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2009年第82期（总第843期）中国土地制度改革研讨会简报之六
发布日期：2009-09-21 02:36 来源：北京大学国家发展研究院
2009年7月27日，由北京大学国家发展研究院、北京天则经济研究所和博源基金会共同主办的“中国土地制度改革研讨会”在北京大学国家发展研究院顺利举行。多位专家、学者围绕中国土地制度改革进行了演讲和讨论。我们分七期报道发布会概况。本期简报报告会议第三节“土地法律修订”中，北京天则经济研究所盛洪教授、成都市社会科学院经济研究所所长陈家泽教授演讲内容，以及讨论内容。
盛洪：《土地管理法》及其修正草案批判
作为经济学家，我的身份和刚才发言的诸位法学家不同。但是法律背后应当有经济合理性，因此大会安排我在此发言是对刚才诸位发言的有益补充。我的题目是“《土地管理法》及其‘修订草案’的批判”。首先验明正身，我批判的对象有两个：一是全国人大常委会1998修订的《土地管理法》；二是国土资源部2009年3月出台的《土地管理法修订草案征求意见稿》。
如果用一句话批判现行的《土地管理法》，就是削弱和侵夺农村集体土地权利，不当地扩大和加强征地政府部门和土地管理部门的权力。例如该法第四十七条规定，征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六倍到十倍。如果假定地租率为50%，利率为2.52%，这就相当于拿走100元而只补偿30.2元至50.4元。更何况拿走的还不是100元的货币而是100元很可能升值的股票。这是非常不合理的。
《土地管理法》修订草案没有修正法律已有的问题，却进一步削弱和剥夺农村集体土地的权利，增加征地政府部门和土地管理部门的权力，把法律继续推向错误的方向。该草案无视我国近年来围绕土地的七大问题。一是由土地征收征用引起的大范围的严重的社会冲突；二是大量农民由于征地失去土地，却没有得到合理的补偿以及稳定的工作岗位；三是由于政府可以强制性低成本征地，导致过度的土地城市化及对土地不当配置、滥用和浪费；四是绝大多数国有土地被企业、事业单位甚至政府机关免费占用，却实际享有土地租金及其它土地收益；五是由于缺乏对土地管理部门和征地政府部门的制度化监督，相关土地部门滥用权力，设租寻租，成为了腐败的重灾区；六是在农村集体在被征用土地过程中受损害的基础上，由于农村集体主体概念模糊，以及农村集体的公共决策机制和监督机制存在问题，致使已经很低的征用土地补偿款还不能公平分配；七是由于现有法律和政策对农村集体和农民个人对决定土地用途方面的限制，致使我国农村土地使用效率非常低。
现行《土地管理法》及其“修订草案”的宪法层面的错误有以下五点。一是在第一条“为了加强土地管理”的表述中，错将手段当目的；二是“维护土地的社会社会主义公有制”忽略了现有土地公有制存在的严重问题；三是将所谓“保护耕地”放在不恰当的高位上；四是暗含着为了“公共利益”可以让局部或个人做出牺牲的原则；五是暗含着对居住在不同性质区域从事不同产业的人可以区别对待的原则。
同时，修订草案中还存在以下四处重大错误。一是对公共利益做了过于宽泛解释。将所有城市规划建设用地，都纳入到“公共利益”之中。这扩大了公共利益概念，也就扩大了政府征地范围，同十七届三中全会“逐步缩小征地范围”的改革取向是相悖的；二是删除了保留农村集体在其土地上进行建设的重要例外条款（第四十三条）；三是增加了缺少经济合理性和法理根据的条款：“商品住宅建设应当使用国有建设用地”；四是将征收土地的定价权和争议裁决权交给当事一方（市、县政府）。
修订草案中也有一些值得肯定的条款。一是增加了“市场配置土地”的条款；二是较详细确定了几种土地产权，并规定要保护土地权利人的权益；三是具体增加了“土地市场”条款。但通观修订草案，这三个条款确立的原则却在各个具体条款中被削弱、瓦解和架空了。比如第三个条款可以通过如下的比喻来说明。条款一：可以自由买卖电视机；条款二：不许买卖21寸以上以及19寸以下的电视机；条款三：买卖20寸电视机时要经政府批准。
修订草案还存在以下四点重要疏漏。一是缺少保证国有土地产权有效行使的制度安排；二是缺少对土地管理部门的定位、限制和监督的制度安排；三是缺少对土地冲突的司法解决机制；四是缺少对农村集体主体的明确定义。
最后，我认为修订草案是一个“全输”方案，只能加剧紧张，激化矛盾和重创社会。因此，我反对部门立法，主张建立健康的立法程序。我建议全国人大及人大常委会委托国土资源部之外的其他机构起草修订草案，甚至可以多家提出不同的竞争性的草案，最后交由人大常委会审议。
（胡韵整理，演讲人已审阅）
陈家泽：《土地管理法》修订过程中农民主体意愿表达的路径
我在上个月国土资源部成都会议的发言中提到了一个十分重要的概念，即《土地管理法》的修订精髓是利益共享，成本分摊。很高兴这种想法得到了孙教授的呼应。今天限于时间，主要讨论作为农村土地主体的农民的意愿怎样能够得到体现的问题。
土地法要表达或者设置一种关于土地的资源配置规范，就必须要听取土地资源主体的意见。孔子曾说过“君子务本”，“本”就是老百姓。农民群众十分关注自身的土地权益以及这种权益的法制化过程。我们经过大量的田野调查，知道老百姓的想法。我们认为修法的主体，不管是竞争性的主体还是国土部门甚至是代议机构都必须为这个主体考虑。
我个人对于法律创制程序存在一个设想。我认为创制、修订任何调适和规范私权的公法都应当是立法代议机构的行为。在我国现行的自上而下的委托——代理关系的治理结构下，政府部门是修订经济法的一种前置性主体。因此，在法律创制过程中必须要增加一个代议制所必须的模块，即必须通过公共选择达到社会偏好次序的均衡。这种均衡的产生是法律秩序可持续的基础，而这种基础又是建立在土地权益主体的公共选择之上的。
具体来说，农民意愿表达的路径可以有以下几个方面。一是通过层级性的代议制主体对《土地管理法》的修改稿进行听证、讨论和集成；二是通过国土资源部门；三是在村民议事会中，通过模拟投票的方式来拟合群众的偏好，形成《土地管理法》的修订本，从而实现最优多数。这里唯一需要考虑的问题就是集体行动的成本。这个成本可能非常高，但如果样本空间足够有代表性，这个成本是可以忍受的。这个投票的过程更为重要的功能是明确了农民的想法，这可以提示法律修改的方向。立法者修改法律不是为了自身，而是服务于百姓，因此必须追求公共选择支持的最大化。只有将这个最大化同农民利益最大化结合起来，修改法律才能取得成功。
（胡韵整理，演讲人已审阅）
会议第三节讨论
王卫国（中国政法大学民商经济法学院院长）：
我对《土地管理法》的看法集中起来就是一个中心，五个基本点。一个中心问题就是《土地管理法》的改革是应当以城市化模式为中心还是以城乡一体化模式为中心？我国经历了从农业化到工业化，又从工业化到了城市化。工业化和城市都是以牺牲农村和农民为代价。因此，十七届三中全会提出了城乡一体化，这就是一个基本点。现有的《土地管理法》是以工业化模式为基础，而其“修订草案”是以城市化模式为基础的。这就是其产生错误的根源。盛洪同志刚才指出了“修订草案”错误的表现形式，但是还没有指出其错误的根源。
下面讨论五个基本点，也是我将来评价《土地管理法》修改的五个指标。一是尊重民权。《土地管理法》的修改要遵循2004年修宪时加入的重要一条，即保护公民的合法私有财产。2007年《物权法》的精神也是要尊重农民的土地权利。土地权利是私权，不是公权。公权干预私权要有限度、理由和程序。《土地管理法》修改首先要尊重农民的土地权利，包括所有权和用益物权。要按照十七届三中全会的要求，提供城乡统一的市场空间和市场规则。政府无权压制农民财产的自由，更无权任意剥夺农民的土地。如果把《土地管理法》的修改当成一次扩大政府剥夺农民权利空间的机会，是违反《宪法》和《物权法》的，也是违反中国共产党的执政宗旨的；二是综合发展。工业化时期形成的一个定式就是农民只能务农。而《土地管理法》的修改就是要打破这个格局，应当允许农民将自己的土地资本化，从事各种形式的经营，包括符合城乡建设规划的房地产经营；三是造福农民。《土地管理法》的修改要有利于增进农民的福利，这就要求尊重农民的土地权利和财产自由，使农民的土地权利财富化，而财富化的实现途径就是可流转化和可资本化。至于如何在流转中实现他们的利益最大化的问题，请各位专家学者和官员们相信农民有足够的智慧来解决这个问题，我们立法不需要越俎代庖；四是有序管理。有序有效的土地管理包括产权登记、用途管理、流转市场的管理等等，它们符合农村建设发展的需要和农民利益的要求。管理秩序既是自由的边界也是自由的保障，而管理规则的说服力、管理部门的公信力、管理行为的规范性和透明度都是修改《土地管理法》时候需要认真考虑的要求。《土地管理法》要在扼制土地违法，特别是城市房地产商土地投机和市场操纵行为等方面有所作为；五是政府改革，土地制度的改革根本是改革政府，当前中国土地困局的症结就是政府经营土地。要以切实的制度措施落实政府土地管理的公共性和非赢利性，要结束目前以土地GDP、土地财政、土地垄断和土地腐败为特征的土地困局。要防止由此造成的官民疏离、官民对立的政治格局的继续发展，以确保我们国家的长治久安。
黄小虎：
刚才各位专家针对《土地管理法》提了很多意见。这些意见我认为都很有道理的，但可能也是做不到的，至少现在不可能都做到。以我自己在国土资源部门工作的经验来看，很多问题不是国土部门管理的问题，而是整个体制的问题，包括财政、金融、投资体制以及干部制度等等。我认为国土资源部门的工作人员在修订《土地管理法》的过程中，还是尽了最大的可能来体现十七届三中全会的精神，力图在一些问题上有更大的突破。例如在修订案的其中一稿中就规定了宅基地抵押制度，但这一规定很可能在未来的某个环节中被取消。这是由于抽象地看都应当改的条款在涉及到整体利益格局调整上就变得复杂，不可能一蹴而就。
因此，我赞成在一些具体的点上做一些实在的推进，为将来条件具备时全面推进创造更好的条件和经验。例如，可以就征地问题单独征集一个条例。这是由于征地涉及到私权的问题，不应当属于土地管理的范畴。其次就是现有的法律存在“硬伤”，即征地问题上政府的定价权问题。只要是政府定价就可以有各种操作。但由于利益格局牵动太大，一次完成修改这种“硬伤”的可能不大。
盛洪：
我认为与其有这样一个修改草案不如不改，这个草案推行下去可能的结果会更糟。而且我个人认为这个修改草案至少在征地这个环节上是倒退的。
张曙光：
这一节大家讨论的十分热烈，可能还有很多不同的意见。刚才五位发言人对现行《土地管理法》的修改提出了很多意见，启发了我们的思考。对于土地改革这一复杂问题的基本态度应当是先端正方向，再具体地推进。上午的一些案例十分重要，这些案例中体现的创造能突破现有的制度，具有很强的生命力。
（胡韵整理，未经演讲人审阅）
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2009年第82期（总第843期）中国土地制度改革研讨会简报之六
发布日期：2009-09-21 02:36 来源：北京大学国家发展研究院
2009年7月27日，由北京大学国家发展研究院、北京天则经济研究所和博源基金会共同主办的“中国土地制度改革研讨会”在北京大学国家发展研究院顺利举行。多位专家、学者围绕中国土地制度改革进行了演讲和讨论。我们分七期报道发布会概况。本期简报报告会议第三节“土地法律修订”中，北京天则经济研究所盛洪教授、成都市社会科学院经济研究所所长陈家泽教授演讲内容，以及讨论内容。
盛洪：《土地管理法》及其修正草案批判
作为经济学家，我的身份和刚才发言的诸位法学家不同。但是法律背后应当有经济合理性，因此大会安排我在此发言是对刚才诸位发言的有益补充。我的题目是“《土地管理法》及其‘修订草案’的批判”。首先验明正身，我批判的对象有两个：一是全国人大常委会1998修订的《土地管理法》；二是国土资源部2009年3月出台的《土地管理法修订草案征求意见稿》。
如果用一句话批判现行的《土地管理法》，就是削弱和侵夺农村集体土地权利，不当地扩大和加强征地政府部门和土地管理部门的权力。例如该法第四十七条规定，征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六倍到十倍。如果假定地租率为50%，利率为2.52%，这就相当于拿走100元而只补偿30.2元至50.4元。更何况拿走的还不是100元的货币而是100元很可能升值的股票。这是非常不合理的。
《土地管理法》修订草案没有修正法律已有的问题，却进一步削弱和剥夺农村集体土地的权利，增加征地政府部门和土地管理部门的权力，把法律继续推向错误的方向。该草案无视我国近年来围绕土地的七大问题。一是由土地征收征用引起的大范围的严重的社会冲突；二是大量农民由于征地失去土地，却没有得到合理的补偿以及稳定的工作岗位；三是由于政府可以强制性低成本征地，导致过度的土地城市化及对土地不当配置、滥用和浪费；四是绝大多数国有土地被企业、事业单位甚至政府机关免费占用，却实际享有土地租金及其它土地收益；五是由于缺乏对土地管理部门和征地政府部门的制度化监督，相关土地部门滥用权力，设租寻租，成为了腐败的重灾区；六是在农村集体在被征用土地过程中受损害的基础上，由于农村集体主体概念模糊，以及农村集体的公共决策机制和监督机制存在问题，致使已经很低的征用土地补偿款还不能公平分配；七是由于现有法律和政策对农村集体和农民个人对决定土地用途方面的限制，致使我国农村土地使用效率非常低。
现行《土地管理法》及其“修订草案”的宪法层面的错误有以下五点。一是在第一条“为了加强土地管理”的表述中，错将手段当目的；二是“维护土地的社会社会主义公有制”忽略了现有土地公有制存在的严重问题；三是将所谓“保护耕地”放在不恰当的高位上；四是暗含着为了“公共利益”可以让局部或个人做出牺牲的原则；五是暗含着对居住在不同性质区域从事不同产业的人可以区别对待的原则。
同时，修订草案中还存在以下四处重大错误。一是对公共利益做了过于宽泛解释。将所有城市规划建设用地，都纳入到“公共利益”之中。这扩大了公共利益概念，也就扩大了政府征地范围，同十七届三中全会“逐步缩小征地范围”的改革取向是相悖的；二是删除了保留农村集体在其土地上进行建设的重要例外条款（第四十三条）；三是增加了缺少经济合理性和法理根据的条款：“商品住宅建设应当使用国有建设用地”；四是将征收土地的定价权和争议裁决权交给当事一方（市、县政府）。
修订草案中也有一些值得肯定的条款。一是增加了“市场配置土地”的条款；二是较详细确定了几种土地产权，并规定要保护土地权利人的权益；三是具体增加了“土地市场”条款。但通观修订草案，这三个条款确立的原则却在各个具体条款中被削弱、瓦解和架空了。比如第三个条款可以通过如下的比喻来说明。条款一：可以自由买卖电视机；条款二：不许买卖21寸以上以及19寸以下的电视机；条款三：买卖20寸电视机时要经政府批准。
修订草案还存在以下四点重要疏漏。一是缺少保证国有土地产权有效行使的制度安排；二是缺少对土地管理部门的定位、限制和监督的制度安排；三是缺少对土地冲突的司法解决机制；四是缺少对农村集体主体的明确定义。
最后，我认为修订草案是一个“全输”方案，只能加剧紧张，激化矛盾和重创社会。因此，我反对部门立法，主张建立健康的立法程序。我建议全国人大及人大常委会委托国土资源部之外的其他机构起草修订草案，甚至可以多家提出不同的竞争性的草案，最后交由人大常委会审议。
（胡韵整理，演讲人已审阅）
陈家泽：《土地管理法》修订过程中农民主体意愿表达的路径
我在上个月国土资源部成都会议的发言中提到了一个十分重要的概念，即《土地管理法》的修订精髓是利益共享，成本分摊。很高兴这种想法得到了孙教授的呼应。今天限于时间，主要讨论作为农村土地主体的农民的意愿怎样能够得到体现的问题。
土地法要表达或者设置一种关于土地的资源配置规范，就必须要听取土地资源主体的意见。孔子曾说过“君子务本”，“本”就是老百姓。农民群众十分关注自身的土地权益以及这种权益的法制化过程。我们经过大量的田野调查，知道老百姓的想法。我们认为修法的主体，不管是竞争性的主体还是国土部门甚至是代议机构都必须为这个主体考虑。
我个人对于法律创制程序存在一个设想。我认为创制、修订任何调适和规范私权的公法都应当是立法代议机构的行为。在我国现行的自上而下的委托——代理关系的治理结构下，政府部门是修订经济法的一种前置性主体。因此，在法律创制过程中必须要增加一个代议制所必须的模块，即必须通过公共选择达到社会偏好次序的均衡。这种均衡的产生是法律秩序可持续的基础，而这种基础又是建立在土地权益主体的公共选择之上的。
具体来说，农民意愿表达的路径可以有以下几个方面。一是通过层级性的代议制主体对《土地管理法》的修改稿进行听证、讨论和集成；二是通过国土资源部门；三是在村民议事会中，通过模拟投票的方式来拟合群众的偏好，形成《土地管理法》的修订本，从而实现最优多数。这里唯一需要考虑的问题就是集体行动的成本。这个成本可能非常高，但如果样本空间足够有代表性，这个成本是可以忍受的。这个投票的过程更为重要的功能是明确了农民的想法，这可以提示法律修改的方向。立法者修改法律不是为了自身，而是服务于百姓，因此必须追求公共选择支持的最大化。只有将这个最大化同农民利益最大化结合起来，修改法律才能取得成功。
（胡韵整理，演讲人已审阅）
会议第三节讨论
王卫国（中国政法大学民商经济法学院院长）：
我对《土地管理法》的看法集中起来就是一个中心，五个基本点。一个中心问题就是《土地管理法》的改革是应当以城市化模式为中心还是以城乡一体化模式为中心？我国经历了从农业化到工业化，又从工业化到了城市化。工业化和城市都是以牺牲农村和农民为代价。因此，十七届三中全会提出了城乡一体化，这就是一个基本点。现有的《土地管理法》是以工业化模式为基础，而其“修订草案”是以城市化模式为基础的。这就是其产生错误的根源。盛洪同志刚才指出了“修订草案”错误的表现形式，但是还没有指出其错误的根源。
下面讨论五个基本点，也是我将来评价《土地管理法》修改的五个指标。一是尊重民权。《土地管理法》的修改要遵循2004年修宪时加入的重要一条，即保护公民的合法私有财产。2007年《物权法》的精神也是要尊重农民的土地权利。土地权利是私权，不是公权。公权干预私权要有限度、理由和程序。《土地管理法》修改首先要尊重农民的土地权利，包括所有权和用益物权。要按照十七届三中全会的要求，提供城乡统一的市场空间和市场规则。政府无权压制农民财产的自由，更无权任意剥夺农民的土地。如果把《土地管理法》的修改当成一次扩大政府剥夺农民权利空间的机会，是违反《宪法》和《物权法》的，也是违反中国共产党的执政宗旨的；二是综合发展。工业化时期形成的一个定式就是农民只能务农。而《土地管理法》的修改就是要打破这个格局，应当允许农民将自己的土地资本化，从事各种形式的经营，包括符合城乡建设规划的房地产经营；三是造福农民。《土地管理法》的修改要有利于增进农民的福利，这就要求尊重农民的土地权利和财产自由，使农民的土地权利财富化，而财富化的实现途径就是可流转化和可资本化。至于如何在流转中实现他们的利益最大化的问题，请各位专家学者和官员们相信农民有足够的智慧来解决这个问题，我们立法不需要越俎代庖；四是有序管理。有序有效的土地管理包括产权登记、用途管理、流转市场的管理等等，它们符合农村建设发展的需要和农民利益的要求。管理秩序既是自由的边界也是自由的保障，而管理规则的说服力、管理部门的公信力、管理行为的规范性和透明度都是修改《土地管理法》时候需要认真考虑的要求。《土地管理法》要在扼制土地违法，特别是城市房地产商土地投机和市场操纵行为等方面有所作为；五是政府改革，土地制度的改革根本是改革政府，当前中国土地困局的症结就是政府经营土地。要以切实的制度措施落实政府土地管理的公共性和非赢利性，要结束目前以土地GDP、土地财政、土地垄断和土地腐败为特征的土地困局。要防止由此造成的官民疏离、官民对立的政治格局的继续发展，以确保我们国家的长治久安。
黄小虎：
刚才各位专家针对《土地管理法》提了很多意见。这些意见我认为都很有道理的，但可能也是做不到的，至少现在不可能都做到。以我自己在国土资源部门工作的经验来看，很多问题不是国土部门管理的问题，而是整个体制的问题，包括财政、金融、投资体制以及干部制度等等。我认为国土资源部门的工作人员在修订《土地管理法》的过程中，还是尽了最大的可能来体现十七届三中全会的精神，力图在一些问题上有更大的突破。例如在修订案的其中一稿中就规定了宅基地抵押制度，但这一规定很可能在未来的某个环节中被取消。这是由于抽象地看都应当改的条款在涉及到整体利益格局调整上就变得复杂，不可能一蹴而就。
因此，我赞成在一些具体的点上做一些实在的推进，为将来条件具备时全面推进创造更好的条件和经验。例如，可以就征地问题单独征集一个条例。这是由于征地涉及到私权的问题，不应当属于土地管理的范畴。其次就是现有的法律存在“硬伤”，即征地问题上政府的定价权问题。只要是政府定价就可以有各种操作。但由于利益格局牵动太大，一次完成修改这种“硬伤”的可能不大。
盛洪：
我认为与其有这样一个修改草案不如不改，这个草案推行下去可能的结果会更糟。而且我个人认为这个修改草案至少在征地这个环节上是倒退的。
张曙光：
这一节大家讨论的十分热烈，可能还有很多不同的意见。刚才五位发言人对现行《土地管理法》的修改提出了很多意见，启发了我们的思考。对于土地改革这一复杂问题的基本态度应当是先端正方向，再具体地推进。上午的一些案例十分重要，这些案例中体现的创造能突破现有的制度，具有很强的生命力。
（胡韵整理，未经演讲人审阅）
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