否首先应该还集体所有土地全部产权？至于农村居民的宅基地，虽然就其所有权来说属于集体而不能够转让，但其使用权应该允许出租和转让。现行的法律法规一方面不允许农民的宅基地使用权出租和转让，另一方面又禁止城镇居民到农村买房或租地建房，这明显地造成城乡居民宅基地产权不对等。我认为，所谓还权赋能，不能满足于还到现行法律规定的所谓集体所有权和承包权，而应该还到1954年《宪法》所赋予农民的全部产权，这样，才能真正反映和尊重农民的权益。农村居民的宅基地也可以实行私有，建筑用地除了农民建房已经占用的之外，其他也应该按户分配给农民，这才是真正的还权赋能。
最后一点，是否因为农地私有会违背宪法而裹足不前？应该看到，1954年宪法就赋予了农民土地所有权，1975年和1978年的宪法都没有否定农民土地所有权。今天我们要推进土地产权改革，只要有必要，中央认可，提出修改宪法建议是完全可行的。从中共十三大到十六大，宪法已经修改多次了。所以，以“违反宪法”为由限制土地产权改革是不能成立的。
（洪浩整理，经演讲人审阅）
张曙光：解决中国土地问题的总体思路和行动框架
我今天的发言想在指出当前土地政策存在问题的同时，提出一个解决中国土地问题的总体思路和行动框架，进而使土地政策的方向更明确，弹性更大，借以推动和指导基层的创新和实验，加速中国城市化的进程。
城市化是中国发展、改革和调整的关键和重点。城市化，一方面是农村人口的减少和城市人口增加的过程，另一方面也是城市扩展和产业提升，资源从农村重新配置到城市工业和服务部门的过程，城市工业和服务部门的过程。现在中国的城市化过程主要存在三个问题：首先，中国城市化是半拉城市化，进城的1.4亿农民工并没有拔掉农村的老根完全变成城市人，他们是城里居住的农民，而这就导致了例如留守儿童、打工者子弟学校、新夫妇分居、多人集体租屋、春运高潮之类有中国特色的社会经济现象。其次，现在城市发展中出现了大量的小产权房现象，据国土资源部统计，全国小产权房占地66亿平方米，而大产权房也不过120亿平方米，而深圳的小产权房已经占到全部住房的49%；而另一方面政府又严格禁止小产权，这里存在巨大的矛盾和冲突，严重危及社会稳定。第三，政府想通过保护耕地维护国家的粮食安全，但是现在的办法不仅不能保护耕地，反而激励了耕地的占用。
这三个问题相互联系、彼此制约，也对应着三部分农民，他们对土地的偏好和关系也不一样。一部分是进城的农民工，这些人中二三十岁的年轻人大部分已经不愿意再回去了，所以他们愿意放弃土地成为城里人。第二部分人是城郊的农民，由于城市的发展和扩大，这些人在城市里有工作但是还住在原来的地方，所以他不会轻易放弃土地和土地的收益。第三部分是种地的农民，主要是种粮的农民，这些人因为各种原因没有成为农民工，但是他们却承担着耕地保护的全部成本。
从历史来看，彻底拔除在农村的老根，使农村人转变成城里人是各国城市化进程必经之路，而要点在于人口流动和土地流动需要同时进行。但是现在中国的情况是人口流动和土地流动是分离的。农民工虽然进了城，但是他们在农村还有承包地，因此这个根难以拔掉；另一个方面，这些人虽然进了城，但是思想观念、生活和消费方式还是农村的，很多人挣了钱就寄回农村盖房，这样人在城里面，房子却在农村，农村房屋空置率非常高，造成相当大的资源浪费。怎么解决这个问题？办法有这么几个：一是凡是在城市居住的农民工，有固定工作和固定住址的，同时还工作了一定年限，如三年，可以考虑让本人及其家属成为城市居民，给予城市居民的权利和待遇；其次，农民工取得城市身份和待遇的同时，必须放弃在农村集体的成员权利和土地权利，但是仍然应该有权利处置宅基地上的房子，不论是出卖还是出租。最后，要按照城市接纳的农民工的人数相应增加城市的建设用地指标，扩大城市建设和发展的空间。
至于小产权房问题，解决的根本原则就是把城郊土地给城市建设用，但是主要收益部分返还农民，使得农民有城市物业和长期的收入。具体而言，首先把小产权房新老划断，老的在交纳有关税费后承认它合法，其中存在的问题逐步解决；新建的在符合城市规划前提之下放开，成为城市商品房开发一部分。而新建房屋中不符合城市规划和建筑标准要求的坚决拆除，不像过去，只说不做。然后在符合规划的前提之下，开放建设方式。允许农民自己开发，允许农民和企业合作开发，当然也可以政府城乡统筹或者由开发商介入等等。
最后，耕地保护的问题应该按照利益相容的原则逐步使种粮收入逐步接近平均收入水平，让农民主动去保护耕地。现在政府严管小产权房的一个原因就是害怕放开小产权房而使耕地保护政策难以实施。但是现实是，当下的管制政策反而刺激了小产权房的发展，其中问题的要害就在利益不相容：中央和地方的利益不相容，地方又和农民的利益不相容，因而最应当而且最有办法保护耕地的农民不保护，而远离土地最没有办法的中央政府却在努力保护耕地。因此我觉得应该按照利益相容的原则来考虑解决这个问题，首先经过科学论证来研究中国到底需要多少耕地；其次建立耕地保护基金，让发达地区和城市都来承担耕地保护成本；最后在耕地重点保护地区通过转移支付、种粮补贴和提高粮食价格，逐步把种粮人收入提高到接近于当地平均收入水平，激励农民自己保护耕地。
（谭力整理，经演讲人审阅）
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2009年第79期（总第840期）中国土地制度改革研讨会简报之三
发布日期：2009-09-21 02:37 来源：北京大学国家发展研究院
2009年7月27日，由北京大学国家发展研究院、北京天则经济研究所和博源基金会共同主办的“中国土地制度改革研讨会”在北京大学国家发展研究院顺利举行。多位专家、学者围绕中国土地制度改革进行了演讲和讨论。我们分七期报道发布会概况。本期简报报告会议第二节“问题与主张”中，清华大学人文学院历史系秦晖教授、清华大学政治经济学研究中心副主任蔡继明教授和北京天则经济研究所理事长张曙光教授演讲内容。
秦晖：城市化与土地制度
关于土地、三农问题的许多争论目前进入了一个死胡同。比如，我们经常讨论是否要促进土地流转、土地应是集体所有还是私有、如何增加农民的集体谈判能力、是否要保护耕地等等。还比如，我们经常讨论应该推进城市化还是复兴农村——有人说新农村运动应该是促进非农化的运动，有人说城市化是一条死路，应该搞乡村复兴等等。但是，最近围绕这些争论所采取的措施搞不好都会产生所谓“尺蠼效应”的现象——无论出台什么样的政策都会增加一方面的强势而恶化另一方面的弱势。
比如，关于“18亿亩红线”的争论，有材料认为今年这条红线很可能就要被突破。可是，中国突破红线完全是以政府圈地的方式，并不一定因为红线被放弃而增加了农民的权利。因此，这件事陷入一个困境：假如说耕地需要保护，那么农民就更不能卖了，但是政府要圈还是照样圈；假如说耕地不需要保护，政府就更加放手大圈了，但是农民要卖还是不能卖。所以无论是否承认红线，总而言之，这是一种只许官圈不许民卖的制度。这个制度很难讲到底是国有制、集体制还是私有制。
有朋友说明晰产权是不可能的，因为世界各国土地所有者的权利都不是百分之百的绝对权利。但是，权利的明晰化和百分之百的绝对权利本来就是风马牛不相及的两个概念。其实，包括土地在内的权利早在罗马法那个时候就已经是多种权利，已经是所谓的“一束权利”了。但是这一束权利中的每一种都是要明确的，不能赋予那些有权力的人太大的自由裁量权。说权利不是绝对的，因此就由某个人说了算，这完全是另外一回儿事。
我们现在很多其他问题都是这样，有人说要加速城市化，于是就出现所谓的圈地、招商、建大城；有人说西方城市化道路走不通，我们要搞乡村复兴，于是又出现所谓的收地、拆房、盖新村；有人说要推进规模经营，因此就用圈地搞大农场；有人说小农必须稳定，因此就不许小农把土地卖给大农，否则就会出现“无地则反”等等。这样的事情如果处理不好，不管怎样都会出现问题。因此，我认为中国现在的产权制度的问题，不在于是国有制、集体制，还是私有制，而是在于那种只许官圈不许民卖的制度不能再持续下去了。如果这种制度持续下去，不管采取什么政策，都会产生不利于农民的结果。
所谓集体谈判能力是政治概念，不是经济概念或所有制概念。而且，Collective与Individual是一个对立的范畴，但是Collective与Private并不是一个对立的范畴。一个人所有是Private，一万个人所有同样是Private，前提是这一万个人是自由结合的。有人问我，到底是主张Private还是Collective？其实我主张Private Collective，也就是“民间集体”。Private的第一个涵义不是“个人的”，而是“民间的”。Private不是与Collective相对的，而是与State相对的，也就是与官方规定的东西、强制的东西相对的。因此，农民当然是有集体谈判的权利，但是集体谈判的权利应该是一种Private Collective。
现在有很多村集体能够代表农民进行集体谈判，的确成功地维护了农民的权益。但是所谓地权集体的作用，和以前生产性集体的作用是一致的。联产承包制以后绝大部分农民退出了集体，但是还有一些农民留在了集体中，而且还都搞的不错。但是我这里假定，即使这个集体的微观经济机制与毛泽东时代没有任何区别，农民有了退出权以后仍然留在集体里，与没有退出权时把他们强行绑在集体里，性质是根本不同的。现在有些生产性集体能够成为明星村，前提是如果不搞成明星农民早就跑了，剩下来的当然必须是明星。现在生产性集体已经不是强制性的了，但是地权性的集体还是强制性的，那么这个地权性集体的强制性是不是也可以松动呢？如果农民对地权性集体也有退出权，所有剩下来的地权性集体都会变成真正捍卫农民利益的自主性集体。地权性集体和以前的生产性集体一样是可以存在，而且也可以起到很好的作用，但是和处理生产性集体一样，一定要有退出机制和进入机制。
现在很多人说集体所有权是一种成员权或者身份权。什么是身份权呢？就是说你有这个权利因为你有某种身份，而且这个身份也注定了你有不可推卸的义务。然而，现在有一种很大的危险，就是这个身份是政府可以取消的。很多情况下，政府就是通过取消农民户口来剥夺农民的土地——既然农民才有土地权利，我通过宣布你不是农民就剥夺了你的权利。所以，集体、私有并不是真正的问题，但是我们的权利一定要是真正的公民权利，而不是一种所谓的特殊的身份。第二，一定要取消政社合一的制度。政就是社，当然就是强制性的。真正要维护集体并不是取消成员的退出权，而是要取消集体外的人对身份的任意设定。
我有以下两点建议：第一，地权集体是不是可以增加退出机制和加入机制？也就是去身份化和政社分离。比如规定是集体制，但农民可以带着身份退出一个集体或者加入另外一个集体。第二，有人讲地权不能给农民，往往是说地权一旦给农民就会出现无地农民。我们讲地权归农民有两种含义，一种是农民想卖就可以卖，一种是农民不想卖就可以不卖。现在既然担心无地农民会影响稳定，那么可以规定农民想卖未必就可以卖。但是农民如果不卖是不是就可以不卖呢？如果真的担心出现大量无地农民，就没有理由拒绝这一条。
（路乾整理，未经演讲人审阅）
蔡继明：城乡土地制度分步改革探索
当前的征地制度中存在二律背反。一方面，改革开放三十年来，政府在城市化进程中的征地行为大部分是违反宪法的，因为其中绝大部分征地都不是出于公共利益的需要。另一方面，政府的这种征地行为又维护了宪法，因为正是这种无论公益性还是非公益性用地，一律采取政府征用的行为，才保证了城市化过程中所有新增的土地都归国家所有，这恰恰符合宪法有关城市土地所有制的规定。征地既违法又合法，形成了自相矛盾的局面。
消除这种二律背反有三种办法。第一是在保持现有土地所有制结构不变的条件下扩大国家的征地范围，即在宪法中明确，国家为了公共利益和经济发展的需要，可以征收或征用农民的土地。无论是公共利益还是非公共利益，只要是为了发展经济并列入城市发展规划的土地，国家都可以征收或征用。我认为这种办法是不可取的，因为除了出于公共利益之外，国家不应该动用行政力量征收私人或者是集体财产。考虑到现行政治体制下腐败行为已经很难扼制，十个贪污案里八个与土地有关，如果再把征地范围扩大，腐败行为会更加蔓延。
第二是改变城市土地所有制结构。对于公益性用地，国家可以通过征收变为国有土地，而非公益性用地通过用地单位直接向土地所有者购买或租用加以解决。考虑到改革开放三十年来，我国已经形成了公有制和多种所有制并存的局面，将城市土地从单一的国有制改为多种所有制并存，和宪法的基本精神是一致的。
第三是在宪法修改之前实行征收和征购并用，公益性用地由政府征收，而非公益性用地，由政府作为一个市场行为主体和农民平等地进行协商购买。这样，既可以满足公益性用地需要，又保持了城市土地的国有制。但是如果农民和政府能够平起平坐，土地价格能够真实反映土地价值，为什么还需要政府在农民和土地使用者之间扮演中间角色呢？更何况，在现行体制下，由于买卖双方有寻租行为，政府官员很可能通过高价买地和低价卖地从中受惠。所以，这种方式并不可取。
如果从以上三种方式选择第二种的话，那么城乡土地所有制结构就必须统一起来，无论是城市还是农村，公益性用地都可以实行国有或集体所有，而非公益性用地都可以实行非国有或非公有。非公益性用地要通过市场交易而获得，不宜再实行强制性征地。至于国有土地，我认为也应该打破目前产权和责任权利不清的局面，实行分级所有。中央政府和省级政府、地级市政府乃至到县级市政府各自拥有的土地应该明确划分。这样，就可以避免政府为追求政绩把今后五届乃至十届政府的用地指标全部用光，以至于以后各届政府不得不继续扩大城市土地边界。
北京大学国家发展研究院土地改革研究组把成都经验归结为“还权赋能”。问题是到底应该还什么权，赋什么能？就集体土地所有权来说，其本身目前尚不能够自由转让，经济上也没有完全实现。从外部来看，政府对非公益性用地的强制征收，是对农村集体土地所有权的否定。而从内部看，现在的农民无偿地承包农村集体土地，是对集体所有权的另一个否定。因此，所谓还权赋能，是否首先应该还集体所有土地全部产权？至于农村居民的宅基地，虽然就其所有权来说属于集体而不能够转让，但其使用权应该允许出租和转让。现行的法律法规一方面不允许农民的宅基地使用权出租和转让，另一方面又禁止城镇居民到农村买房或租地建房，这明显地造成城乡居民宅基地产权不对等。我认为，所谓还权赋能，不能满足于还到现行法律规定的所谓集体所有权和承包权，而应该还到1954年《宪法》所赋予农民的全部产权，这样，才能真正反映和尊重农民的权益。农村居民的宅基地也可以实行私有，建筑用地除了农民建房已经占用的之外，其他也应该按户分配给农民，这才是真正的还权赋能。
最后一点，是否因为农地私有会违背宪法而裹足不前？应该看到，1954年宪法就赋予了农民土地所有权，1975年和1978年的宪法都没有否定农民土地所有权。今天我们要推进土地产权改革，只要有必要，中央认可，提出修改宪法建议是完全可行的。从中共十三大到十六大，宪法已经修改多次了。所以，以“违反宪法”为由限制土地产权改革是不能成立的。
（洪浩整理，经演讲人审阅）
张曙光：解决中国土地问题的总体思路和行动框架
我今天的发言想在指出当前土地政策存在问题的同时，提出一个解决中国土地问题的总体思路和行动框架，进而使土地政策的方向更明确，弹性更大，借以推动和指导基层的创新和实验，加速中国城市化的进程。
城市化是中国发展、改革和调整的关键和重点。城市化，一方面是农村人口的减少和城市人口增加的过程，另一方面也是城市扩展和产业提升，资源从农村重新配置到城市工业和服务部门的过程，城市工业和服务部门的过程。现在中国的城市化过程主要存在三个问题：首先，中国城市化是半拉城市化，进城的1.4亿农民工并没有拔掉农村的老根完全变成城市人，他们是城里居住的农民，而这就导致了例如留守儿童、打工者子弟学校、新夫妇分居、多人集体租屋、春运高潮之类有中国特色的社会经济现象。其次，现在城市发展中出现了大量的小产权房现象，据国土资源部统计，全国小产权房占地66亿平方米，而大产权房也不过120亿平方米，而深圳的小产权房已经占到全部住房的49%；而另一方面政府又严格禁止小产权，这里存在巨大的矛盾和冲突，严重危及社会稳定。第三，政府想通过保护耕地维护国家的粮食安全，但是现在的办法不仅不能保护耕地，反而激励了耕地的占用。
这三个问题相互联系、彼此制约，也对应着三部分农民，他们对土地的偏好和关系也不一样。一部分是进城的农民工，这些人中二三十岁的年轻人大部分已经不愿意再回去了，所以他们愿意放弃土地成为城里人。第二部分人是城郊的农民，由于城市的发展和扩大，这些人在城市里有工作但是还住在原来的地方，所以他不会轻易放弃土地和土地的收益。第三部分是种地的农民，主要是种粮的农民，这些人因为各种原因没有成为农民工，但是他们却承担着耕地保护的全部成本。
从历史来看，彻底拔除在农村的老根，使农村人转变成城里人是各国城市化进程必经之路，而要点在于人口流动和土地流动需要同时进行。但是现在中国的情况是人口流动和土地流动是分离的。农民工虽然进了城，但是他们在农村还有承包地，因此这个根难以拔掉；另一个方面，这些人虽然进了城，但是思想观念、生活和消费方式还是农村的，很多人挣了钱就寄回农村盖房，这样人在城里面，房子却在农村，农村房屋空置率非常高，造成相当大的资源浪费。怎么解决这个问题？办法有这么几个：一是凡是在城市居住的农民工，有固定工作和固定住址的，同时还工作了一定年限，如三年，可以考虑让本人及其家属成为城市居民，给予城市居民的权利和待遇；其次，农民工取得城市身份和待遇的同时，必须放弃在农村集体的成员权利和土地权利，但是仍然应该有权利处置宅基地上的房子，不论是出卖还是出租。最后，要按照城市接纳的农民工的人数相应增加城市的建设用地指标，扩大城市建设和发展的空间。
至于小产权房问题，解决的根本原则就是把城郊土地给城市建设用，但是主要收益部分返还农民，使得农民有城市物业和长期的收入。具体而言，首先把小产权房新老划断，老的在交纳有关税费后承认它合法，其中存在的问题逐步解决；新建的在符合城市规划前提之下放开，成为城市商品房开发一部分。而新建房屋中不符合城市规划和建筑标准要求的坚决拆除，不像过去，只说不做。然后在符合规划的前提之下，开放建设方式。允许农民自己开发，允许农民和企业合作开发，当然也可以政府城乡统筹或者由开发商介入等等。
最后，耕地保护的问题应该按照利益相容的原则逐步使种粮收入逐步接近平均收入水平，让农民主动去保护耕地。现在政府严管小产权房的一个原因就是害怕放开小产权房而使耕地保护政策难以实施。但是现实是，当下的管制政策反而刺激了小产权房的发展，其中问题的要害就在利益不相容：中央和地方的利益不相容，地方又和农民的利益不相容，因而最应当而且最有办法保护耕地的农民不保护，而远离土地最没有办法的中央政府却在努力保护耕地。因此我觉得应该按照利益相容的原则来考虑解决这个问题，首先经过科学论证来研究中国到底需要多少耕地；其次建立耕地保护基金，让发达地区和城市都来承担耕地保护成本；最后在耕地重点保护地区通过转移支付、种粮补贴和提高粮食价格，逐步把种粮人收入提高到接近于当地平均收入水平，激励农民自己保护耕地。
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